Законодательство Нижегородская область Ардатов Арзамас Арья Балахна Богородск Большое Мурашкино Бор Бутурлино Варнавино Вахтан Вача Ветлуга Вознесенское Володарск Ворсма Воскресенское Выездное Выкса Городец Гремячево Дальнее Константиново Дзержинск Дивеево Досчатое Желнино Заволжье Княгинино Ковернино Красные Баки Кстово Кулебаки Лукоянов Лысково Макарьево Навашино Нижегородская область Нижний Новгород Павлово Первомайск Первомайский Перевоз Пижма Пильна Пыра Саров Сатис Семёнов Сергач Смолино Сокольское Сосновское Сухобезводное Тонкино Тоншаево Урень Чкаловск Шаранга Шатки Шахунья Шиморское Законы Постановления Распоряжения Определения Решения Положения Приказы Все документы Указы Уставы Протесты Представления ПОСТАНОВЛЕНИЕ Администрации Нижегородской области от 21.09.1998 № 240 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ" Официальная публикация в СМИ: публикаций не найдено получен из Эталонного банка данных правовой информации Администрации Нижегородской области. АДМИНИСТРАЦИЯ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 21 сентября 1998 г. № 240 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ В целях повышения эффективности управления земельными ресурсами и создания методологического обеспечения развития земельной реформы в Нижегородской области: 1. Утвердить концепцию управления земельными ресурсами в Нижегородской области (прилагается). 2. Комитету по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области в срок до 01.11.1998 разработать и представить на утверждение губернатору области предложения по реализации концепции. 3. Контроль за выполнением постановления возложить на вице-губернатора, председателя комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области Антюганова С.В. Губернатор области И.П.СКЛЯРОВ Утверждено постановлением Губернатора области от 21.09.1998 № 240 КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ 1. ВВЕДЕНИЕ 1.1. Актуальность создания концепции Осуществленные институционально - экономические преобразования в России обусловили реальную трансформацию тотально огосударствленной экономики в многоукладную, возникновение многообразия равноправных форм собственности и развитие рыночных процессов практически во всех сферах национальной экономики. Особую значимость последовательное и целенаправленное решение задач экономического реформирования приобретает в сфере земельных отношений, что в немалой степени определяется рельефно выделенной ролью земель в общей совокупности материальных ресурсов. В условиях нормально функционирующей экономики в рамках рациональной системы государственного управления и регулирования экономических процессов земельные ресурсы традиционно рассматриваются не только как средство воспроизводства материальных благ, но и как основа налогообложения, инвестирования и социально - экономического развития территории. В Нижегородской области за период реформирования из 1200 тысяч землепользователей приватизационные документы на землю получили 803 тысячи человек или 67% от их общего числа. 330 тысяч граждан являются собственниками земельных долей; всего в частную и общую (совместную и долевую) собственность передано 2181 тыс. га земель или 82,4% всех сельскохозяйственных угодий, 135 тысяч собственников земельных долей сдали землю в аренду. Общее количество сделок с землей стабилизировалось и не превышает 10 тысяч ежегодно. Проблемы первичного представления земельных участков практически решены: если в 1994 году органами местного самоуправления было продано 5480 участков, то в 1997 году всего 434. Это позволяет констатировать, что с точки зрения количественных показателей становление института прав собственности на землю как фундаментального базиса эволюции рыночных процессов в сфере земельных отношений в Нижегородской области состоялось. Тем не менее, углубленный предметный анализ состояния регионального земельного фонда, сформировавшейся структуры правоотношений на землю и динамики ее трансформации, организации и принципов функционирования системы государственного управления земельными ресурсами позволяет выявить ряд глобальных проблем, требующих неотложного разрешения. Неуклонно