Программы)
│
└──────────────┴─────────────────────────────────────────────────┘
-
1. КОНЦЕПЦИЯ
ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ФИНАНСОВ ГОРОДА ДЗЕРЖИНСКА
-
1.1.
Социально-экономическое положение
муниципального образования
Город Дзержинск
основан 30 марта 1930 г. постановлением Президиума ВЦИК СССР, входит
в состав Нижегородской области как город областного значения. Город
имеет удобное географическое положение относительно транспортных
магистралей: железнодорожная и автомобильная магистрали Москва -
Н.Новгород - Казань.
Экономическую основу местного
самоуправления составляют муниципальная собственность, местные
финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и
переданное в управление органам местного самоуправления, а также в
соответствии с федеральными законами и законами Нижегородской области
иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения
города.
Численность населения муниципального
образования город Дзержинск, по статистическим данным, на начало 2006
года составила 261,4 тыс. чел. Число трудоспособного населения в
трудоспособном возрасте 142,3 тыс. чел. Занято в экономике города
119,19 тыс. чел. Основная сфера занятости - это отрасли материального
производства, где работают 70% от числа занятых. Общая численность
безработных - 8,7 тыс. человек, из них официально зарегистрированных
на 01.01.2006 - 967 чел.
Текущая демографическая ситуация в
городе характеризуется устойчивым снижением численности населения.
Главным фактором сокращения численности является естественная убыль:
смертность населения превышает рождаемость более чем в 2 раза.
По результатам комплексного анализа
социально-экономического развития города Дзержинска отмечается
положительная динамика основных макроэкономических показателей в
реальном секторе экономики. По итогам 2005 года по крупным и средним
предприятиям и организациям прирост по отгрузке товаров собственного
производства к соответствующему периоду прошлого года составил 23,9%
при общем объеме отгрузки 25,9 млрд руб.
Основой экономики города является
промышленное производство, доминирующее положение в котором занимает
химический комплекс в составе 15 предприятий. Среди них крупные
акционерные общества "Сибур-Нефтехим", "Синтез",
"Дзержинское оргстекло", "Корунд", "Пластик",
"Авиабор", ФГУП "Завод им. Свердлова", "Акрилат"
и др.
Предприятиями обрабатывающего
производства (30 единиц) с начала года отгружено товаров на сумму
20,2 млрд руб., что на 24,9% больше соответствующего периода прошлого
года. В составе обрабатывающего производства объем отгрузки по
химическому производству занимает 67,9% (13,7 млрд рублей) с темпом
роста к прошлому году 130,2%.
Пищевая промышленность представлена
четырьмя крупными предприятиями: ОАО "ДЭМКА", ОАО
"Дзержинскхлеб", ОАО "Мукомольный завод", ООО
"Калинов мост". Текстильное и швейное производство
представляют ЗАО "Русь", ОАО "Канат" и 2
предприятия по производству стройматериалов - ООО "Кнауф Гипс
Дзержинск" и ООО "Силикатстрой".
Энергетика представлена ОАО
"Дзержинская ТЭЦ" и ОАО "Энергоремонт", МУП
"Теплоэнерго". Сбор, очистку и распределение воды
осуществляет МУП ВКХ "Исток". По виду экономической
деятельности "Распределение электроэнергии, газа, пара, воды"
объем отгрузки составил 2,8 млрд рублей с приростом к прошлому году
15,8%.
В городе действуют 2 самостоятельных
банка (ОАО "Химик" и ОАО "Окский"), отделение
Сбербанка, 2 филиала нижегородских банков ("Нижегородпромстройбанк"
и "Саровбизнесбанк") и 1 филиал московского банка
("Промторгбанк"). В составе кредитных организаций действуют
18 дополнительных офисов ("ВОК-Банка", "НБД-Банка",
"УралСиб" и др.). Общий объем кредитных вложений - 4,7 млрд
руб. Вклады населения - 2,9 млрд руб.
Инвестиции и
инновации
В рамках развития
инвестиционного потенциала город активно взаимодействует с
Правительством Нижегородской области по вопросам разработки Стратегии
развития области до 2020 года, в том числе и города Дзержинска. Целью
разработки является определение приоритетных отраслей и конкретного
плана действий на краткосрочную и долгосрочную перспективу и
внедрения стратегического управления на муниципальном уровне.
Сумма инвестированных средств в
основной капитал (по итогам 2005 года) составит более 3,74 млрд руб.
с темпом роста в сопоставимых ценах к показателю 2004 года 117,4%.
В структуре инвестиций в основной
капитал по видам основных фондов наибольшие вложения направлены на
приобретение машин и оборудования - 87,8%, сохраняется преобладание
привлеченных средств над собственными, их доля составляет 67,7%.
Решая задачи по развитию потенциала
территории города, администрация активно сотрудничает с министерством
промышленности Нижегородской области по подготовке информационного
материала и предложений по размещению особой экономической зоны на
территории города. Город Дзержинск обладает рядом факторов,
определяющих его инвестиционную привлекательность: удобное
географическое положение, развитая транспортная система, наличие
квалифицированного трудового ресурса, стабильного потребительского
спроса, сохранение и развитие научного и производственного
потенциала. Значительным конкурентным преимуществом является
разработанная правовая база инвестиционных процессов.
На городском уровне в 2005 году
межведомственной комиссией по размещению производств было дано
согласование 25 заявителям на проведение работ по созданию на
территории города новых производственных мощностей на 575 рабочих
мест.
Инновационное перевооружение
производственных мощностей находится на начальной стадии. Выпуск
продукции инновационного характера осуществляют лишь 7 предприятий.
Общая доля инновационной продукции в объеме промышленного
производства составляет 3,2% с увеличением за год на 0,8 процентных
пункта.
Администрация города видит свою
задачу в укреплении конкурентных преимуществ города, формировании
программы территориального маркетинга, стратегии привлечения
инвестиций, обеспечении позиционирования города Дзержинска на
местном, региональном, общероссийском и международном уровнях.
Отмечая растущую роль малого бизнеса
в экономике города и необходимость его дальнейшего развития, работа
администрации направлена на развитие и реализацию различных форм и
методов поддержки предпринимательства. Для реализации государственной
политики по поддержке малого предпринимательства в городе разработаны
и утверждены "Мероприятия по поддержке предпринимательства
городского округа город Дзержинска", в рамках которых
проводились многочисленные тематические ярмарки, выставки,
смотры-конкурсы.
Жилищно-коммунальное
хозяйство, транспорт и связь
По состоянию на
01.01.2006 площадь муниципального жилищного фонда составила 5051 тыс.
квадратных метров. В связи с введенными с 01.01.2006 изменениями в
Налоговом кодексе РФ, а также в интересах муниципальных предприятий
жилищно-коммунального хозяйства и жителей города муниципальный
жилищный фонд с баланса предприятий передается в муниципальную казну.
В целях стабилизации
финансово-экономической ситуации в системе ЖКХ города реализуются
следующие мероприятия:
- проводится мониторинг
финансово-хозяйственной деятельности предприятий
жилищно-коммунального хозяйства;
- осуществляются расчеты по
обоснованию потребности в бюджетных средствах с 2005 года.
С 01.04.2005 в городе осуществлен
переход на 100-процентный уровень оплаты населением стоимости
потребленных жилищно-коммунальных услуг.
Проведена работа по анализу,
обоснованию и введению в действие тарифов на содержание и текущий
ремонт жилищного фонда, техническое обслуживание лифтов и линий
диспетчерской связи и сигнализации, вывоз ТБО, капитальный ремонт,
наем, услуги водоснабжения и водоотведения.
Разработаны мероприятия по сокращению
задолженности населения за потребленные жилищно-коммунальные услуги.
В целях бесперебойной подачи в город
тепловой и электрической энергии введен контроль за расчетами
предприятий жилищно-коммунального хозяйства с энергоснабжающими
организациями. Кроме этого, с ОАО "Дзержинская ТЭЦ"
составлен график погашения задолженности муниципальных предприятий за
тепловую энергию, с ОАО "НТЭК" подписано соглашение о
погашении задолженности за потребленную тепловую энергию с указанием
сроков и источников. Условия соглашения администрацией города
выполнены.
Пассажирские перевозки осуществляются
электротранспортом муниципальных предприятий (трамвай, троллейбус) и
автомобильным транспортом муниципальных и частных предприятий.
За отчетный период транспортными
предприятиями всех видов собственности и частными предпринимателями
была обеспечена перевозка по 62 маршрутам 87,7 млн человек, в том
числе муниципальным электротранспортом перевезено 64,9 млн человек,
или 74% от общего числа перевезенных. На долю владельцев частного
транспорта приходится 18,4% перевозок, и они преобладают на рынке
автомобильных транспортных услуг.
Связь представлена предприятиями
Федеральной почтовой связи и филиалом ОАО "ВолгаТелеком".
На территории города действуют 5 операторов мобильной связи.
Строительство
Строительная отрасль
на 01.01.2006 включает 10 организаций. По итогам 2005 года объем
работ, выполненных по виду деятельности "Строительство", с
начала отчетного года составил 0,5 млрд рублей с темпом роста к
соответствующему периоду прошлого года 125,8%.
На строительстве социально важных
городских объектов, строящихся в 2005 году за счет бюджетных средств,
освоено капвложений за счет всех источников бюджетного финансирования
55,7 млн руб., в том числе привлеченные средства федерального бюджета
- 46 млн руб., областного бюджета - 6,15 млн руб., средства
городского бюджета - 3,54 млн руб.
В 2005 году были завершены работы по
детской стоматологической поликлинике. Введены в эксплуатацию после
реконструкции помещения для прокуратуры и службы судебных приставов.
В 2005 году введено жилья площадью
11,78 тыс. кв. м, в том числе три индивидуальных жилых дома площадью
1,31 тыс. кв. м и два жилых дома.
Образование
В целом за последние
годы в городе сохранена сеть общеобразовательных учреждений.
Основными задачами управления детских
дошкольных учреждений были сохранение и стабилизация сети дошкольных
образовательных учреждений, развитие вариативности дошкольного
образования для наиболее полного удовлетворения потребностей
населения города. На 01.01.2006 действуют 79 детских дошкольных
учреждений с числом детей 9,7 тыс. чел. Охват детей от 1 года до 6
лет услугами дошкольного образования составил 90,8%. Этот показатель
значительно превышает показатели по Нижегородской области (73%) и по
России (57%).
В городе действуют 46
общеобразовательных учреждений с числом учащихся 23,0 тысячи человек,
4 детских дома на 234 места, 8 учреждений дополнительного образования
с числом занимающихся 8,5 тыс. чел.
Улучшилась ситуация по обеспеченности
образовательных учреждений педагогическими кадрами, также удалось
улучшить ситуацию по обеспеченности школ учебной литературой:
приобретено 65308 экземпляров учебников на общую сумму более 5
миллионов рублей, куплены два автобуса для детских домов. За счет
средств местного бюджета для школ города приобретены 64 компьютера, 4
компьютерных класса за счет областного бюджета и 6 компьютерных
классов за счет федерального. Несмотря на улучшение ситуации по
обеспеченности общеобразовательных учреждений компьютерной техникой,
в 11 школах она отсутствует совсем, что не позволяет внедрять
информационные технологии в образовательный процесс. Обеспеченность
компьютерной техникой образовательных учреждений города самая низкая
в области: 1 компьютер приходится на 79 обучающихся, в то время как
по области 1 компьютер приходится на 45 обучающихся.
В системе дополнительного образования
в свободное от учебы время занято 14 тысяч детей, что составляет
свыше 60% от общего контингента обучающихся. Предоставление услуг
дополнительного образования осуществляется 8 учреждениями, а также
кружками, созданными на базе общеобразовательных учреждений.
На территории города находятся 9
учебных заведений начального и среднего профессионального образования
с числом учащихся 6,3 тысячи человек. Высшие учебные заведения
представлены 1 институтом (Дзержинский технический институт) и 15
филиалами различных вузов.
Совместно с центром занятости
населения создана молодежная биржа труда. В 2005 году временно
трудоустроены 1600 подростков в возрасте от 14 до 18 лет, из них 1164
подростка из малообеспеченных семей и 30 детей-сирот. Кроме того,
летними трудовыми лагерями были охвачены 250 детей.
Здравоохранение
Муниципальная
система здравоохранения с 01.01.2006 включает в себя 22
лечебно-профилактических учреждения (ЛПУ) с общей коечной мощностью
2130. Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений позволяет
обеспечивать 3975 посещений в смену. В 2005 году введено в действие
новое здание детской стоматологической поликлиники. С 2006 года
переданы в областное подчинение 9 ЛПУ, снята с финансирования
местного бюджета санчасть ФГУП "Завод им. Я.М. Свердлова".
Укомплектованность врачебными кадрами
составляет 65,3%. Расходы на здравоохранение за счет всех источников
финансирования в расчете на душу населения составили 2450 рублей на
одного человека. Износ основных фондов - 58,0%.
Мониторинг деятельности муниципальной
системы здравоохранения отражает стабильную ситуацию. Комплексная
оценка деятельности за 2005 год составила 0,98 при контрольных
нормативах 0,85.
Культура и спорт
В городе действуют 2
театра, 2 дворца культуры, 2 кинотеатра, 3 музыкальные школы, 1
художественная школа, 3 школы искусств, 1 Дворец детского творчества,
1 музыкальное училище, 1 краеведческий музей, 1 литературный музей,
24 массовые библиотеки с фондом 2 млн экз., 7 стадионов, 6
плавательных бассейнов, 74 спортивных зала, 11 муниципальных
спортивных школ, в том числе отделение инвалидного спорта по плаванию
и легкой атлетике. Культивируется 37 видов спорта. Численность
занимающихся в спортивных секциях и группах - 18,1 тыс. человек.
Издается 14 местных газет, из них 6 корпоративных, работают
телекомпания "ТК "Дзержинск" и два радиоканала.