развиваются негативные явления, ухудшающие качественное состояние и эксплуатационные свойства земельного фонда. В их числе прежде всего следует указать зарастание и заболачивание сельскохозяйственных угодий, истощение почвенного покрова, процессы эрозии и загрязнения почв химическими и радиоактивными веществами. Отдельной проблемой являются нестабильное состояние и стагнация земельного рынка в регионе, что характеризуется достаточно низким уровнем развития арендных отношений на землю, процессов приватизации земель, инвестирования, а также таких важнейших рыночных инструментариев, как ипотека и оборот земельных ценных бумаг. Далека от совершенства и инфраструктура обеспечения земельного рынка; представляется необходимым введение обоснованных принципов и методов государственного регулирования и стимулирования землеустроительной, оценочной, риэлтерской и страховой деятельности. Одной из серьезнейших, приоритетных задач является создание государственного земельного кадастра как основы государственного управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. В настоящее время налицо крайне низкий уровень обеспеченности системы управления достоверными картографическими материалами и иными кадастровыми данными, поэтому на передний план по праву выходит необходимость проведения плановой инвентаризации недвижимости, упорядочение бюджетно - финансовых процессов в этой сфере. Неотъемлемой составляющей этой задачи является проблема совершенствования основ налогообложения земель, включающая организацию системы государственной оценки земель, разработку нормативного и методического обеспечения. Наконец, необходима реструктуризация системы государственного управления земельными ресурсами, введение разграничения полномочий и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственности, вовлеченных в единый управленческий процесс. Следует также отметить, что существующее положение дел усугубляется существенными правовым вакуумом на федеральном уровне практически по всем ключевым вопросам управления земельными ресурсами. Таким образом, вышеприведенные обстоятельства определяют безусловную актуальность обеспечения поступательного развития земельной реформы. Вместе с тем представляется, что разработку экономических механизмов и комплекса мер нормативно - правового, методического и организационного характера в этой сфере необходимо осуществлять с учетом систематизации накопленного управленческого опыта на основе современных методов научных исследований. Важнейшее значение при этом приобретает создание обоснованной методологической платформы организации управленческого процесса - региональной концепции управления земельными ресурсами. 1.2. Объекты и предмет регулирования концепции Поскольку концепция управления земельными ресурсами представляет собой идеологическую основу формирования региональной политики и стратегии государственного управления в этой сфере, необходимо четко определить объекты и предмет ее регулирования. Объектами концепции выступают региональная система государственного управления земельными ресурсами, подсистемы обеспечения ее функционирования и инфраструктура регулирования экономических процессов в сфере земельных отношений и рынка недвижимости. Предметом исследований являются экономические механизмы государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, комплекс методических и организационных мер их реализации, нормативно - правовая база. 1.3. Цели и задачи концепции Целями концепции являются анализ состояния земельных ресурсов в Нижегородской области, региональной системы управления и ее информационного обеспечения, разработка и систематизация функционально - организационных, методологических и правовых моделей управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка на региональном уровне. В соответствии с этими целями концепция направлена на решение следующих основных задач: - систематизация процессов, происходящих в структуре регионального земельного фонда и системе правоотношений на землю; - определение направлений формирования оптимальной инфраструктуры управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, развития подсистем