В сфере социальной защиты действуют
центр социальной поддержки населения, социальный приют для детей и
подростков, центр по реабилитации детей и подростков с ограниченными
возможностями и социально-реабилитационный центр для
несовершеннолетних.
Потребительский рынок
Динамично
развивается потребительский рынок. На территории города действуют 823
объекта розничной торговли, 333 предприятия общественного питания, 5
рынков и 5 торговых площадок. В 2005 году в городе открыто 120 новых
объектов в сфере торговли и бытового обслуживания. Обеспеченность
торговыми площадями возросла на 4 процентных пункта и составляет
относительно норматива 136%, по рынкам - 138%, предприятиям
общественного питания открытой сети - 52%. За 2005 год оборот
розничной торговли в действующих ценах составил 6756,3 млн руб. с
темпом роста в сопоставимых ценах 105,7% к 2004 году.
Оборот общественного питания составил
348,19 млн руб. с темпом роста в сопоставимых ценах 137,9%. Рост
сектора услуг в сфере потребительского рынка обеспечил увеличение
налоговых поступлений в местный бюджет от ЕНВД в 1,5 раза (поступило
82,4 млн руб.).
Денежные доходы
населения
Наиболее высокий
размер заработной платы отмечен в строительстве (10,2 тыс. руб.) и в
энергетике (9,1 тыс. руб.). В обрабатывающем производстве средняя
заработная плата равна 7,6 тыс. руб. с темпом роста 128%, и в его
составе наибольшая заработная плата имеет место в производстве
неметаллических минеральных продуктов (9,7 тыс. руб.). В химическом
производстве, где наибольшее число занятых (23,8 тыс. чел.), ее
размер составил с начала года 8 тыс. руб. с темпом роста 131%.
Наиболее низкий уровень заработной
платы в социальной сфере (образование, культура и спорт,
здравоохранение, предоставление социальных услуг). Крайне низкий
размер заработной платы заявляется при заключении трудовых договоров
индивидуальными предпринимателями (работодателями) при найме
работников. Так, из общего количества зарегистрированных в 2005 году
трудовых договоров лишь в 5,4% трудовых договоров заработная плата
превышала прожиточный минимум трудоспособного человека.
Средняя заработная плата по городу
Дзержинску с учетом малых предприятий составила за 2005 год 6310,4
руб. и отставала от аналогичного показателя по Нижегородской области
на 6,3% и на 27,7% от РФ. Повышение размера заработной платы и
соответственно рост ФОТ крайне важны, так как одновременно решается
задача повышения уровня жизни населения, а также бюджетной
обеспеченности и наполняемости городского бюджета. По бюджету на 2006
год 42,5% от суммы налога на доходы физических лиц направляется в
городской бюджет, и за счет этого налога формируется 54% налоговых
доходов.
Обобщающим показателем
социально-экономического развития являются денежные доходы населения,
по уровню которых город Дзержинск значительно отстает от
среднеобластных и федеральных показателей.
Реальные денежные доходы на душу
населения (по оценке, с корректировкой на индекс потребительских цен)
увеличатся за 2006 год на 8,7%, что несколько выше оценочного
показателя по Нижегородской области, но в денежном выражении размер
среднедушевого дохода населения в городе отстает от среднеобластного
показателя (на 24,5%).
Анализ социально-экономической
ситуации отражает неоднозначное положение в экономике города. Рост
промышленного производства носит в основном восстановительный
характер и основан на эксплуатации прошлых достижений без
осуществления долгосрочных инвестиций в развитие.
Сохраняются негативные явления на
контролируемом рынке труда, имеют место противоречия между спросом и
предложением рабочей силы при низком уровне мотивации труда.
Следовательно, для разрешения проблемной ситуации необходима полная
мобилизация ресурса системы общественных финансов, а также
существенное, кратное увеличение ее способности удовлетворить
потребности территориального развития.
1.2. Состояние
финансовой системы муниципального образования
В функционировании
системы общественных финансов муниципального образования город
Дзержинск существуют некоторые проблемные моменты.
Плановый объем доходов бюджета города
Дзержинска в 2006 году составляет 1299,33 миллиона рублей, что на
3,4% меньше объема кассового исполнения бюджета по итогам 2005 года
(1345,84 миллиона рублей).
По состоянию на 1 июля 2006 года
объем доходов муниципального бюджета (кассовое исполнение) составил
637,4 миллиона рублей, что составляет 46,2% от утвержденного на 2006
год объема доходной части бюджета.
Плановый объем расходной части
бюджета муниципального образования город Дзержинск в 2006 году
составляет 1261,92 миллиона рублей, что на 1,12% превышает объем
кассового исполнения расходов бюджета по итогам 2005 года.
Таким образом, финансовая система
муниципального образования город Дзержинск характеризуется тенденцией
сокращения доходной части муниципального бюджета при возрастании
финансовой нагрузки расходной составляющей.
Складывающаяся негативная динамика
объясняется некоторыми изменениями в части снижения нормативов
отчислений от налоговых поступлений. Бюджетная обеспеченность в
расчете на душу населения - 514 руб. в месяц, что составляет порядка
50% от аналогичного показателя по области. При проведении в России
налоговой реформы и реформы местного самоуправления выпадающие доходы
муниципальных бюджетов в достаточной мере не компенсируются.
Важным направлением долговой политики
города на 2007 - 2008 годы будет являться снижение просроченной
кредиторской задолженности бюджета. Для этого необходимо
систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, в
том числе бюджетных учреждений и муниципальных предприятий, проводить
анализ факторов ее возникновения.
Поскольку администрацией города
Дзержинска в приоритетном порядке осуществляется финансирование
зарплаты по отраслям социальной сферы, недостаток финансирования
приводит к образованию кредиторской задолженности бюджетных
учреждений за электроэнергию, отопление и по поставкам иных
необходимых материальных ресурсов.
Руководством муниципального
образования проводится политика мобилизации внутренних источников
финансирования, в том числе и за счет экономии бюджетных средств.
Следовательно, в сложившихся условиях
решение стоящих перед городом проблем в первую очередь может быть
достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований, за
счет повышения качества финансового управления и эффективности
использования имеющихся бюджетных ресурсов. Для целенаправленного,
скоординированного решения этих задач в городе Дзержинске нужна
программа реформирования системы управления муниципальными финансами.
1.3. Проблемы
развития муниципального образования
Несмотря на
достигнутые результаты в социально-экономическом развитии, а также в
развитии финансовой системы города, система управления финансами
города Дзержинска характеризуется как недостаточно эффективная и
требует дальнейшего совершенствования.
Среди основных проблем, требующих
разрешения для повышения уровня системы управления общественными
финансами, целесообразно выделить следующие:
1. Необходимость повышения
стабильности бюджета муниципального образования, обеспечения
расходной части собственными доходами, совершенствования системы
управления долговыми обязательствами.
2. Необходимость формирования ясного
и понятного для каждого жителя перечня услуг, которые он может
получить за счет средств бюджета, а также организации предоставления
данных услуг в полном объеме исходя из потребности населения в
соответствующих услугах.
3. Различные уровни качества
потребляемых населением услуг ввиду отсутствия единых стандартов
качества предоставления бюджетных услуг и, как следствие, тенденция
снижения качества предоставляемых услуг.
4. Низкая эффективность деятельности
отдельных бюджетных учреждений, работающих по затратной модели
финансирования и не ориентированных на достижение конкретных
результатов.
5. Несмотря на разработанную правовую
базу инвестиционных процессов и общую инвестиционную
привлекательность города, объемы инвестиций недостаточны. В качестве
основных проблем, препятствующих притоку инвестиций и эффективному
развитию города, можно назвать следующие:
- ненадежность обеспечения газом
промышленной зоны;
- недостаточное развитие
транспортного потенциала (по предварительной оценке, в городе
необходим капитальный ремонт 300000 кв. м центральных
автомагистралей);
- отсутствие программы
территориального маркетинга.
В результате в городе Дзержинске
сложился ряд противоречий структурного и экономического характера,
которые заключаются:
- в недостаточности финансовой базы
для дальнейшей поддержки на должном уровне громоздкой социальной
сферы и невозможности резкого сокращения социальной сферы, что
усугубит общую ситуацию в городе;
- в несоответствии качества бюджетных
услуг постоянно повышающимся требованиям населения;
- общая нестабильность
социально-экономической ситуации противоречит основным требованиям,
предъявляемым потенциальными инвесторами к территории, а без
инвестиционной поддержки не может быть и речи о территориальном
развитии.
Разрешение указанных проблем возможно
посредством реализации Программы реформирования муниципальных
финансов города Дзержинска.
1.4. Цели и задачи
реформирования муниципальной
финансовой системы
Главная
стратегическая цель Программы реформирования - вывести управление
муниципальными финансами города Дзержинска на качественно более
высокий уровень.
Внедрение новых подходов к управлению
муниципальными финансами должно максимально способствовать:
- стабилизации бюджетной системы
муниципального образования;
- обеспечению предоставления
населению муниципального образования полного набора требуемых
бюджетных услуг;
- повышению качества бюджетных услуг;
- созданию благоприятных условий для
экономического развития муниципального образования;
- привлечению инвестиций, в том числе
на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг.
Кроме того, целью реализации
Программы реформирования является получение положительных оценок
проводимой органами власти муниципального образования бюджетной
политики со стороны налогоплательщиков (предприятия, организации,
население). Это обеспечит общественную стабильность, устойчивость на
территории города.
Достижение поставленных целей в
Программе реформирования обусловлено решением следующих задач:
- наращивание налоговой базы города;
- повышение эффективности
использования и экономии бюджетных средств;
- мобилизация финансовых ресурсов на
улучшение социально-экономического положения в городе;
- повышение прозрачности бюджетных
процессов;
- совершенствование системы
управления инвестициями;
- повышение эффективности работы
аппарата управления;
- обеспечение режима открытости
информации об использовании общественных ресурсов и учета
общественного мнения при определении бюджетно-налоговой политики.
Решение этих задач в полной мере
возможно только в условиях разработки и внедрения на территории
города нового стандарта управления муниципальными финансами.
1.5. Основные
направления реформирования
и ожидаемые результаты
Поставленные в
Программе реформирования цели планируется достичь поэтапными
действиями органов власти города Дзержинска по определенным настоящей
Программой направлениям реформирования.
Программой реформирования системы
управления муниципальными финансами города определяются следующие
основные направления:
- реформа бюджетного процесса и
управления расходами;
- внедрение системы бюджетирования,
ориентированного на результат;
- административная реформа;
- реформирование муниципального
сектора экономики;
- совершенствование системы
инвестиций;
- создание условий для развития
доходной базы;
- совершенствование долговой
политики.
Основным способом достижения
поставленных целей является практическая реализация принципов
ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по
направлениям реформирования, предусмотренным Программой.
Разработка программы как комплексного
инструмента и проведение работ по основным направлениям
реформирования позволят решить целый ряд взаимосвязанных и
взаимообусловленных задач.
Достижение поставленных целей реформы
потребует существенных трудозатрат структурных подразделений
администрации города Дзержинска. Комплексный подход к реализации
Программы позволит обеспечить достижение ее стратегической цели:
улучшить качество администрирования местного бюджета, повысить его
прозрачность и качество планирования, повысить эффективность и
результативность бюджетных расходов, повысить инвестиционную
привлекательность города.
Исходя из заявленных целей, уже
сегодня можно определить качественный эффект, который должен быть
получен в период реализации Программы с 2006 по 2008 год.
Следует выделить основные результаты
Программы реформирования:
1. Повышение качества управления
муниципальными финансами.
2. Переориентация технологий
управления муниципальными финансами и собственностью на реализацию
стратегии развития местной экономики и социальной сферы.
3. Стимулирование экономических
реформ и обеспечение устойчивого экономического развития города.
4. Формирование бюджетной системы как
эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики
социально-экономического развития города.
5. Повышение эффективности
деятельности органов местного самоуправления.
6. Снижение затрат на обеспечение
бюджетного процесса.
7. Формирование базовых условий для
повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг.
8. Снижение себестоимости
предоставления бюджетных муниципальных услуг в предполагаемом периоде
в сопоставимых условиях.
9. Разработка возможности применения
широкого спектра привлеченных ресурсов.
10. Повышение удовлетворенности
населения города деятельностью органов местного самоуправления.
11. Совершенствование нормативной
правовой базы по основным направлениям реформирования муниципальных
финансов.
На основе поставленных целей и задач
можно составить детальный перечень ожидаемых результатов в разрезе
основных направлений реформирования.
Бюджетная реформа связана с
перераспределением функций органов исполнительной власти, а также с
внедрением программно-целевых принципов управления. Основная идея
реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от
управления бюджетными ресурсами к управлению результатами путем
повышения ответственности и расширения самостоятельности участников
расходования бюджетных средств.
По направлению "Реформа
бюджетного процесса и управления расходами" будет произведен
анализ по следующим направлениям:
- оценка возможности перевода
бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму
негосударственных (немуниципальных) организаций;
- оценка причин возникновения
временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за
2003 - 2005 годы, и финансовых последствий их возникновения;
- оценка фактических финансовых
последствий реализации решений по вопросам бюджетной и налоговой
политики, принятых в последнем финансовом году.
В рамках данных мероприятий будут
разработаны и утверждены:
- перечень основных социальных услуг,
предоставление которых может осуществляться немуниципальными
организациями;
- план и порядок перевода бюджетных
организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму
немуниципальных организаций, форма типового контракта;
- методология планирования временных
кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;
- порядок формирования финансового
резерва для финансирования временных кассовых разрывов;
- обязательность процедур проведения
публичной независимой экспертизы (негосударственные, немуниципальные,
общественные и научные организации) решений по вопросам бюджетной и
налоговой политики;
- порядок проведения публичной
независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой
политики.
Ожидаемый эффект:
- оптимизация сети бюджетных
учреждений вследствие перевода отдельных учреждений в иные
организационно-правовые формы;
- в последнем отчетном году все
решения по вопросам бюджетной и налоговой политики прошли
обязательную публичную независимую экспертизу.
Проводимая на уровне города бюджетная
реформа предусматривает в качестве важнейшего ориентира
реформирования внедрение системы бюджетирования, ориентированного на
результат. Здесь планируется поэтапно перейти от простого определения
перечня приоритетных задач, решаемых в рамках бюджета, к формированию
бюджета на основе запланированных к достижению результатов.
Внедрение новой системы
бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения
бюджетными учреждениями требуемых результатов, под достижение которых
были выделены ассигнования из бюджета.
Сегодня объектами бюджетного
финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы,
больницы, библиотеки и т.п.), которые получают бюджетные ассигнования
вне зависимости от количества и качества выполняемой работы.
Поскольку эти ассигнования незначительны и распределяются на всех
равными долями, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и
работающих с полной отдачей работников бюджетной сферы теряют интерес
к своей работе. В то же время подход к финансированию учреждений и
организаций предполагает возможность использования бюджетных средств
на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их
выполнения в излишних объемах, в то время как действительно
необходимые по существу услуги остаются без должной финансовой
поддержки. В этой связи крайне важно определить, в каких услугах
действительно нуждаются жители города, какого качества и в каком
объеме они должны быть представлены, а также порядок их закупки и
финансирования.
Четкое определение стандартов
качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать
муниципальные заказы или муниципальные бюджетные задания на них на
наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг
могут быть и немуниципальные организации, что, с одной стороны,
позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные
инвестиции, а с другой - снять ненужные в этом случае ограничения на
использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том
числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг). Создание
конкурентной среды на рынке бюджетных услуг будет способствовать
снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать
повышение качества оказываемых услуг.
Перспективы социально-экономического
развития должны иметь твердую финансовую основу. Впервые в увязке со
среднесрочным социально-экономическим планированием в рамках
Программы реформирования намечается разработка среднесрочного
финансового плана, с учетом показателей которого будет осуществляться
подготовка бюджета на среднесрочную перспективу.
По направлению "Бюджетирование,
ориентированное на результат (БОР)" будет произведен анализ по
следующим направлениям:
- оценка потребности в
предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг)
и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три
отчетных года;
- инвентаризация действующих
нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества
предоставления бюджетных услуг;
- оценка функций и задач ведомств
муниципального образования;
- оценка финансовых издержек,
отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному
распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года;
- оценка и анализ причин отклонения
утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических
параметров от фактических за последние три отчетных года.
В рамках данного направления будут
разработаны и утверждены:
- перечень бюджетных услуг, по
которым должен производиться учет потребности в их предоставлении;
- порядок проведения ежегодной оценки
потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов
оценки при формировании расходов на очередной финансовый год;
- стандарты качества предоставления
бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование,
здравоохранение, спорт, физическая культура, транспортное
обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство);
- порядок оценки соответствия
качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам;
- количественные показатели для
оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех
главных распорядителей бюджетных средств;
- порядок разработки, утверждения и
реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки
результативности, а также корректировок, предоставляемых
распорядителям бюджетных средств исходя из уровня достижения
результатов;
- основные требования к результатам
работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества
предоставления бюджетных услуг;
- методики оценки выполнения
бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им
права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами
(изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств);
- порядок обязательного учета
показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о
бюджете на очередной финансовый год;
- методика формирования
среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении
на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в
предыдущем финансовом году).
Ожидаемый эффект:
- учет результатов оценки потребности
в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на
очередной финансовый год;
- не менее 50% бюджетных расходов
(без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют
стандарты качества предоставления бюджетных услуг.
Стабилизация бюджетной системы
муниципального образования напрямую связана с совершенствованием
системы административного управления и кадровой политики.
Принимая во внимание основные подходы
и принципы общероссийской административной реформы, а также
результаты анализа действующей системы муниципального управления,
представляется целесообразным осуществить совершенствование системы
управления по следующим направлениям:
- совершенствование управленческой
структуры и ее активизация на основе конкуренции (как в форме
конкурсного набора специалистов на имеющиеся вакансии, так и путем
конкурсного размещения подряда на выполнение отдельных управленческих
и обслуживающих управление функций немуниципальными организациями);
- оптимизация штатной численности
органов управления;
- совершенствование оплаты труда и
внедрение принципов управления с ориентацией на результат.
По направлению, связанному с
административной реформой, в рамках Программы реформирования
муниципальных финансов планируется произвести оценку основных
требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы
и выявить основные сферы деятельности муниципальных служащих,
требующие применения мер по повышению квалификации муниципальных
служащих. Затем на основе проведенных аналитических работ планируется
разработать и утвердить порядок и перечень направлений и предметов
изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на
очередной финансовый год.
Ожидаемый эффект:
Реализация предлагаемых мероприятий
позволит, с одной стороны, избежать дублирования в выполнении одних и
тех же функций органами управления различного уровня. С другой -
позволит обеспечить качественное выполнение функций, оказавшихся "на
стыках", не закрепленных за определенным уровнем управления. Все
это одновременно позволит оптимизировать структуру и численность
штатных сотрудников органов управления, повысит эффективность
расходов на управление в целом.
Внедрение рыночных отношений в сферу
муниципальной экономики предполагает реструктурирование входящих в
нее организаций. В этой ситуации организации, предоставляющие
коммунальные услуги, должны в конкурентной борьбе удовлетворять спрос
потребителей на основе свободного взаимного соглашения, возмездности
и эквивалентности. Финансовое оздоровление предприятий
жилищно-коммунального комплекса является залогом создания успешной
конкурентной среды в этой сфере. Реформирование транспортного
обслуживания населения предполагает повышение уровня качества
предоставляемых услуг.
По направлению "Реформирование
муниципального сектора экономики" будет произведен анализ по
следующим направлениям:
- инвентаризация фактически
производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных
(немуниципальных) организаций (в том числе средств на безвозмездной
основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за
последние три отчетных года;
- оценка дебиторской и кредиторской
задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, в том
числе по видам и источникам задолженности;
- оценка финансовых показателей
предприятий жилищно-коммунального хозяйства (выручка, затраты,
прибыль) за последние три года в разрезе жилищно-коммунальных услуг;
- оценка ежегодной потребности и
фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг отдельно по видам жилищно-коммунальных
услуг;
- оценка ежегодной потребности
населения в получении транспортных услуг и организации транспортного
обслуживания населения.
В рамках данного направления будут
законодательно установлены:
- порядок предоставления бюджетных
средств негосударственным (немуниципальным) организациям;
- отрасли экономики, для которых
запрещается предоставление бюджетных средств;
- порядок урегулирования (признания)
задолженности и ее погашения;
- порядок сбора платежей за жилищные
и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, предприятиям
поставщиками услуг;
- поддержка создания
специализированных акционерных обществ, осуществляющих сбор платежей
от имени и по поручению предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
- утверждение порядка использования
системы персонифицированных социальных счетов для получателей
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- утверждение порядка проверки уровня
доходов получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг,
включая оценку имущественных прав граждан;
- порядок преобразования
муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные
услуги населению, в акционерные общества;
- порядок проведения конкурсов среди
транспортных мероприятий на обслуживание маршрутов.
Также будет проведено подписание
актов сверки взаимной задолженности предприятий жилищно-коммунального
хозяйства (муниципальными органами власти и предприятиями
жилищно-коммунального хозяйства) по видам и источникам задолженности
на последнюю дату.
Ожидаемый эффект:
- объем средств, предоставляемых на
безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд, гарантий,
налоговых льгот), не превышает 3% расходов бюджета (без учета
субвенций на исполнение делегированных полномочий) за последний
отчетный год (за исключением организаций, предоставляющих бюджетные
услуги);
- количество семей, получающих
субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием
системы персональных счетов, составляет не менее 70% от общего
количества семей, получающих субсидии.
В 2007 - 2008 годах продолжится
работа по совершенствованию процедур отбора для финансирования из
муниципального бюджета инвестиционных проектов. Основным критерием их
бюджетной поддержки будет являться финансовая и социальная
эффективность, а также общественная полезность и значимость. Здесь
будет определен и нормативно закреплен более четкий порядок оценки
эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, на
основе которого будет осуществляться мониторинг реализации
инвестиционных проектов, финансируемых из бюджетных средств.
Выявляемое в ходе мониторинга отсутствие реального эффекта или
значительное снижение эффективности инвестиционного проекта от
запланированного уровня будет являться основанием для досрочного
прекращения реализации инвестиционных проектов или их корректировки.
Результаты мониторинга эффективности должны стать достоянием
гласности. В результате должны быть исключены случаи отвлечения
средств бюджета на неоправданную поддержку неэффективных инициатив.
В рамках направления
"Совершенствование системы инвестиций" будет произведена
оценка по следующим направлениям:
- оценка бюджетной и социальной
эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три
отчетных года;
- оценка используемых процедур
принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за
последние три отчетных года.
В рамках данного направления будут
разработаны и утверждены:
- порядок оценки бюджетной и
социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных
проектов;
- система критериев, удовлетворение
которым является основанием для досрочного прекращения (переработки)
реализации инвестиционных проектов;
- запрет для инициации новых
инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы
будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их
реализации;
- порядок включения в бюджет расходов
на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом
эксплуатационных расходов будущих периодов.
Ожидаемый эффект: разработка и
реализация активной инвестиционной политики путем разработки
критериев и проведения оценки реализации инвестиционных проектов,
также применения практики расчета социальной эффективности
реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов.
Данные мероприятия позволят исключить
из бюджета расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие
условиям для досрочного прекращения их реализации и по которым
эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный
экономический эффект от их реализации.
Способность муниципального бюджета к
удовлетворению общественных запросов предопределяется состоянием его
доходной базы. Поэтому одним из направлений предстоящей реформы будет
являться внедрение оптимальных процедур работы с доходной базой
бюджета. В этой связи предполагается совершенствование системы учета
задолженности перед бюджетом (недоимки), рассроченных и отсроченных
платежей в бюджет. Отработанные процедуры налогового мониторинга в
свою очередь позволят финансовым органам контролировать ситуацию с
налоговой базой, своевременно выявлять складывающиеся негативные
тенденции и адекватно реагировать на их возникновение. Публикация в
средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах
предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности обеспечит
за ними общественный контроль и повысит ответственность как
инициаторов льгот, так и лиц, которым они были предоставлены.
На состояние доходной базы бюджета
города Дзержинска прямое влияние оказывают поступления неналоговых
доходов, в частности доходы от муниципальной собственности. В этом
направлении планируется расширить сферу оценки рыночной стоимости
объектов, находящихся в муниципальной собственности, независимыми
оценщиками. Получение независимой рыночной оценки позволит не
допустить ошибок в определении базовой цены продажи собственности, а
также определять оптимальные размеры арендной платы.
По направлению, связанному с
"Созданием условий для развития доходной базы", будут
разработаны и утверждены:
- порядок предоставления рассрочек и
отсрочек;
- порядок проведения мониторинга
дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;
- запрет на предоставление и
пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой
эффективности;
- порядок оценки бюджетной и
социальной эффективности предоставляемых (планируемых к
предоставлению) налоговых льгот;
- порядок оказания консультационной и
организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;
- порядок мониторинга деятельности
предприятий в сфере малого предпринимательства;
- положение о раскрытии информации о
собственности муниципального образования, в том числе по отдельным
объектам собственности;
- порядок оценки рыночной стоимости
объектов, находящихся в собственности муниципального образования,
независимыми организациями;
- порядок предоставления отчетности о
деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных
предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых
принадлежат муниципальным образованиям;
- система критериев для сохранения
муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного
капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, на основе
оценки бюджетной и социальной эффективности.
Данные нормативно-правовые акты будут
разработаны на основе проведенной оценки по следующим направлениям:
- оценка потерь бюджета от
недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по
дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за
последние три отчетных года;
- оценка объема налоговых льгот в
разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних
отчетных года;
- оценка фактического уровня деловой
активности в форме малого предпринимательства за последние три
отчетных года;
- инвентаризация собственности
муниципального образования, в том числе по организациям, доли
уставного капитала которых принадлежат муниципальным образованиям, за
последние три отчетных года;
- оценка результатов деятельности
муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного
капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, в
сравнении с результатами деятельности частных организаций за три
последних отчетных года.
Ожидаемый эффект:
- объем дебиторской задолженности,
рассроченных и отсроченных платежей не превышает 3% расходов бюджета
за последний отчетный финансовый год;
- в последнем отчетном году оценка
стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального
образования, производилась по утвержденной процедуре;
- не менее 90% муниципальных
унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в
которых принадлежат муниципальным образованиям, удовлетворяют
установленным критериям.
В целом создание условий для развития
доходной базы будет выражено в расширении налогооблагаемой базы,
развитии системы мониторинга и контроля над эффективностью
использования муниципальной собственности.
В целях совершенствования долговой
политики планируется внедрение формализованных процедур управления
долгом, принятия долговых обязательств, а также формализация процедур
предоставления муниципальных гарантий. Принятие новых долговых
обязательств должно происходить на основе расчета объема возможного
привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на
платежеспособность города. Методология проведения расчета объема
возможного привлечения новых долговых обязательств и расчета
платежеспособности бюджета будет разработана и утверждена нормативным
правовым актом. Расчет платежеспособности муниципального образования
должен осуществляться с учетом действующих и планируемых к принятию
долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность.
Важным направлением долговой политики
города Дзержинска на 2006 - 2008 годы будет являться снижение
просроченной кредиторской задолженности бюджета. Для этого необходимо
систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, в
том числе бюджетных учреждений и муниципальных предприятий, делать
анализ факторов ее возникновения.
В то же время город Дзержинск не
преследует цели полного отказа от заимствований. Стоящие перед
городом задачи постоянно требуют привлечения дополнительных
источников финансирования. Поэтому в настоящей Программе речь идет
только об обеспечении управляемости долговой нагрузкой на бюджет.