обеспечения ее функционирования; - разработка системного подхода и методологической основы совершенствования управления земельными ресурсами на региональном уровне, нацеленных на: - решение задач землеустройства; - ведение мониторинга земель; - создание государственного земельного кадастра; - формирование системы государственной оценки земель; - регулирование арендных отношений на землю; - стимулирование приватизационных и инвестиционных процессов; - развитие инфраструктуры и инструментариев обеспечения земельного рынка; - совершенствование методов государственного контроля за использованием земель; - определение принципов и порядка реализации региональной стратегии управления. 1.4. Основные методы обеспечения управления Реализация управленческих задач, установленных концепцией, предполагает практическое внедрение совокупности различных методов обеспечения управления. Прежде всего, следует отметить, что формирование самой структуры концепции осуществлено на основе метода разделения и систематизации задач управления с учетом их целей, экономического содержания, применяемых форм управления и регулирования, организации управленческого процесса. Более того, классификация задач предусматривает их реализацию в рамках отдельных целевых проблемно - ориентированных программ и проектов. Важнейшим принципом реализации концепции является использование конкретных экономических механизмов, современного математического аппарата, методов статистического, социологического и экономического моделирования и анализа, планирования и прогнозирования, информатизации управления земельными ресурсами. 1.5. Взаимосвязь с региональной концепцией управления собственностью, федеральными и региональными программами Целостность концепции определяется тем, что она представляет собой системно - методологическую основу формирования региональной стратегии управления земельными ресурсами как отдельной сферы регулирования экономики региона. Логическим следствием этого является четкая и прозрачная взаимосвязь концепции управления земельными ресурсами с тематическими федеральными и региональными программами и проектами. При разработке концепции учитывались основные положения Программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах", проекта Федеральной президентской программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1998 - 2001 годы". Одной из фундаментальных основ концепции являются положения Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра", соответствующей региональной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", международного инвестиционного проекта ЛАРИС. Реализация концепции составит реальный базис для развития земельных отношений, определенный положениями Федеральной целевой программы стабилизации и развития АПК в Российской Федерации на 1996 - 2000 годы, Федеральной целевой программы развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996 - 2000 годы. Необходимо также отметить, что концепция, определяя ключевые направления совершенствования управления земельными ресурсами в Нижегородской области, является составляющей комплексного прогноза социально - экономического развития региона. Практическое внедрение экономических механизмов, обеспечивающих решение широкого спектра установленных в концепции проблем, тесно связано с совершенствованием методов и форм реализации приоритетных задач управления собственностью. Прежде всего, это управление объектами недвижимости, государственными предприятиями, имущественными комплексами, хозяйственными обществами с долей государства в уставном капитале, пакетами акций, находящимися в госсобственности, привлечение инвестиций и развитие фондового рынка. Поэтому с методологической точки зрения, концепция управления земельными ресурсами по смыслу и содержанию представляет собой одну из важнейших компонент единой региональной концепции управления собственностью в Нижегородской области. 1.6. Структура концепции Сформулированные выше цели и задачи концепции управления земельными ресурсами в Нижегородской области полностью определяют ее структуру и позволяют систематизировать основные разделы следующим образом. 