Кроме того, необходимо оптимизировать процентные расходы бюджета и
расходы по обслуживанию долга. Если в результате выполнения Программы
будет обеспечено неукоснительное выполнение долговых обязательств и
снижение уровня кредиторской задолженности, то возрастет
кредитоспособность города. Это в свою очередь позволит брать займы
под более низкий процент и на более длительный срок.
По направлению "Совершенствование
долговой политики" будет произведен анализ по следующим
направлениям:
- оценка действующих долговых
обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований,
срокам их погашения, за последние три отчетных года;
- оценка бюджетной и социальной
эффективности, фактов неисполнения предоставленных муниципальных
гарантий за три последних отчетных года;
- инвентаризация кредиторской
задолженности, в том числе бюджетных учреждений и муниципальных
унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения за три
последних отчетных года.
В рамках данного направления будут
разработаны и утверждены:
- методология расчета
платежеспособности местного бюджета с учетом действующих и
планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую
задолженность на среднесрочный период;
- методика расчета объема возможного
привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на
платежеспособность муниципального образования;
- обязательное предоставление залога
в полное обеспечение выданной муниципальной гарантии;
- формализованная процедура
конкурсного отбора претендентов на получение муниципальных гарантий;
- запрет на принятие муниципальными
бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не
покрываемых источниками финансирования;
- план мер по реструктуризации
просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению,
оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.
Ожидаемый эффект:
- все операции по долговым
обязательствам в последнем отчетном году соответствуют установленной
процедуре;
- все муниципальные гарантии,
выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют
установленной процедуре.
Таким образом, будет достигнуто
сокращение долговой нагрузки на бюджет города Дзержинска и создание
благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику
города Дзержинска за счет того, что все выдаваемые гарантии полностью
соответствуют установленной процедуре.
Результатом совершенствования
муниципальной долговой политики станет также снижение расходов на
обслуживание муниципального долга.
Реализация намеченных настоящей
Программой планов реформирования потребует создания в сфере
общественных финансов современной информационно-технической базы
обеспечения управленческих процессов. В связи с этим необходимо
провести техническую модернизацию финансовой системы муниципального
образования и финансово-экономических служб отраслевых подразделений.
Для этого необходимо приобрести и внедрить современные средства
программного обеспечения. Это позволит поднять на новый качественный
уровень мониторинговые и аналитические процедуры, снизить
трудоемкость по ряду других процессов и перераспределить
высвободившийся трудовой ресурс на обеспечение решения новых
управленческих задач.
Поскольку одной из целей реализации
Программы реформирования является максимальное сближение приоритетов
бюджетной политики города к насущным интересам жителей данной
территории, необходимо обеспечить большую открытость информации о
бюджете, а также возможность органам местного самоуправления получать
реакцию населения на те или иные финансовые решения. При этом
целесообразно корректировать финансовые планы с учетом общественного
мнения. Для этого планируется расширить формат взаимодействия органов
местного самоуправления с общественными организациями, трудовыми
коллективами, средствами массовой информации. Представляется
целесообразным открытие в сети Интернет специализированного сайта, на
котором будет размещаться финансовая информация и с использованием
которого можно будет проводить регулярные опросы общественного
мнения.
2. ПЛАН
РЕФОРМИРОВАНИЯ
Настоящая Программа
предусматривает следующий план реформирования, построенный исходя из
оценки исходного состояния по каждому направлению реформы и состоящий
из перечня мероприятий, проведение которых обеспечит достижение
поставленных программных целей.
Осуществление мероприятий будет
производиться в два этапа:
- первый этап начинается с момента
утверждения Программы и заканчивается 1 июля 2007 года;
- второй этап начинается с 1 июля
2007 года и заканчивается 1 июля 2008 года.
Кроме того, в период с 1 июля 2008
года по 1 ноября 2008 года будут подведены итоги реализации
Программы. Задачами этапа являются оценка результативности реализации
Программы, результативности действий конкретных исполнителей и
выбранных путей достижения поставленных целей. Исходя из проведенной
оценки осуществляется решение вопроса о стимулировании и поощрениях,
завершаются расчеты.
В связи с тем что в ходе реализации
Программы могут возникать определенные сложности и не учтенные при ее
подготовке проблемы, план реформирования предусматривает возможность
альтернативной замены одного мероприятия другим, в той же мере
обеспечивающим достижение нужного результата.
2.1. Реформа
бюджетного процесса и управления расходами
2.1.1. Перевод
бюджетных учреждений, предоставляющих
социальные услуги, в форму
негосударственных
(немуниципальных) организаций (А1)
Исходное состояние
Общее количество
муниципальных учреждений составляет более 300, большая часть
указанных организаций представлена учреждениями в сфере образования,
культуры, здравоохранения.
На момент разработки Программы
реформирования работа, направленная на оценку возможности перевода
учреждений в иные организационно-правовые формы, а равно как и
работа, направленная на формирование механизмов размещения заказа на
приобретение социальных услуг, не проводилась.
Основной целью реализации работ в
рамках данного блока является проведение мероприятий, направленных на
сокращение количества муниципальных учреждений, предоставляющих
социальные услуги и при этом обладающих возможностью самостоятельного
обеспечения своей деятельности, а также формирование механизмов
размещения муниципального заказа на предоставление социальных услуг.
План реформирования
Реализация
мероприятий по переводу бюджетных учреждений в иные
организационно-правовые формы требует проведения комплекса работ по
данному направлению реформирования, в частности, на первом этапе
реализации Программы планируется проведение оценки возможности
перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в
форму немуниципальных организаций. Формирование выводов относительно
возможности перевода бюджетных организаций в иные
организационно-правовые формы, а также определение перечня социальных
услуг, предоставление которых может осуществляться немуниципальными
организациями, планируется осуществлять на основании экономически
обоснованных критериев.
Выполнение данной работы необходимо
для решения ряда ключевых вопросов, касающихся определения правовых
механизмов осуществления перевода учреждений, а также способов
привлечения организаций немуниципальных форм собственности для
выполнения муниципального заказа.
В дальнейшем на основании
проведенного анализа действующего законодательства и правовых
механизмов перевода бюджетных учреждений и организаций в форму
немуниципальных организаций, включающего анализ возможных
организационно-правовых форм новых организаций и результатов
реализации мероприятий первого и второго уровня, планируется
формирование алгоритма действий, в рамках которого будет
осуществляться работа по реорганизации сети бюджетных учреждений, а
именно разработка и утверждение порядка и плана перевода бюджетных
учреждений в иные организационно-правовые формы, а также разработка
обязательных условий муниципального контракта с немуниципальными
(негосударственными) организациями и положений конкурсной
документации на размещение заказа на оказание социальных услуг.
Реализация второго этапа Программы по
данному направлению предполагает практическую реализацию мероприятий
по переводу бюджетных учреждений в иные организационно-правовые
формы, публикацию в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических
результатов реорганизации сети бюджетных учреждений.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Вид документа |
Перевод бюджетных учреждений,
предоставляющих социальные услуги,
в форму негосударственных
(немуниципальных) организаций
|
1.
|
Проведение
оценки
возможности перевода
бюджетных
учреждений,
предоставляющих
социальные услуги, в
форму
негосударственных
(немуниципальных)
организаций
|
До
01.07.2007
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
Аналитический
отчет
|
2.
|
Утверждение перечня
основных
социальных
услуг,
предоставление
которых может
осуществляться
негосударственными
(немуниципальными)
организациями
|
До
01.07.2007
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
Постановление |
3.
|
Утверждение порядка
и
плана перевода
бюджетных
учреждений,
предоставляющих
социальные услуги, в
форму
негосударственных
(немуниципальных)
организаций
и формы
типового контракта
|
До
01.07.2007
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
Постановление |
4.
|
Опубликование в
средствах
массовой
информации (далее -
СМИ) и сети
Интернет
планируемых и
фактических
результатов перевода
бюджетных
учреждений,
предоставляющих
социальные услуги, в
форму
негосударственных
(немуниципальных)
организаций
|
До
01.07.2008
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
|
Возможные
альтернативы
Альтернативным
решением является сохранение ряда учреждений и организаций,
предоставляющих социальные услуги, в качестве муниципальных бюджетных
учреждений, что, с одной стороны, позволит провести сравнительный
анализ результативности деятельности организаций различных форм, но
одной направленности деятельности и, с другой, в случае
отрицательного результата позволит сохранить сеть муниципальных
учреждений, оказывающих подобные услуги.
Риски по разделу
Основные риски
реализации данного блока мероприятий связаны с существующими
законодательными ограничениями, регламентирующими процедуру
реорганизации учреждений, а также возможностью создания органами
местного самоуправления юридических лиц определенной
организационно-правовой формы.
2.1.2.
Совершенствование порядка финансирования
временных кассовых разрывов (А2)
Исходное состояние
При исполнении
бюджета города Дзержинска возникали кассовые разрывы. В 2005 году
величина кассовых разрывов составила 93,3 миллиона рублей. Однако
полноценный анализ причин возникновения временных кассовых разрывов
не производился. В ходе предварительного анализа выяснено, что
возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета
города связано, как правило, со следующими основными причинами:
- с неравномерным распределением по
календарным периодам сроков уплаты налоговых платежей в муниципальный
бюджет;
- с неравномерным распределением по
календарным периодам бюджетных расходов (например, с выплатой
отпускных в летний период).
Все кассовые разрывы в 2002 - 2006
годах покрывались за счет привлечения заемных средств. Решение о
привлечении муниципальных заимствований принимается администрацией
города Дзержинска по согласованию с городской Думой на основании
программы муниципальных заимствований г. Дзержинска, принимаемой на
каждый финансовый год, в соответствии с постановлением городской Думы
г. Дзержинска от 24 мая 2006 года № 79 "Об утверждении Положения
о порядке привлечения муниципальных заимствований".
Кредиты на покрытие временных
кассовых разрывов бюджетам муниципальных районов из бюджета
Нижегородской области предоставляются согласно Положению о порядке
предоставления из областного бюджета бюджетам муниципальных районов
бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов,
возникающих при исполнении бюджетов муниципальных районов, и их
возврата (утв. постановлением Правительства области от 16.03.2005 N
69). Необходимым условием для предоставления бюджетных кредитов на
покрытие временных кассовых разрывов в соответствии с Законом
Нижегородской области от 14 июля 2005 года № 89-З "О
межбюджетных отношениях в Нижегородской области" является
отсутствие у бюджетов муниципальных образований просроченной
кредиторской задолженности по погашению основной суммы долга или
процентов за пользование бюджетным кредитом.
С 2004 по 2006 год для покрытия
временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета, по
соглашению № 47/2/2 от 31.12.2004 предоставлялась бюджетная ссуда. В
2006 году был заключен договор на открытие кредитной линии N
02-001/06 Л от 17.01.2006 с АКБ "Саровбизнесбанк" на
покрытие кассовых разрывов и других нужд. По состоянию на 01.10.2006
долг по данному кредиту составил 19500 тыс. рублей, срок
окончательного погашения - 12.01.2007.
План реформирования
На первом этапе
реализации Программы реформирования муниципальных финансов города
Дзержинска планируется проведение оценки причин возникновения
временных кассовых разрывов за прошедшие 3 отчетных года. Данный
анализ позволит выявить финансовые последствия возникновения кассовых
разрывов в виде увеличения долговой нагрузки на бюджет и увеличение
расходов бюджета на выплату процентов по кредитам коммерческих
банков.
В результате проведения анализа
причин возникновения, длительности кассовых разрывов на первом этапе
планируется разработать методологию планирования временных кассовых
разрывов по месяцам и порядок формирования финансового резерва для
финансирования временных кассовых разрывов. С целью более точного
определения времени кассового разрыва необходимо производить
планирование в квартальном (на основе бюджетной росписи) и месячном
разрезе. Основной принцип, который будет заложен в механизм
формирования финансового резерва, состоит в оптимизации соотношения
расходов на привлечение финансовых ресурсов в кредитных организациях
и величины упущенной выгоды от резервирования бюджетных средств.
После определения наиболее вероятных месяцев возникновения временных
кассовых разрывов в очередном финансовом году разрабатываются меры по
их недопущению или определяется порядок их финансирования с
использованием следующих инструментов:
- корректировки поквартальной росписи
расходов по отдельным статьям бюджета на год;
- поддержания достаточного уровня
остатков на бюджетных счетах (формирование оборотной кассовой
наличности);
- оптимизации графика новых
заимствований;
- использования кредитных линий.
При подготовке порядка формирования
финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов
особое внимание будет уделено описанию возможных вариантов
финансирования кассовых разрывов. Основным элементом финансового
резерва является оборотная кассовая наличность бюджета, т.е.
минимальный обязательный остаток средств на конец года, используемый
в очередном финансовом году в качестве дополнительного источника
финансирования текущих расходов при временных кассовых разрывах
бюджета, помимо инструмента оптимизации расходов и доходов в течение
года, который является дополнительным способом снижения риска
возникновения кассового разрыва.
Формирование оборотной кассовой
наличности бюджета непосредственно связано с корректировкой расходов
по отдельным статьям бюджета на год, поскольку накопление остатков на
бюджетных счетах возможно в случае перераспределения расходов внутри
года таким образом, чтобы доходы бюджета (с учетом новых
заимствований, доходов от приватизации и поступления средств от
бюджета вышестоящего уровня) не превышали текущие расходы.
После принятия нормативного правового
акта, регламентирующего вопросы финансирования временных кассовых
разрывов, будет произведена публикация данного постановления на
официальном сайте администрации города Дзержинска и в СМИ в течение
реализации первого этапа Программы реформирования муниципальных
финансов.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Совершенствование порядка
финансирования временных
кассовых разрывов
|
1.
|
Проведение оценки
причин
возникновения
временных кассовых
разрывов,
возникавших
при исполнении бюджета,
и
финансовых
последствий их
возникновения
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
|
2.
|
Утверждение
методологии
планирования временных
кассовых разрывов
по
месяцам в пределах
текущего финансового
года
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
3.
|
Утверждение
порядка
формирования
финансового резерва
для
финансирования
временных кассовых
разрывов
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
4.
|
Публикация в СМИ и
сети
Интернет нормативных
правовых
актов,
регулирующих вопросы
финансирования
временных кассовых
разрывов
|
01.07.2007
|
Публикация
|
Отдел
пресс-службы
Управление
финансов
|
Возможные
альтернативы
Альтернативой
проведению данных работ является использование традиционных
финансовых инструментов обеспечения краткосрочной ликвидности. В
целях обеспечения краткосрочной ликвидности бюджета города сегодня
уже привлекаются "годовые" кредитные линии. Кроме того,
возможно привлечение краткосрочных заимствований у кредитных
организаций. Использование данных инструментов при всей их
привлекательности имеет ряд недостатков. В первую очередь это высокая
прямая стоимость таких кредитных ресурсов, а также существенные
организационные и административные издержки получения доступа к
кредиту.
Риски по разделу
Риски при реализации
данного плана действий связаны с достаточно сжатыми сроками
реализации указанных мероприятий с учетом большой загруженности
специалистов управления финансов администрации города Дзержинска.
2.1.3. Обязательная
публичная независимая экспертиза решений
по вопросам бюджетной и налоговой
политики (А3)
На этапе
формирования Программы публичная независимая экспертиза проектов
нормативных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики
не проводилась. Оценка фактических финансовых последствий решений по
вопросам бюджетной и налоговой политики ежегодно проводится
управлением финансов администрации и представляется в составе
материалов к отчету об исполнении бюджета города, а также при
принятии нормативных актов, подразумевающих увеличение расходования
средств бюджета, проводится предварительная оценка указанных
финансовых последствий.
План реформирования
В рамках реализации
первого этапа Программы планируется закрепить обязательность
проведения процедуры публичной независимой экспертизы и утвердить
порядок ее проведения. В частности, планируется, что обязательной
экспертизе будут подлежать проекты нормативных актов:
- об утверждении бюджета города на
очередной финансовый год;
- проекты нормативных актов,
регламентирующих бюджетный процесс;
- проекты актов, устанавливающих или
отменяющих налоги и сборы, налоговые льготы.
В целях обеспечения объективности при
проведении экспертизы планируется привлечение, создание экспертного
совета, в состав которого войдут известные специалисты в области
экономики и юриспруденции, а также представители общественных
организаций.
На втором этапе реализации Программы
результаты проведения независимой экспертизы до принятия
соответствующих нормативных правовых актов будут размещаться в СМИ и
сети Интернет. Реализация данного мероприятия позволит внедрить в
практику принятия решений по вопросам бюджетной и налоговой политики
механизмы публичной независимой экспертизы и обеспечить выполнение
условия, при котором все решения в последнем отчетном году прошли
независимую экспертизу.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа
|
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Совершенствование порядка
финансирования временных кассовых разрывов |
1.
|
Оценка
фактических
финансовых последствий
реализации решений
по
вопросам бюджетной и
налоговой политики,
принятых
в последнем
финансовом году
|
До
01.02.2007
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
2.
|
Утверждение
обязательности
процедур проведения
публичной
независимой
экспертизы
(негосударственные,
немуниципальные,
общественные и
научные
организации) решений по
вопросам бюджетной
и
налоговой политики
|
До
01.02.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
3.
|
Утверждение
порядка
проведения публичной
независимой
экспертизы
решений по вопросам
бюджетной и
налоговой
политики
|
До
01.02.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
4.
|
Опубликование в СМИ и
сети
Интернет
результатов публичной
независимой
экспертизы
решений по вопросам
бюджетной и
налоговой
политики до утверждения
соответствующих решений |
До
01.07.2008
|
Публикация
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
5.
|
Проведение в
последнем
отчетном году
обязательной
публичной
независимой экспертизы
всех решений
по
вопросам бюджетной и
налоговой политики
|
До
01.07.2008
|
|
Управление
финансов
администрации
города
Дзержинска
|
Альтернативные
механизмы реформирования
Альтернативой
предлагаемого варианта проведения публичной независимой экспертизы
может стать привлечение к проведению экспертизы отдельных экспертов.
Однако, учитывая сложность указанных процедур и возможные последствия
публикации результатов экспертизы, необходимо всестороннее и
объективное исследование проектов принимаемых нормативных правовых
актов, что может быть обеспечено при коллегиальном обсуждении.
Риски по разделу
Основные риски
реализации мероприятия связаны с отсутствием на уровне города
высококвалифицированных специалистов в сфере бюджетной и налоговой
политики, способных профессионально оценить необходимость принимаемых
решений.
2.1.4.
Бюджетирование, ориентированное на результат
Создание системы
учета потребности в предоставляемых
бюджетных услугах (В1)
Исходное состояние
На момент принятия
решения о реализации Программы реформирования администрацией города
Дзержинска оценка потребности по отдельным видам бюджетных услуг, а
также объемов их фактического предоставления не проводилась. Ситуация
усугублена отсутствием полного перечня услуг, оказываемых населению
муниципальным образованием. Кроме того, отсутствие действенных
механизмов оценки потребности приводит к недостаточной обоснованности
видов и объемов оказанных услуг по отдельным направлениям. Поэтому
работа в данном направлении считается одной из приоритетных и
требующих действенного решения обозначенных проблем.
Следует отметить, что разработанных
федеральных и региональных нормативов и стандартов в социальной сфере
недостаточно для формирования действенной системы по оценке бюджетных
услуг, предоставляемых населению муниципальным образованием.
Отсутствие единообразного
систематического представления о том, что является бюджетной услугой,
не позволяет получить сколько-нибудь полное представление о качестве
и объемах предоставления бюджетных услуг. Нельзя ставить вопрос о
полном перечне предоставляемых населению услуг без точного
определения того, что является бюджетной услугой.
Из всего вышесказанного следует, что
город недостаточно подготовлен к внедрению бюджетирования,
ориентированного на результат. Тем не менее существуют некоторые
тенденции к движению в этом направлении. В частности, ежегодно при
подготовке бюджета главой города выделяются приоритеты бюджетной
политики на предстоящий финансовый год. Кроме того, приоритетные
задачи, решаемые в рамках бюджета, отражены и в других документах,
принятых органами местного самоуправления. Наличие выделенных
приоритетов в свою очередь позволяет определить цели и конкретные
результаты бюджетной политики.
Таким образом, первые шаги на пути
реформирования общественных финансов в направлении бюджетирования,
ориентированного на результат, уже сделаны.
План реформирования
Реализация
мероприятий по созданию системы учета потребности в предоставляемых
бюджетных услугах будет осуществлена на первом и на втором этапах
Программы реформирования (в срок до 30 июня 2007 года и до 30 июня
2008 года соответственно).
В начале работы по созданию системы
учета потребности будет разработано положение администрации города
Дзержинска о муниципальной бюджетной услуге. В положении будет
введено понятие бюджетной услуги, определены критерии ее выделения и
важнейшие характеристики. Также будет закреплено обязательство
учитывать потребность в выделенных бюджетных услугах.
Далее будет вестись работа по
составлению перечня бюджетных услуг. Перечень бюджетных услуг будет
приложением к положению администрации города Дзержинска о
муниципальной бюджетной услуге. В рамках работ первого этапа
планируется выделение муниципальных услуг в сфере культуры,
образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства,
транспортного обслуживания. Работа будет проведена на первом этапе.
Далее на первом этапе для учета
потребности в выделенных бюджетных услугах будет разработано
положение администрации города Дзержинска о порядке проведения
ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг. Учет
будет производиться в натуральных и стоимостных показателях.
Положение определит регламент действий структурных подразделений
администрации города при оценке потребности. Будут предложены
различные альтернативные методы проведения такой оценки.
Затем на первом этапе будет
разработан и утвержден порядок учета результатов оценки потребности в
бюджетных услугах при формировании расходов на очередной финансовый
год. Положение закрепит обязательство по учету потребности в услугах
при составлении проекта бюджета.
Выделение перечня муниципальных
бюджетных услуг и проведение оценки потребности в них предполагает
опубликование результатов в средствах массовой информации и в сети
Интернет. По каждой услуге будет также представлена информация о
величине бюджетных ассигнований. Работа будет проделана на втором
этапе реформирования.
В результате всех вышеописанных
мероприятий к концу второго этапа планируется выход на более высокий
уровень управления общественными финансами, на котором формирование
расходов на очередной финансовый год будет происходить с учетом
полученных оценок потребности в предоставлении населению
муниципальных бюджетных услуг.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Создание системы учета
потребности в предоставляемых
бюджетных услугах
|
1.
|
Утверждение
Положения
администрации
города Дзержинска
о
муниципальной
бюджетной услуге
(вместе с
перечнем
муниципальных
бюджетных услуг)
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
управление
финансов
|
2.
|
Разработка
положения
администрации
города Дзержинска
о
порядке
проведения
ежегодной оценки
потребности
в
предоставлении
бюджетных услуг
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
управление
финансов
|
3.
|
Разработка
постановления
администрации
города Дзержинска
"Об
утверждении
обязательности
учета результатов
ежегодной
оценки
потребности в
предоставлении
бюджетных
услуг
при формировании
расходов на
очередной
финансовый год"
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
промышленности,
экономики и
прогнозирования,
управление
финансов
|
4.
|
Публикация в СМИ
и сети
Интернет
информации о том,
какова оценка
потребности
населения города
в бюджетных
услугах, а
также
величина
бюджетных
средств,
фактически
произведенных
(запланированных)
расходов
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Отдел
пресс-службы,
управление
промышленности,
экономики и
прогнозирования,
управление
финансов
|
5.
|
Достижение уровня
управления
общественными
финансами, при
котором
формирование
расходов на 2008
финансовый
год
будет происходить
с учетом
полученных
оценок
потребности в
предоставлении
населению
муниципальных
бюджетных услуг
|
01.07.2008
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
|
Возможные
альтернативы
Следует отметить,
что некоторые мероприятия в рамках создания системы учета потребности
в предоставляемых бюджетных услугах содержат в себе возможность
альтернатив. В частности, возможна различная степень детализации
нормативных правовых актов администрации города Дзержинска. Также
возможна разработка нескольких альтернативных алгоритмов учета
потребности населения в муниципальных бюджетных услугах.
Риски по разделу
Важно подчеркнуть,
что реализация мероприятий Программы реформирования по созданию
системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах создает
определенный риск. Он связан прежде всего с тем, насколько
предложенные методики оценки потребности в бюджетных услугах будут
верно отражать существующую ситуацию.
Для снижения данного риска
предусмотрена возможность составления альтернативных методик. При
этом предполагается, что выбор одной из нескольких методик для оценки
потребности в различных услугах и в разные периоды времени будет
производиться из соображения наилучшей пригодности в конкретной
данной ситуации.
Установление
стандартов качества предоставления
бюджетных услуг (В2)
Исходное состояние
Отсутствие списка
предоставляемых администрацией города услуг не позволяет сформировать
стандарты по оказанию услуг. О некоторой стандартизации можно
говорить в рамках действующих нормативных актов региональных и
государственных нормативно-правовых актов, но их применение в текущей
деятельности муниципальной администрации ограничивается минимально
необходимым уровнем и, в силу особенностей работы городской
администрации, не может служить в целях оценки эффективности работы
ведомств и подразделений. В частности, данные правовые акты не
содержат механизмы управления качеством услуги.
Кроме выделения приоритетных
направлений бюджетной политики главой города, выделяются приоритетные
задачи, решаемые в рамках бюджета, отражены и в других документах,
принятых органами местного самоуправления. Необходимо также
подчеркнуть, что структурные подразделения администрации города в
рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают
отслеживание действующих и вводимых требований к качеству
общественных услуг.
Однако отсутствие действующих
стандартов не позволяет объективно оценить результативность
действующих программ и расходования средств в количественных и
качественных показателях с установленной методикой расчета, в том
числе эффективность использования затраченных средств как в рамках
одной услуги, так и по отношению к альтернативным вариантам
использования бюджетных средств.
План реформирования
В целях формирования
сбалансированной системы показателей необходимо проведение ряда
преобразований в рамках структуры, в том числе и создание реестра
муниципальных услуг (Блок В1). Собственно формирование стандартов
оказания муниципальных услуг предполагается провести в два этапа.
На первом этапе предполагается оценка
существующего положения, в частности - формирование реестра всех
действующих на территории города нормативных актов, описывающих
требования к оказываемым муниципальной администрацией услугам. По
итогам инвентаризации будет подготовлен отчет с указанием реквизитов
правовых актов и основными критериями качества оказываемых услуг.
Формирование данного документа необходимо для дальнейшей работы со
стандартами для учета фактического состояния действующей сети
учреждений.
На втором этапе предполагается
разработка и внедрение системы стандартов по основным направлениям
деятельности администрации города, в том числе библиотечное
обслуживание населения, предоставление услуг дошкольного образования,
общего образования (в части отдельных финансовых составляющих
услуги), дополнительного образования, скорой медицинской помощи,
содержание территории города и иные, согласно списку действующих
муниципальных услуг.
Разработка будет вестись по двум
направлениям:
1. Разработка стандарта качества
оказания услуги.
Данное направление подразумевает
разработку требований к оказываемой услуге, выполнение которых будет
гарантироваться администрацией города. Модельные стандарты
предоставления бюджетных услуг и муниципальные стандарты процесса
оказания услуг будут включать формализованное описание услуги,
включая ее компоненты и составляющие части, материальное и иное
обеспечение услуги, и показатели качества услуги, зависящие от самой
услуги и выраженные количественными, финансовыми или процентными
показателями.
2. Разработка норматива финансового
обеспечения услуги.
Одновременно предполагается
разработка методики оценки финансовых средств на оказание услуги для
формирования муниципального бюджета. В частности, данная методика
должна гарантировать выполнение стандарта качества услуги при
выполнении требований по ее финансированию и задавать требования к
исполнителям по количеству оказанных услуг и их качеству согласно
фактическому финансированию.