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ 2.1. Структура земельного фонда, динамика ее изменения Земельный фонд Нижегородской области по состоянию на 1 января 1998 года составляет 7660,3 тыс. га, из них 4,6 тыс. га расположены в административных границах Владимирской области и республики Чувашия. В то же время на территории Нижегородской области имеются земли Владимирской области и республики Чувашия. Общая площадь этих земель составляет 6,7 тыс. га. Около половины (45,5%) площадей занимают земли сельскохозяйственных предприятий, организаций и граждан, 40,7% - лесохозяйственных организаций, на земли населенных пунктов приходится 7,5%, земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения - 2,0%, земли природоохранного, оздоровительного и рекреационного назначения - 0,6%, земли водного фонда - 1,4% и земли запаса - 2,3%. В течение 1990 - 1997 гг. в связи с проведением в России и области экономических преобразований и земельной реформы произошли значительные изменения в структуре угодий и удельном весе занимаемых площадей отдельных землепользователей и категорий земель. Так общая площадь земель сельскохозяйственных предприятий уменьшилась на 451,3 тыс. га в результате передачи их, в основном, в ведение сельских администраций для расширения населенных пунктов и развития личных подсобных хозяйств граждан, садоводства и огородничества. Уменьшилась площадь земель лесного фонда на 52,6 тыс. га, в основном, за счет перевода земель Гороховецкого военлесхоза в земли промышленности. Земли населенных пунктов увеличились на 433,5 тыс. га. Из 3489,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения наибольший удельный вес занимают землепользования и землевладения акционерных обществ и товариществ 1956,4 тыс. га или 56,1%. Далее земли сельскохозяйственного назначения распределяются следующим образом: - земли колхозов - 796,4 тыс. га; - земли подсобных сельскохозяйственных предприятий - 189,4 тыс. га; - земли государственных и муниципальных предприятий - 132,3 тыс. га; - земли крестьянских хозяйств - 91,5 тыс. га; - земли ассоциаций крестьянских хозяйств - 26,4 тыс. га; - сельскохозяйственные научно - исследовательские и учебные заведения - 45,2 тыс. га. По сравнению с 1991 годом площадь земель колхозов уменьшилась на 1451,7 тыс. га. Объясняется это реорганизацией их в акционерные общества, товарищества и сельскохозяйственные кооперативы, в связи с чем удельный вес земель последних увеличился на 50,6%. В структуре земель уменьшилась доля государственных сельскохозяйственных предприятий на 31,2%, что также объясняется реорганизацией хозяйств. На 91,0 тыс. га увеличилась площадь земель крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако, не имея государственной поддержки и необходимых материально - технических средств многие фермерские хозяйства не могут эффективно использовать закрепленные за ними земельные угодья и отказываются от них. Всего в области с 01.01.1992 распалось 1652 фермерских хозяйств. Земли ликвидированных хозяйств были зачислены в фонд перераспределения или переданы другим сельскохозяйственным предприятиям в аренду. Таблица № 2.1 РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬ ОБЛАСТИ ПО КАТЕГОРИЯМ № п/п Наиме- нова- ние кате- горий земель На 01.11.1990 На 01.01.1996 На 01.01.1997 На 01.01.1998 Изме- не ния за 1997 год тыс. га Всего, тыс. га В % к общей площади Всего, тыс. га В % к общей пло- щади Всего, тыс. га В % к общей пло- щади Всего тыс. га В % к общей пло- щади 1 Земли сель- хоз- пред- при- ятий, орга- низа- ций и граж- дан 3940,5 52,80 3448,4 46,2 3509,1 45,8 3489,2 45,5 -19,9 в т.