Кроме того, на втором этапе
планируется произвести публикацию в СМИ и сети Интернет стандартов
предоставления бюджетных услуг.
В результате выполнения Программы по
разработке стандартов оказания муниципальных услуг в распоряжении
администрации города окажется инструмент формирования
сбалансированного бюджета в части текущих расходов на оказание
муниципальных услуг, позволяющий оценить как фактические возможности
города в части обеспечения установленного стандартом качества жизни
населения, так и эффект от недостаточного или избыточного
финансирования отдельных сфер деятельности администрации города. Этот
же инструмент позволит эффективно управлять и объективно оценивать
деятельность подразделений администрации города по итогам года и по
промежуточным результатам.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Установление стандартов
качества предоставления бюджетных услуг
|
1.
|
Инвентаризация
действующих
нормативных правовых
актов с точки
зрения
наличия стандартов
качества
предоставления
бюджетных услуг
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы
|
2.
|
Утверждение
стандартов
качества
предоставления
муниципальных
бюджетных услуг в
сферах культуры,
образования,
здравоохранения,
транспортного
обслуживания
и
жилищно-
коммунального
хозяйства
|
01.07.2008
|
Постановление
администрации
города
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы
|
3.
|
Утверждение методики
расчета
количества и
качества оказываемых
стандартизованных
услуг
в виде
муниципального
заказа
|
01.07.2008
|
Постановление
администрации
города
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы
|
4.
|
Публикация в СМИ и
сети
Интернет
стандартов
предоставления
бюджетных услуг
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
отдел
пресс-службы |
Возможные
альтернативы
Альтернативой
является сохранение существующего финансирования на основании
приоритетов в бюджетной политике администрации города. Данный метод
финансирования характеризуется отсутствием элементов прогноза и
методик оптимизации расходов в части их внутренней структуры
(структуры в рамках направления деятельности). Следствием этих
недостатков является неэффективное и несвоевременное выделение
средств на городские нужды.
В частности, при определении
приоритетов основное внимание уделяется существующему положению с
обеспечением населения муниципальными услугами, и приоритетное
финансирование выделяется тем сферам, где уже сложилась явная
критическая ситуация с обеспечением услугами и/или их качеством. При
этом не учитываются развитие ситуации и возможные последствия от
недофинансирования иных отраслей муниципального хозяйства.
Дополнительную проблему создает
отсутствие стандарта самой услуги и методики расчета ее стоимости.
Средства, выделенные на оказание услуги, могут быть расписаны по
бюджетным статьям и соответственно использованы неэффективно. Это
касается в первую очередь соотношения отдельных видов расходов,
например фонда оплаты труда, определяющего количество сотрудников, и
расходов на текущую деятельность. Возможна ситуация, когда
недостаточное финансирование по одной статье, составляющей
незначительную долю в общих расходах, ограничивает общее количество
оказанных услуг или значительно снижает их качество. По опыту других
регионов в отдельных видах муниципальных услуг недостаточное
финансирование одной статьи, составляющей 10% от бюджета
муниципального учреждения, может пропорционально снижать количество
фактически оказанных услуг. Как следствие - рост себестоимости одной
услуги при неэффективном финансировании фактически пропорционален
недофинансированию по данной статье, и экономия в 5% от выделенных
бюджетных средств приводит к росту себестоимости в 2 раза.
Риски по разделу
Основными рисками
является соответствие стандартов фактической ситуации, в том числе
потребностям населения города, и выполнимость. В условиях
ограниченного бюджета возможно неполное выполнение стандарта или
ограничение на количество оказываемых услуг в случае, если средств на
его выполнение не хватает. Необходима эффективная система управления
действующими обязательствами администрации города.
Формирование
среднесрочных ведомственных
программ расходов (В3)
Исходное состояние
В течение последних
лет по ряду отраслей в бюджете города Дзержинска были включены и
реализованы городские целевые программы, которые можно рассматривать
как имеющийся опыт при разработке ведомственных целевых программ в
составе местного бюджета.
В 2004 году за счет средств
городского бюджета были профинансированы следующие целевые программы
на сумму 8,182 млн руб.:
- "Повышение эффективности
борьбы с преступностью и материально-технического обеспечения
деятельности УВД города Дзержинска на 2004 г.";
- "Организация работы наземного
пассажирского транспорта на период 2003 - 2006 гг.";
- "Совершенствование дорожных
условий и внедрения технических средств регулирования дорожного
движения в г. Дзержинске на 2003 - 2005 годы";
- "Развитие гражданской обороны,
снижение рисков и последствий чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера и обеспечение пожарной безопасности г.
Дзержинска на 2004 - 2006 гг.";
- "Перспективное развитие
библиотек ЦБС г. Дзержинска на 2003 - 2005 годы";
- "Молодежь г. Дзержинска".
В 2005 году на целевые программы,
финансируемые за счет средств городского бюджета, было запланировано
выделить 12,669 млн руб., а фактически было выделено 8,009 млн руб.
(процент исполнения составил 63%).
Постановлением городской Думы от
25.01.2006 № 39 был принят перечень целевых программ, предусмотренных
к финансированию за счет средств городского бюджета на 2006 год на
общую сумму 36,507 млн рублей:
- Программа повышения эффективности
борьбы с преступностью и терроризмом, материально-технического
обеспечения деятельности УВД города Дзержинска на 2005 - 2006 годы;
- Программа развития гражданской
обороны, снижения рисков и последствий чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера и обеспечения пожарной
безопасности города Дзержинска на 2004 - 2006 годы;
- Программа организации работы
наземного пассажирского транспорта на период 2003 - 2006 годов;
- программа "Молодой семье -
доступное жилье" на 2005 - 2010 годы;
- Программа оснащения муниципальных
предприятий транспортом и специальной техникой на 2006 - 2010 годы;
- программа "Жилье - сиротам"
на 2004 - 2006 гг.;
- программа "Молодежь
Дзержинска" на 2004 - 2007 гг.
Кроме того, на 2006 год запланировано
осуществление областной целевой программы "Профилактика
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской
области на 2007 - 2010 годы", утвержденной постановлением
Правительства Нижегородской области от 18.10.2006 № 344 и
направленной на совершенствование системы профилактической работы по
предупреждению семейного неблагополучия, детской беспризорности и
безнадзорности несовершеннолетних.
Рассмотренные выше примеры говорят о
возможности реализации ведомственных программ на территории города,
но не представляется возможным говорить о существовании
сформированной нормативно-правовой базы для формирования
среднесрочных ведомственных программ расходов.
План реформирования
Осуществление
мероприятий по формированию среднесрочных ведомственных программ
расходов планируется реализовать в два этапа.
В рамках первого этапа планируется
провести оценку функций и задач ведомств муниципального образования.
После этого на основании проведенного анализа будут разработаны и
утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов
осуществления функций и задач ведомств для всех главных
распорядителей бюджетных средств. На данном уровне необходимо
сформулировать функции и задачи органов местного самоуправления,
оказывающих бюджетные услуги населению, и сформулировать критерии
результативности деятельности этих органов и бюджетных учреждений,
входящих в сеть органов местного самоуправления, непосредственно
ответственных за предоставление бюджетных услуг.
На первом этапе планируется достичь
третьего уровня, который предполагает утверждение индикаторов оценки
результативности и планируемых результатов ведомственных целевых
программ, а также корректировку предоставляемых ведомствам бюджетных
средств исходя из уровня достижения результатов.
Для доступности среднесрочных
ведомственных программ общественности на втором этапе планируется
осуществить публикацию в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых
программ. Открытое обсуждение программ до момента принятия бюджета
позволит своевременно внести в программы коррективы, учитывающие
общественное мнение.
Таким образом, осуществление
мероприятий Программы реформирования муниципальных финансов города
Дзержинска позволит создать механизм формирования среднесрочных
ведомственных целевых программ расходов, который позволит вывести
систему управления на более высокий и качественный уровень.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Формирование среднесрочных
ведомственных программ расходов
|
1.
|
Оценка функций и
задач
ведомств
муниципального
образования
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
управление
промышленности,
экономики и
прогнозирования
|
2.
|
Утверждение
требуемых
количественных
показателей для
оценки
результатов
осуществления
функций и
задач
ведомств для всех
главных
распорядителей
бюджетных средств |
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
промышленности,
экономики и
прогнозирования,
управление
финансов
|
3.
|
Утверждение
порядка
разработки,
утверждения и
реализации
ведомственных
целевых программ,
индикаторов
оценки
результативности
и
планируемых
результатов, а
также
корректировка
предоставляемых
ведомствам
бюджетных средств
исходя из уровня
достижения
результатов
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
управление
финансов
|
4.
|
Публикация в СМИ
и сети
Интернет
ведомственных
целевых программ
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Отраслевые
управления,
комитеты,
отделы,
управление
финансов,
отдел
пресс-службы
|
Возможные
альтернативы
В качестве
альтернативы осуществлению мероприятия можно назвать сохранение
существующей практики среднесрочного планирования с постепенным
увеличением доли расходов бюджета, финансируемой в форме городских
целевых программ. Но такой подход может привести к невозможности
установления четких границ ответственности органов за решение
межведомственной задачи, что в свою очередь ведет к снижению
эффективности реализации целевых программ в целом.
Риски по разделу
Риски, которые могут
возникнуть при осуществлении данного мероприятия, можно разделить на
две группы: общие риски, характерные для всех мероприятий
(законодательные, политические), и риски, которые отражают специфику
данного мероприятия.
При реализации Программы необходимо
не только утвердить требуемые количественные показатели для оценки
результатов осуществления функций и задач ведомств, но и разработать
и утвердить индикаторы оценки результативности, поэтому может
возникнуть риск, который связан с ограниченностью сроков, отведенных
на реализацию Программы.
Использование
среднесрочного финансового планирования (В5)
Исходное состояние
Предварительный
анализ причин отклонений фактических данных по доходам и расходам от
утвержденных бюджетом города Дзержинска показывает, что исполнение
бюджета за 2003 - 2006 годы не происходило в запланированном объеме.
Отклонение в исполнении расходов
бюджета города Дзержинска за 2005 год от уточненного годового плана
на 1 января 2006 года составляет 90,8%. Одной из главных причин
невыполнения бюджета по расходам является установленный предельный
размер дефицита бюджета на 2005 год в размере 51343,0 тыс. рублей
(постановление городской Думы города Дзержинска от 23 марта 2005 года
№ 783 "О городском бюджете на 2005 год" (с изменениями от 8
июня, 14 сентября, 23 ноября, 21 декабря 2005 г.). Доходы бюджета
города Дзержинска за 2005 год составили 1,346 млрд рублей, или 99,4%
к уточненному плану.
В 2006 году впервые за многие годы в
городе Дзержинске запланирован бюджет с профицитом. Превышение
доходов над расходами намечено направить на частичное погашение
муниципального долга, который на 1 января 2006 года составил 173 млн
рублей.
По основным показателям бюджета,
имевшим отклонения от запланированных на год значений, ведется
ежеквартальный мониторинг. Планирование и прогнозирование данных
показателей чаще всего ведется на базе прошлых периодов при помощи
индексов-дефляторов, устанавливаемых на федеральном уровне.
В соответствии с Бюджетным кодексом
РФ и Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе
Дзержинске, утвержденным постановлением городской Думы города
Дзержинска от 26 апреля 2006 года № 64, одновременно с проектом
постановления о городском бюджете на очередной финансовый год должен
составляться перспективный финансовый план на предстоящий трехлетний
период.
Перспективный финансовый план -
документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной
финансовый год на основе среднесрочного прогноза
социально-экономического развития муниципального образования и
содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации
доходов, привлечении государственных или муниципальных заимствований
и финансировании основных расходов бюджета.
На сегодняшний день процесс
формирования перспективного плана развития города Дзержинска
фактически отсутствует. Частично осуществляется среднесрочное
планирование показателей развития по целевым городским программам в
рамках формирования прогноза социально-экономического развития,
концепции бюджетной и налоговой политики и плана развития
муниципального сектора экономики города Дзержинска на очередной
финансовый год.
Необходимо отметить, что отсутствие
системного среднесрочного планирования и единой системы
сбалансированных показателей на трехлетний период отрицательно влияет
на результаты планирования доходов и расходов бюджета на год города
Дзержинска.
План реформирования
Программа
реформирования города Дзержинска в рамках организации бюджетирования,
ориентированного на результат, на первом этапе предполагает
проведение оценки и анализа причин отклонений от прогнозируемых и
фактических макроэкономических параметров, утвержденных на год и
фактических доходов и расходов бюджета (в том числе по отдельным
статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года.
На базе проведенного анализа на
первом этапе также планируется разработать и утвердить порядок
обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при
подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и методику
формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об
утверждении на очередной финансовый год путем корректировки
утвержденного в предыдущем финансовом году). Методика формирования
среднесрочного финансового плана должна представлять собой алгоритм
финансового планирования, основанный на достоверном прогнозе доходов
муниципального образования на ближайшие три года.
На втором этапе Программы
реформирования планируется опубликовать в средствах массовой
информации и глобальной сети Интернет информацию о среднесрочном
финансовом плане и показателях доходов, расходов по основным статьям
бюджетной классификации (функциональной, экономической и
ведомственной) и объемах муниципального долга не менее чем на 3 года.