ч. кресть- янских (фер- мерс ких) хо- зяйств 0,5 - 79,5 1,0 87,2 1,1 91,5 1,2 +4,3 2 Земли насе- ленных пунк- тов 138,0 1,85 558,5 7,5 566,6 7,4 571,5 7,5 +4,9 3 Земли про- мыш- ленно- сти, транс- порта, связи 91,2 1,22 155,0 2,1 156,3 2,0 157,4 2,0 +1,1 4 Земли приро- доох- ранно- го, оздо- рови- тель- ного и рекре- ацион- ного значе- ния 2,0 0,03 49,3 0,7 49,3 0,6 49,3 0,6 - 5 Земли лесно- го фонда 3167,8 42,45 3031,4 40,6 3114,6 40,7 3115,2 40,7 +0,6 6 Земли водно- го фонда 1,3 0,02 74,4 1,0 104,5 1,4 104,5 1,4 - 7 Земли запаса 121,9 1,63 145,7 1,9 160,3 2,1 173,2 2,3 +12,9 Итого 7462,7 100,0 7462,7 100,0 7660,7 100,0 7660,3 100,0 -0,4 Примечание. Общая площадь земель области в 1997 году уменьшилась на 0,4 тыс. га за счет ликвидации чересполосного пользования земель Нижегородской области на территории Кировской области. Сельскохозяйственные угодья занимают 75,3% от общей площади земель сельхозпредприятий и граждан, пашня - 58,4%. Анализ структурных изменений в составе угодий сельхозпредприятий и граждан показывает на постоянное сокращение по различным причинам площади сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни. Увеличение площади сельхозугодий и пашни в 1996 году произошло за счет передачи земель Сокольского района в состав Нижегородской области. Площадь земель, находящихся в ведении городских (поселковых) и сельских органов местного самоуправления на начало 1998 года составила 571,5 тыс. га, в том числе - городских (поселковых) - 168,2 тыс. га, сельских - 403,0 тыс. га. На 1 января 1998 года в ведении местных администраций находилось 225,7 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из них 26,7 тыс. га пашни, 30,5 тыс. га сенокосов и 167,1 тыс. га пастбищ. Земли личных подсобных хозяйств граждан занимают 145,8 тыс. га, из них сельскохозяйственные угодья - 135,7 тыс. га. Из несельскохозяйственных угодий в структуре земель населенных пунктов имеются земли, занятые строениями - 52,1 тыс. га, лесами - 45,4 тыс. га, общественными дворами, улицами и площадями - 44,1 тыс. га. В структуре земель населенных пунктов земли сельских населенных пунктов занимают 70,5%. В свою очередь в структуре земель сельских населенных пунктов наибольший удельный вес занимают кормовые угодья - 180,8 тыс. га или 44,9%, пашня 24,2 тыс. га (6,1%). Все сельскохозяйственные угодья местной администрацией передаются в аренду или краткосрочное пользование гражданам и сельскохозяйственным организациям. Площадь земель, находящихся в ведении городских и поселковых администраций, по состоянию на 1 января 1998 года составляет 168,2 тыс. га или 29,5% площади всех земель населенных пунктов. В структуре земель, находящихся в ведении городских и поселковых администраций, наибольший удельный вес занимают земли, занятые строениями - 40,4 тыс. га или 24,0%, а также земли, занятые улицами, дорогами - 19,5 тыс. га - 11,7%, площади под лесами составляют 32,7 тыс. га - 19,4%. Сельскохозяйственные угодья занимают площадь 19,7 тыс. га - 11,7%, земли личных подсобных хозяйств граждан - 22,8 тыс. га - 13,6%. В связи с изменением черты некоторых городов, рабочих поселков и сел, передачей земель в ведение местных администраций за последние годы в структуре земельных угодий населенных пунктов произошел ряд изменений, в основном, в сторону увеличения. На 1 января 1998 года общая площадь земель промышленности, транспорта и иного назначения составила 157,4 тыс. га, что в структуре земельного фонда области составляет 2,0%. Анализ данных о динамике земель промышленности за предыдущие годы показывает, что с 1990 по 1997 год общая площадь земель данной категории увеличилась с 91,2 тыс. га до 157,4 тыс. га. Увеличение объясняется переводом в 1993 году земель Гороховецкого лесхоза из категории земель лесного фонда в категорию земель промышленности. Кроме того, ежегодно выделялись площади под новое строительство автодорог, промплощадок. Земли промышленных предприятий занимают 85,4 тыс. га или 54,3%, автомобильного транспорта - 22,3 тыс. га (14,2%), железнодорожного транспорта - 10,9 тыс. га (6,9%), прочих предприятий - 38,8 тыс. га или 24,6% от общей площади. В структуре земельных угодий земель промышленности, транспорта и др. наибольший удельный вес занимают земли, занятые лесами - 80,6 тыс. га или 51,2%, под дорогами - 24,6 тыс. га - 15,6%, застроенные территории - 10,4 тыс. га или 6,6%. Площадь земель природоохранного, природо - заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко - культурного назначения на 1 января 1998 года составляла 49,3 тыс. га, из которых земли Керженского заповедника - 46,9 тыс. га. Земли природоохранного назначения представлены, в основном, лесами - 42,9 тыс. га (85,8%). Охраняемые болота занимают 3,7 