Публикация среднесрочного финансового плана необходима, так как он
должен быть известен населению города, ведь он затрагивает их
жизненные интересы.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Использование среднесрочного
финансового планирования
|
1.
|
Оценка и анализ
причин
отклонений
утвержденных на год
доходов и
расходов
бюджета и
макроэкономических
параметров от
фактических (в том
числе по
отдельным
статьям бюджетной
классификации)
за
последние три
отчетных года
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
|
2.
|
Утверждение
обязательного
порядка учета
показателей
среднесрочного
финансового плана
при
подготовке
решения о бюджете на
очередной финансовый
год
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
3.
|
Утверждение
методики
формирования
среднесрочного
финансового плана (с
учетом положений об
утверждении
на
очередной финансовый
год
путем
корректировки
утвержденного в
предыдущем
финансовом году)
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
4.
|
Публикация в СМИ и
сети
Интернет
среднесрочного
финансового плана
и
показателей доходов,
расходов по основным
статьям
бюджетной
классификации
(функциональной,
экономической и
ведомственной) и
объема
муниципального долга
не менее чем на 3
года
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Управление
финансов,
отдел
пресс-службы |
Возможные
альтернативы
Альтернативой
формирования перспективного финансового плана на трехлетний период
может являться применение механизма управления деятельностью
муниципального образования "по целям" или применение
современных методов планирования по системе сбалансированных
показателей. Так или иначе, некоторая часть данных методик
предполагает планирование финансовых показателей деятельности на
среднесрочную перспективу.
Риски по разделу
Основным риском по
данному разделу является отсутствие достоверной информации,
отсутствие программных продуктов по разработке прогнозов. Вследствие
такого прогноза стратегические планы развития не будут отвечать
реальным требованиям планирования и бюджетирования.
-->
примечание.
Нумерация пунктов дана в соответствии
с официальным текстом документа.
-
2.3. Проведение
административной реформы
Внедрение процедур
открытого конкурса на замещение
государственных должностей и
повышения квалификации
муниципальных служащих (С1)
Исходное состояние
Согласно Закону
Нижегородской области от 21 сентября 1998 года № 11-З "О
муниципальной службе и муниципальных должностях в Нижегородской
области" замещение вакантных муниципальных должностей
муниципальной службы по конкурсу осуществляется в случае, если такой
порядок замещения муниципальных должностей муниципальной службы
предусмотрен уставом муниципального образования. Конкурс на замещение
должностей не проводится, если в уставе муниципального образования
предусмотрено сложение полномочий перед вновь избранным главой
местного самоуправления его заместителей и руководителей
самостоятельных структурных подразделений. Кроме того, не проводится
конкурс на замещение младших муниципальных должностей муниципальной
службы.
Данный закон предусматривает наличие
резерва на замещение муниципальных должностей. Порядок зачисления в
резерв и нахождения в нем должен быть установлен нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно постановлению городской Думы
города Дзержинска от 24 мая 2006 года № 81 "Об утверждении
Положения о муниципальной службе" поступление на муниципальную
службу осуществляется в порядке назначения или конкурса с учетом
квалификационных требований. Постановление городской Думы города
Дзержинска от 24 мая 2006 года № 81 "Об утверждении Положения о
муниципальной службе" возлагает на кадровую службу либо иное
уполномоченное структурное подразделение проведение конкурсов на
замещение вакантных должностей муниципальной службы, прохождение
муниципальными служащими испытания при замещении должностей;
подготовку предложений о зачислении муниципальных служащих в резерв.
Однако порядок проведения конкурса, а также порядок зачисления в
резерв и нахождения в нем на уровне города нормативно не закреплен.
Согласно Закону Нижегородской области
от 21 сентября 1998 года № 11-З "О муниципальной службе и
муниципальных должностях в Нижегородской области" к
муниципальным служащим предъявляются требования:
1) к уровню профессионального
образования;
2) к стажу и опыту работы по
специальности;
3) к уровню знаний Конституции
Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов
Нижегородской области, устава муниципального образования и
нормативных правовых актов органов местного самоуправления
применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Они должны быть установлены в зависимости от особенностей
муниципальной должности и полномочий соответствующих органов местного
самоуправления и отражаться в должностной инструкции. Кроме того,
согласно данному закону нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные
требования для граждан, поступающих на муниципальную службу, или при
назначении муниципального служащего на высшую должность муниципальной
службы, а также для отдельных категорий муниципальных служащих.
Согласно постановлению городской Думы
города Дзержинска от 24 мая 2006 года № 81 "Об утверждении
Положения о муниципальной службе" конкретные квалификационные
требования устанавливаются по каждому классу квалификационного
разряда по соответствующей группе муниципальных должностей правовым
актом руководителя соответствующего органа местного самоуправления.
Таким образом, единые требования к каждой из групп муниципальных
должностей муниципальной службы нормативно не закреплены.
Постановление городской Думы города
Дзержинска от 24 мая 2006 года № 81 "Об утверждении Положения о
муниципальной службе" возлагает на кадровую службу либо иное
уполномоченное структурное подразделение проведение аттестаций
муниципальных служащих, организацию переподготовки, переквалификации
и повышения квалификации муниципальных служащих. Порядок проведения
аттестации муниципальных служащих установлен Положением о порядке и
условиях проведения аттестации муниципальных служащих (утвержденным
постановлением городской Думы от 28 января 1999 года № 227) (с
изменениями от 30 июня 2003 года). Нормативно закрепленный порядок,
перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации
отсутствуют. Кадровая служба города Дзержинска в вопросах повышения
квалификации руководствуется распоряжением Администрации
Нижегородской области от 20 апреля 1999 года № 626-р "О единой
системе непрерывной профессиональной подготовки кадров
государственных и муниципальных служащих". Данное распоряжение
устанавливает принципы отбора кадров на обучение, порядок отбора и
направления на обучение, научно-методическое,
информационно-аналитическое и кадровое обеспечение системы
профессиональной подготовки. Постановление администрации города
Дзержинска от 27 апреля 2006 года № 667 "О создании комиссии по
подбору кандидатов для целевой подготовки специалистов по направлению
администрации города" устанавливает, что подбор кандидатов для
целевой подготовки специалистов по направлению администрации города
осуществляется комиссией.
Согласно действующему штатному
расписанию в городе Дзержинске предусмотрено 307 единиц муниципальных
должностей муниципальной службы. В 2004 году проходило обучение по
программам повышения квалификации, получения второго высшего
образования и переподготовки 32 человека, из них закончило обучение 8
человек, в 2005-м - 29 человек, закончило обучение 6 человек, в 2006
году предусмотрено к прохождению обучения 16 человек.
Выявление основных сфер деятельности
муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению
квалификации, в городе не проводилось.
Публикация в СМИ и сети Интернет
перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, а
также перечня направлений и предметов изучения при повышении
квалификации муниципальных служащих не велась.
План реформирования
На первом этапе
планируется нормативно закрепить на уровне города механизм проведения
конкурса на замещение вакантных мест муниципальных должностей
муниципальной службы.
Кроме того, на первом этапе
планируется осуществить оценку основных требований к отдельным
направлениям и должностям муниципальной службы.
На втором этапе планируется провести
анализ и выявление основных сфер деятельности муниципальных служащих,
требующих применения мер по повышению квалификации. Также на втором
этапе в развитие существующей нормативной базы по повышению
квалификации подготовить и утвердить перечень направлений и предметов
при повышении квалификации муниципальных служащих.
Также в качестве мероприятия второго
этапа планируется публикация в СМИ и сети Интернет перечня вакансий,
условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и
предметов изучения при повышении квалификации на очередной финансовый
год.
За время действия Программы
планируется организация семинаров, тренингов, курсов повышения
квалификации и других обучающих мероприятий для муниципальных
служащих различных уровней управления.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа
|
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Внедрение процедур открытого
конкурса на замещение
муниципальных должностей
|
1.
|
Оценка основных
требований
к
отдельным
должностям
муниципальной
службы
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Отдел
муниципальной
службы,
кадровой,
мобилизационной
и
специальной
работы
|
2.
|
Закрепление
механизма
проведения
открытого
конкурса
на
замещение
вакантных
должностей
|
01.07.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Отдел
муниципальной
службы,
кадровой,
мобилизационной
и
специальной
работы
|
3.
|
Выявление
основных
сфер
деятельности
муниципальных
служащих,
требующих
применения мер по
повышению
квалификации
муниципальных
служащих
|
01.07.2008
|
Аналитический
отчет
|
Отдел
муниципальной
службы,
кадровой,
мобилизационной
и
специальной
работы
|
4.
|
Утверждение
порядка,
перечня
направлений и
предметов при
повышении
квалификации
|
01.07.2008
|
План
повышения
квалификации
целесообразно
утвердить
распоряжением
главы
администрации
города, а
требование о
проведении
мероприятий
по повышению
квалификации,
порядок,
перечень
направлений и
предметов
изучения при
повышении
квалификации
-
постановлением
главы
администрации
города
|
Отдел
муниципальной
службы,
кадровой,
мобилизационной
и
специальной
работы
|
5.
|
Публикация в СМИ
и сети
Интернет
перечня вакансий,
условий
проведения
конкурса и его
результатов
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Отдел
муниципальной
службы,
кадровой,
мобилизационной
и
специальной
работы, отдел
пресс-службы
|
Возможные
альтернативы
Альтернативой
прямому конкурсному отбору является конкурсный отбор в кадровый
резерв как из лиц, замещающих должности муниципальной службы, так и
из лиц, не находящихся на муниципальной службе.
Альтернативой закрепления основных
требований к каждой из групп муниципальных должностей муниципальной
службы на уровне города может служить нормативное их закрепление на
уровне Нижегородской области.
Учитывая, что административная
реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех
уровней власти, требуется обучение персонала новым процедурам
муниципального управления. В этом смысле повышению профессионального
уровня муниципальных служащих через прохождение курсов повышения
квалификации альтернативы нет. Альтернативность реализации данного
мероприятия выявляется в плане масштабов проведения повышения
квалификации муниципальных служащих и определяется возможностью
финансирования данных мероприятий из бюджета города Дзержинска.
Риски по разделу
Основная сложность в
проведении конкурсных процедур заключается в том, чтобы привлечь
высококвалифицированных специалистов, работающих в частном секторе
экономики.
Риском для нормативного закрепления
порядка, перечня направлений и предметов изучения при повышении
квалификации на очередной финансовый год может служить некачественное
проведение оценки основных сфер деятельности, требующих повышения
квалификации муниципальных служащих.
Кроме того, общим риском для всего
мероприятия в целом может стать сопротивление руководящего звена
проводимым реформам, так как в конечном итоге станет невозможным
комплектовать коллективы на основании субъективных оценок и
удерживать таких людей на занимаемых ими должностях.
2.4. Реформирование
муниципального сектора экономики
Сокращение бюджетных
средств, предоставляемых
негосударственным (немуниципальным)
организациям (D1)
Исходное состояние
Реформирование
муниципального сектора экономики города Дзержинска на текущий момент
является одним из актуальных вопросов управления муниципальными
финансами, так как сложилась ситуация, в которой администрация города
не только не осуществляет безвозмездные перечисления и не выдает
бюджетные кредиты немуниципальным организациям города Дзержинска (за
исключением предприятий социальной сферы) в силу сильной
ограниченности бюджетных средств, но и вынуждена привлекать заемные
средства для погашения собственной задолженности перед организациями
ЖКХ. Таким образом, предоставление бюджетных средств немуниципальным
организациям ограничивается выдачей муниципальных гарантий.
Предоставление муниципальных гарантий
в городе Дзержинске осуществляется согласно постановлению
администрации города Дзержинска от 16 сентября 2005 года № 1734 "Об
утверждении Положения по предоставлению муниципальных гарантий города
Дзержинска" путем заключения договора о предоставлении
муниципальных гарантий управлением финансов администрации города
Дзержинска в соответствии с перечнем предоставляемых муниципальных
гарантий, утвержденным постановлением о городском бюджете на
очередной финансовый год. Критериями при принятии решений о
предоставлении муниципальных гарантий являются:
- решение социальных проблем города
Дзержинска;
- повышение инвестиционной
привлекательности города и развитие инновационной деятельности.
Организацию работы по выдаче
муниципальных гарантий, учет выданных муниципальных гарантий, учет
исполнения обязательств, по которым предоставлены муниципальные
гарантии, ведет управление финансов администрации города Дзержинска.
Муниципальный долг по выданным
гарантиям и поручительствам на 01.10.2006 составляет 4166793,26 руб.
Немуниципальным организациям муниципальные гарантии не
предоставлялись.
Выдача бюджетных кредитов в городе
Дзержинске регулируется постановлением администрации города
Дзержинска от 16 сентября 2005 года № 1732 "Об утверждении
Положения о порядке предоставления бюджетных кредитов из бюджета
города Дзержинска" и изменениями к данному постановлению,
принятыми постановлением администрации города Дзержинска от 20 марта
2006 года № 401 "О внесении изменений в Положение о порядке
предоставления бюджетных кредитов из бюджета города Дзержинска"
и постановлением администрации города Дзержинска от 10 апреля 2006
года № 545 "О внесении изменений в постановление администрации
города Дзержинска от 16.09.2005 № 1732". Согласно данным
постановлениям бюджетные кредиты выдаются по договору между
администрацией города Дзержинска и получателем кредита, подготовка и
подписание договора осуществляются управлением финансов администрации
города Дзержинска. При заключении договора получатель бюджетного
кредита обязан представить в адрес управления финансов администрации
города Дзержинска:
- технико-экономическое обоснование
кредита за подписью руководителя и главного бухгалтера с указанием
назначения кредита, суммы и срока пользования кредитом, источников
погашения основной суммы кредита и процентов;
- финансовую отчетность и
правоустанавливающие документы;
- дополнительную информацию,
необходимую для заключения договора о предоставлении бюджетного
кредита.
Муниципальным унитарным предприятиям,
в отличие от кредитов немуниципальным предприятиям, бюджетные кредиты
могут предоставляться и на безвозмездной (беспроцентной) основе, если
это предусмотрено законом (решением) о бюджете и договором о
предоставлении бюджетного кредита.
Налоговые льготы предоставлялись в
2004 году согласно постановлению городской Думы города Дзержинска от
17 марта 2004 года № 618 "О предоставлении льгот по земельному
налогу за счет городского бюджета на 2004 год". Согласно
постановлениям городской Думы города Дзержинска от 22.03.2004 № 620,
от 14.06.2001 № 38 предоставлялись льготы по оплате аренды земли.
После 2004 года налоговые льготы немуниципальным организациям не
предоставлялись.
Не регулируются правовыми актами и
соответственно не предоставляются средства на безвозмездной основе
(субсидии и субвенции).
Следовательно, необходимо разработать
нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок предоставления
средств на безвозмездной основе (субсидии и субвенции) и налоговых
льгот.
План реформирования
На первом этапе
Программы реформирования планируется разработать и утвердить порядок
предоставления налоговых льгот и безвозмездных перечислений
негосударственным (немуниципальным) организациям на основе
проведенной инвентаризации фактически производимых бюджетных расходов
на поддержку негосударственных (немуниципальных) организаций (в том
числе средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов, ссуд,
гарантий, налоговых льгот) за последние, 2003 - 2006 годы. По итогам
инвентаризации также планируется проанализировать действующие
нормативно-правовые акты и при необходимости внести в них
соответствующие изменения. Также планируется закрепить отрасли
экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств.
В ходе реализации второго этапа
Программы в СМИ и сети Интернет будут опубликованы данные об объемах
бюджетных средств, предоставляемых негосударственным
(немуниципальным) организациям.
В ходе реализации мероприятий по
сокращению бюджетных средств, предоставляемых немуниципальным
(негосударственным) организациям (за исключением организаций
социальной сферы), планируется, что объем предоставленных средств из
бюджета на безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд,
гарантий, налоговых льгот) для вышеуказанных организаций не будет
превышать 3% расходов бюджета города Дзержинска (без учета субвенций
на исполнение делегированных полномочий) за 2008 год.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Сокращение бюджетных средств,
предоставляемых негосударственным
(немуниципальным)
организациям
|
1.
|
Инвентаризация
фактически
производимых
бюджетных расходов
на
поддержку
негосударственных
(немуниципальных)
организаций (в том
числе средств на
безвозмездной
основе, бюджетных
кредитов (ссуд),
гарантий,
налоговых
льгот) за последние
три отчетных года
|
01.03.2007
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
|
2.
|
Утверждение
порядка
предоставления
бюджетных
средств
негосударственным
(немуниципальным)
организациям
|
01.06.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
3.
|
Закрепление отраслей
экономики,
для
которых запрещается
предоставление
бюджетных
средств
|
01.06.2007
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
финансов
|
4.
|
Публикация в СМИ и
сети
Интернет объема
бюджетных средств,
предоставляемых
негосударственным
(немуниципальным)
организациям
|
01.06.2008
|
Публикация
|
Управление
финансов,
отдел
пресс-службы
|
5.
|
Объем
средств,
предоставленных на
безвозмездной
основе
(бюджетных кредитов
или ссуд, гарантий,
налоговых
льгот) для
вышеуказанных
организаций,
не
превышает
3% расходов бюджета
города
Дзержинска
(без учета субвенций
на
исполнение
делегированных
полномочий)
на
последний
отчетный год (за
исключением
организаций,
предоставляющих
бюджетные
услуги)
|
01.06.2008
|
Аналитический
отчет
|
Управление
финансов
|
Возможные
альтернативы
Альтернативой
данному мероприятию может являться вариант полного отказа от
предоставления бюджетных средств, однако в случае полного отказа от
предоставления бюджетных средств могут резко сократиться темпы
развития отраслей социальной сферы, непривлекательных для частных
инвесторов, а также затормозиться становление рынка услуг. Стоит
отметить, что при предоставлении бюджетных средств целесообразно в
обязательном порядке проводить расчет бюджетной и социальной
эффективности использования негосударственными организациями
предоставляемых бюджетных средств, что, собственно, и должно стать
критерием при принятии решения о предоставлении бюджетной поддержки.
Риски по разделу
Основные риски в
процессе предоставления бюджетных средств немуниципальным
организациям связаны со сложностью расчета эффективности
использования предоставляемых бюджетных средств в связи с ухудшением
финансового состояния и качества услуг реципиентов и сложностью в
доступе к необходимой информации.
Оздоровление
предприятий жилищно-коммунального
хозяйства (D2)
Исходное состояние
По оценке
финансового состояния предприятий города Дзержинска на конец 2005
года увеличилось число убыточных предприятий по сравнению с
предыдущим годом. Это произошло за счет увеличения убыточных
предприятий торговли и ЖКХ. Структурным подразделением администрации
города Дзержинска, курирующим вопросы функционирования системы ЖХК,
является управление жилищно-коммунального хозяйства.
В сфере жилищно-коммунального
обслуживания осуществляют свою деятельность 12 муниципальных
предприятий. По оценкам экспертов, в кризисном состоянии находятся
четыре из них. Кроме того, в городе Дзержинске 14 муниципальных
предприятий жилищно-коммунального хозяйства находятся в различных
стадиях процедуры банкротства и производственной деятельности не
ведут.
На финансовое состояние предприятий
любой отрасли значительное влияние оказывает кредиторская и
дебиторская задолженность этих организаций.
Анализ дебиторской задолженности
предприятий ЖКХ показал, что в период с начала 2003 года по 1 июля
2006 года объем всей дебиторской задолженности увеличился на 44%. В
структуре дебиторской задолженности до 2005 года большую часть
составляла задолженность предприятий, занимающихся предоставлением
услуг по содержанию и ремонту жилого помещения. За весь
рассматриваемый период наблюдается увеличение дебиторской
задолженности, за исключением 2004 года, когда было замечено ее
сокращение на 2%. За 2005 год дебиторская задолженность возросла у
предприятий по содержанию и текущему ремонту жилого фонда на 73%, у
предприятий теплоснабжения - на 40%. В первом полугодии 2006 года
более 40% всей дебиторской задолженности предприятий ЖКХ составляет
задолженность предприятий теплоснабжения. Дебиторская задолженность
МУП "Теплосбыт" за первое полугодие текущего года
увеличилась на 94%.
Большую часть дебиторской
задолженности предприятий ЖКХ занимает задолженность населения.
Собираемость с населения за жилищно-коммунальные услуги составляет по
итогам 2005 года 92%. Низкая платежная дисциплина связана с
изменением в установленном уровне оплаты населением за ЖКУ. В 2004
году он составлял 90% от установленного размера оплаты услуг
предприятий жилищно-коммунального хозяйства. А с 1 апреля 2005 года
он увеличился до 100% в соответствии с постановлением администрации
города Дзержинска от 28.03.2005 № 439 "Об оплате жилого
помещения и коммунальных услуг с 1 апреля 2005 года".
Специалистами управления ЖКХ города Дзержинска также выделяются
следующие причины низкой собираемости платежей за ЖКХ:
- слабая мотивация у муниципального
предприятия по повышению сбора платежей с населения;
- низкое качество жилищных и
коммунальных услуг;
- неудовлетворительная
социально-экономическая обстановка в городе.
Анализ кредиторской задолженности за
2003 - 2006 годы позволяет сделать вывод, что большую долю в
кредиторской задолженности предприятий занимает задолженность перед
поставщиками и подрядчиками. Увеличение кредиторской задолженности за
три отчетных года произошло на 33,97%, в 2004 году было замечено
сокращение роста задолженности перед кредиторами на 1,4%, тогда как в
2005 году увеличение задолженности произошло на 14%, и за первое
полугодие текущего года фиксируется увеличение на 15,8%. В структуре
кредиторской задолженности предприятий ЖКХ большую долю в период 2003
- 2005 годов занимала задолженность предприятий по содержанию и
ремонту жилого фонда. В первом полугодии 2006 года 48,2% всего объема
кредиторской задолженности составляют предприятия теплоснабжения, 35%
всей кредиторской задолженности предприятий ЖКХ за первую половину
2006 года составляет задолженность перед кредиторами МУП "Теплосбыт".
-
-->
примечание.
В официальном тексте документа,
видимо, допущена опечатка: после слов "МУП "ДЕЗ"
пропущено слово "распределением".
-
Изменения в
структуре и динамике кредиторской и дебиторской задолженности за 2004
- 2005 годы связаны с ликвидацией в феврале 2004 года муниципальных
унитарных предприятий "Жилсервис-5" и "Жилсервис-6"
и в 2005-м "Жилсервис-7", а также с передачей части
жилищного фонда, находящегося на балансе МУП "ДЕЗ", между
вновь созданными МУП ЖКХ "Жилград", МУП ЖКХ "Жилкомцентр",
МУП ЖКХ "Жилкомсервис".
Оздоровление предприятий
жилищно-коммунального хозяйства требует больших инвестиционных
вложений. Потребность в средствах на проведение капитального ремонта
жилищного фонда по результатам сплошного обследования, проведенного в
2005 году, составляет 290,1 млн руб. Финансирование мероприятий,
планируемых к реализации в 2006 году в соответствии с программами
деятельности муниципальных унитарных предприятий, должно составить
76247,0 тысячи рублей, большая часть из них финансируется из
амортизационных фондов. В сумме общего финансирования на программы
деятельности муниципальных предприятий ЖКХ из местного бюджета
выделяются средства на ремонт кровли, внутридомового, инженерного
оборудования и наружных сетей, диагностику лифтов и газопроводов и
установку системы "Обь" в размере 2855,0 тысячи рублей.
План реформирования
Для финансового
оздоровления предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части
реструктуризации дебиторской и кредиторской задолженности на первом
этапе Программы реформирования планируется проведение оценки
дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ, в том числе
по видам и источникам задолженности. Для юридического подтверждения
данной задолженности необходимо также на первом этапе завершить
подписание актов сверки по взаимной задолженности предприятий ЖКХ.
После подписания актов сверки на
втором этапе планируется разработать и утвердить порядок
урегулирования (признания) задолженности и ее погашения. Данный
порядок не должен противоречить нормам гражданского законодательства
РФ, в том числе в части самостоятельности унитарных муниципальных и
государственных предприятий.
Информационное сопровождение
реализации мероприятий Программы реформирования по оздоровлению
предприятий жилищных и коммунальных услуг является приоритетным
направлением в деятельности органов местного самоуправления. В
частности, на втором этапе планируется публикация в СМИ и сети
Интернет информации о составе и объеме взаимной задолженности по
видам жилищно-коммунальных услуг.
№
п/п |
Наименование
мероприятия
|
Срок
реализации
мероприятия |
Вид документа |
Ответственное
подразделение
(-я)
|
Оздоровление предприятий
жилищно-коммунального хозяйства
|
1.
|
Проведение
оценки
дебиторской и
кредиторской
задолженности
предприятий ЖКХ, в
том числе по
видам и
источникам
задолженности
|
01.07.2007
|
Аналитический
отчет
|
Управление
ЖКХ
|
2.
|
Подписание актов
сверки
по взаимной
задолженности
предприятий
ЖКХ
(муниципальными
органами власти и
предприятиями
жилищно-
коммунального
хозяйства)
по видам
и источникам
задолженности
на
последнюю дату
|
01.07.2007
|
Акты сверки
взаимной
задолженности |
Управление
ЖКХ
|
3.
|
Утвердить
порядок
урегулирования
(признания)
задолженности и ее
погашение
|
01.07.2008
|
Постановление
администрации
города
|
Управление
ЖКХ
|
4.
|
Публикация в СМИ и
сети
Интернет
информации о составе
и объеме
взаимной
задолженности по
видам
жилищно-
коммунальных услуг
|
01.07.2008
|
Публикация
|
Управление
ЖКХ, отдел
пресс-службы |
Возможные
альтернативы
Развитие предприятий
ЖКХ в условиях конкурентной борьбы и, что немаловажно, в условиях
строго установленных "правил" такой борьбы может служить
возможной альтернативой для оздоровления предприятий
жилищно-коммунального хозяйства.
Риски по разделу
Основные риски,
связанные с мероприятиями по финансовому оздоровлению предприятий
ЖКХ, это риски недостаточности инструментов административного
воздействия на организации ЖКХ для урегулирования взаимной
задолженности.
Организация сбора
платежей за жилищно-коммунальные
услуги (D3)
Исходное состояние
Организацию сбора
платежей за услуги жилищно-коммунального хозяйства можно представить
в виде нижеприведенной схемы.
Теплоснабжение селитебной части
города осуществляется от двух основных источников: ОАО "Дзержинская
ТЭЦ" и квартальных котельных, использующих в качестве топлива
природный газ. Эксплуатацию 62 котельных осуществляют 2 предприятия:
МП "Теплоэнерго" и ООО "Нижегородтеплогаз". Из 44
котельных, эксплуатируемых ООО "Нижегородтеплогаз", 18
находятся в собственности ОАО "НТЭК", 26 - котельные
муниципальные, находящиеся в долгосрочной аренде у ОАО "НТЭК".
Кроме того, поставку тепловой энергии на объекты жилищного фонда
осуществляют ОАО "Канат" и ФГУП "Завод им. Я.М.
Свердлова". По состоянию на 01.12.2005 между данными
предприятиями и управляющими компаниями заключены договоры
энергоснабжения.
Водоснабжение и водоотведение
осуществляет муниципальное предприятие ВКХ "Исток".
Договоры на водоснабжение жилищного фонда между данным предприятием и
управляющими компаниями отсутствуют. Расчеты ведутся напрямую с
населением.
В городе Дзержинске функционируют 4
управляющие компании. МУП ЖКХ "ДЕЗ", МП ЖКХ "Жилград",
МП ЖКХ "Жилкомцентр" осуществляют функции управления
жилфондом и выполнение работ по его содержанию и ремонту. МП ЖКХ
"Жилкомсервис" (п. Пыра) производит все виды
жилищно-коммунальных услуг. Расчет оплаты за жилищно-коммунальные
услуги осуществляется МП ЖКХ "Планета".
┌─────────┐
┌───────────────────────────────────┐
│ МП ЖКХ │ Счета
за услуги │ │
│"Планета"├─────────────────>│
НАСЕЛЕНИЕ │
│ РКЦ │
│ │
└─────────┘
└─────────────────┬─────────────────┘
Оплата
фактически│
оказанных
услуг │
│
┌─────────────────┬────────────────┬───┴───────────┐
-