тыс. га (7,7%). Площадь других угодий незначительна. На территории области имеется ряд заказников, памятников природы, исторических памятников, охраняемых болот, парков и др. природных объектов, которые имеют большое экологическое значение, но они не исключены из состава земель сельскохозяйственных или лесохозяйственных предприятий и учитываются в указанных категориях как земли с особым правовым режимом. В 1996 году на землях колхоза "Владимирский" Воскресенского района образован памятник природы (заказник) федерального значения "Озеро Светлояр" площадью 28,0 га без изъятия земельного участка у колхоза. Площадь земель государственного лесного фонда в административных границах районов области на 1 января 1998 года составила 3115,2 тыс. га. Кроме того, 24,8 тыс. га земель лесного фонда (городские леса) расположены в границах городов: Н.Новгорода - 5,5 тыс. га, Дзержинска - 19,2 тыс. га и Арзамаса - 0,1 тыс. га и 3,2 тыс. га передано в аренду и временное пользование другим предприятиям и организациям. Лесной фонд находится в ведении: 1) Управления лесами Нижегородской области - 3107,1 тыс. га; 2) Управления лесами Кировской области - 4,0 тыс. га; 3) Ветлужского лесного техникума - 4,1 тыс. га. Сельскохозяйственные угодья занимают 36,8 тыс. га или 1,2% от общей площади земель лесохозяйственных предприятий, болота - 77,8 тыс. га - 2,5%, дороги, просеки - 36,0 тыс. га - 1,2%, под водой 11,8 тыс. га - 0,4%. В эту категорию земель водного фонда включены земли, находящиеся под реками: Волгой, Окой, Ветлугой, Сурой, Горьковским и Чебоксарским водохранилищами, а также под гидротехническими сооружениями. На 1 января 1998 года земли водного фонда занимали 104,5 тыс. га - 1,4% от общего фонда области. Под водой находится 103,8 тыс. га земель, гидротехническими сооружениями - 0,2 тыс. га и прочими угодьями - 0,5 тыс. га. На 1 января 1998 года в области 173,2 тыс. га земель запаса, 2,3% площади всего земельного фонда. В земли запаса включены земли, занимаемые крупными реками: Пьяной, Линдой, Люндой, Кудьмой, Устой и др., а также фонд перераспределения, образуемый в ходе реорганизации и ликвидации сельскохозяйственных предприятий или фермерских хозяйств. В этой категории земель 43,1% занято сельскохозяйственными угодьями, в том числе 25,1% пашней, 38,5% - лесом и 18,4% остальными угодьями, из которых 6,5% под водой. Общая площадь земель запаса и структура земельных угодий ежегодно меняется, что связано с фондом перераспределения земель, передачей земель в пользование граждан, сельскохозяйственным и лесохозяйственным предприятиям, а также возвратом в запас площадей, ранее отведенных во временное пользование или аренду. 2.2. Анализ процессов качественного изменения состояния земельного фонда В процессе ведения государственного земельного кадастра в области ежегодно анализируются тенденции изменения состояния земельного фонда. При этом используются данные института "ВолговятНИИгипрозем", центра агрохимической службы "Нижегородский", институтов "Нижегородземкадастрсъемка" и "Уралкадастрсъемка", материалы аэрофотосъемок и вычисления площадей земельных угодий, почвенных и агрохимических обследований, данные земельных отчетов районов. Статистика указывает на уменьшение содержания в почве гумуса и питательных веществ, ухудшения агрохимических свойств почв, мелиоративного и культуртехнического состояния земельных угодий, что привело к снижению продуктивности пашни, сенокосов и пастбищ. В течение пятилетия производство сельскохозяйственной продукции сократилось вдвое, уменьшились площади ценных сельскохозяйственных угодий и поголовье скота. В 1997 году в сельскохозяйственных предприятиях не обрабатывалось около 200,0 тыс. га пашни. Ухудшается мелиоративное состояние и состояние инженерной сети орошаемых и осушенных земель, начался процесс вторичного заболачивания осушенных земель. Учитывая их фактическое состояние в 1996 году списано 2,8 тыс. га орошаемых и 2,0 тыс. га осушенных земель, а в 1997 году соответственно 0,8 и 3,5 тыс. га. Внесение органических и минеральных удобрений в хозяйствах области продолжает резко снижаться. В 1997 году минеральных удобрений на гектар пашни было внесено в 4,9 раза меньше, чем в 1992 года. Практически приостановлены работы по известкованию и фосфоритованию почв. Таблица № 2.2 ВЫПОЛНЕНИЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ВНЕСЕНИЮ УДОБРЕНИЙ ИЗВЕСТКОВАНИЮ И ФОСФОРИТОВАНИЮ ПОЧВ В ХОЗЯЙСТВАХ ОБЛАСТИ Мероприятия 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1. Внесение минеральных удобрений на 1 га пашни (кг д.в.) 117 79 38 26 21 23,9 2. Внесение органических удобрений (т/га) 4,3 3,2 2,9 3,1 3,0 2,7 3. Известкова- ние кислых почв (тыс.га) 154,3 129,9 46,6 18,8 5,8 9,0 4. Фосфорито- вание (тыс.га) 63,5 51,0 21,8 12,5 10,4 10,6 Снижение объемов внесения удобрений в последние годы приводит к обеднению почв элементами питания. При дальнейшем снижении внесения удобрений в ближайшие годы следует ожидать резкого ухудшения всех агрохимических показателей плодородия пашни области. Баланс питательных веществ в почвах области уже четвертый год является отрицательным. Таблица № 2.3 БАЛАНС ПИТАТЕЛЬНЫХ ВЕЩЕСТВ В ПОЧВАХ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 1997 ГОД N№ п/п Показатели Азот Фосфор Калий ц.д.в. кг/га ц.д.в. кг/га ц.д.в. кг/га 1. Внесено с минеральны- ми удобре- ниями 269000 14,4 115400 6,2 62600 3,3 2. Внесено с органичес- кими удо- брениями 203000 10,8 126800 6,8 228300 12,2 3. Накоплено многолетни- ми травами 82000 4,4 - - - - 4. Общий при- ход 554000 29,6 242200 13,0 290900 15,5 5. Вынесено урожаем 824300,0 44,1 2762000 14,8 624900,0 33,4 6. Вынесено за счет эрозии 33000 -1,8 14000 0,7 14000 0,7 7. Вынесено всего 857300 45,9 290200 15,5 638900 34,1 8. Дефицит(-) -3032300 -16,3 -48000 -2,5 -348000 -18,6 Избыток (+) - - - - - - 9. % прихода к расходу - 64,6 - 83,5 - 45,5 В 1997 году общий дефицит составил: по азоту - 16,3 кг/га, по фосфору - 2,5 кг/га, по калию - 18,6 кг/га. Содержание гумуса в почвах области снижается, о чем свидетельствует данные материалов почвенного обследования и баланс гумуса в целом в почвах отрицательный. Снижение содержания гумуса связано с недостаточным внесением органических удобрений, невысоким процентом многолетних трав в структуре посевных площадей и процессами эрозии почв. Средневзвешенное достоверное снижение содержания гумуса в анализируемых почвах составило 0,25%. Ежегодная потеря гумуса в зависимости от почв колеблется от 0,2 - 0,6 до 1,2 - 1,3 т/га за год, наименьшая у светло - серых лесных, дерново - подзолистых и наибольшая у черноземов. Периодическое агрохимическое обследование почв для каждого конкретного хозяйства проводится один раз в 4 - 5 лет. В 1997 году очередное агрохимическое обследование почв проведено в 10 районах области на общей площади 545 тыс. га сельскохозяйственных угодий. Анализ агрохимических показателей почв области показывает, что среднее содержание подвижного фосфора в почвах уменьшилось на 33 мг/кг почвы и количество бедных фосфором почв увеличилось по сравнению с 1996 год на 5,3 тыс. га. Наибольшее снижение фосфора в почвах наблюдается в Кстовском (на 36 мг/кг), Бутурлинском (на 23 мг/кг), Вачском (на 20 мг/кг) районах. Количество почв пашни с недостаточной обеспеченностью калием (от очень низкой до средней) увеличилось на 33%, а средневзвешенный показатель содержания калия не изменился. Уменьшение содержания калия в почве наблюдается с 1992 года. Наибольшее снижение калия выявлено в почвах Шатковского, Кстовского, Вачского районах (на 29 - 38 мг/кг почвы). Средневзвешенное значение рН по области не изменилось, однако количество кислых почв, требующих обязательного известкования, увеличилось на 5,5 тыс. га. В Кстовском, Павловском, Шатковском районах количество кислых почв на пашне увеличилось на 3 - 8%. Государственным центром агрохимической службы "Нижегородский" разработаны основные направления по улучшению основных факторов почвенного плодородия - увеличению запасов гумуса и химической мелиорации почв, проводится почвенная и тканевая диагностика минерального питания растений. По данным материалов корректировки почвенных карт площадь смытых почв в области увеличивается, водной эрозией охвачены земли площадью 852,5 тыс. га или 11,1% от общей площади области. Увеличение площадей смытых почв связано с развитием процессов водной эрозии и с уточнением диагностики смытых почв. Физико - химические и водно - воздушные свойства почв имеют тенденцию к ухудшению, что связано с выносом и отчуждением с урожаем обменных оснований, использованием тяжелой с/х техники, малым процентом многолетних трав в структуре посевных площадей, использованием физиологически кислых минеральных удобрений. Заболоченных земель на территории области - 446,0 тыс. га, в том числе сельхозугодий - 220,2 тыс. га, из них пашни - 52,3 тыс. га. Процессы вторичного заболачивания отмечаются только в тех случаях, когда не функционирует система осушения. В области происходит увеличение площади, зарастающей лесом и кустарником. По состоянию на 01.01.1998 она составила 78,1 тыс. га, что свидетельствует о недостаточном объеме проведения культуртехнических работ. Оползневые явления на территории области имеют локальное распространение. В бассейнах рек Оки, Теши, Сундовика, Сережи, Ежати, Пьяны имеются явления карста. По результатам наблюдений за экзогенными геологическими процессами: оползнями, карстами, речной эрозией, ветро - волновой абразии, переработке берегов и др., - ТЦХН в 1985 году была составлена карта районирования территории области. Наибольшая активность оползневого процесса отмечается на Окском и Волжском склонах. На Волжском склоне на участке от Н.Новгорода до Васильсурска в 1995 году активизировалось 48 и возникло 5 новых оползней, что соответствует средней оползневой активности, а на территории Н.Новгорода на Окском - Волжском откосе возникло 12 новых и активизировалось 55 оползневых деформаций. Следует отметить, что в последнее время активизировался карстовый процесс. Основным регионом катастрофических проявлений карста является г. Дзержинск. Всего закарстованные территории занимают около 2 млн га или 27% от общей площади области. Овражная и речная эрозии на территории области также широко распространены. Развитие процесса речной эрозии на Окско - Волжских берегах наблюдается от г. Павлово до с. Бармино и от г. Городца до г. Н.Новгорода. Наблюдения 1995 года показывают, что величина отступления бровки эрозионного уступа изменяется от 0,5 до 1,0 м. Развитие абразионного процесса в пределах побережья Чебоксарского водохранилища характеризуется преобладанием слабо и среднеразмываемых типов берегов. Наибольший размыв берегов отмечается на участках у с. Каменка, сельская Маза Красный Яр, д. Михайловское. Бровка абразионного уступа у с. Н. Красный Яр в 1994 году отступила на 0,5 - 2,0 м по Правобережью и 0,5 - 2,5 м по Левобережью. В 1995 году отступление бровки абразивного уступа достигло 0,7 м у сельской Мазы и была наибольшей у села Н. Красный Яр - 10 м. Заметно активизировался процесс подтопления земель после заполнения Чебоксарского водохранилища. Особенно влияние подтопление сказывается на левобережье. Наиболее сильно подтопление жилых домов в с. Михайловское. В пределах Фокинской и Лысковской низин наблюдается замещение луговой растительности на болотную, влаголюбивую и расширение границ переувлажненных и заболоченных участков. Проявление подтопления практически отмечается на всей территории области и особенно в Борском, Лысковском, Володарском, Пильнинском и Воротынском районах. Специальных исследовательских работ о влиянии подтопления на качественные и количественные изменения в структуре почвенного покрова и растительности не проводилось. С 1991 г. агрохимцентром "Нижегородский" проводятся работы по определению тяжелых металлов в почве на землях с/х предприятий области. Обследования проведены на площади 413,6 тыс. га, из них в 1995 году - 150,6 тыс. га, в 1996 году - 72,4 тыс. га, в 1997 году - 89 тыс. га. На основе выполненных анализов почв установлено, что содержание валовых форм тяжелых металлов (ТМ) в почвах обследованных хозяйств не превышает предельно допустимых концентраций (ПДК). Однако, содержание подвижных форм (усваемых растениями) ТМ превышает ПДК в 56 хозяйствах области на площади 116,8 тыс. га. Проведенные исследования в 1997 году показали, что содержание подвижной формы ТМ превышает ПДК в 24 хозяйствах области на площади: свинец - 1485 га, никель 57855 га, медь - 49830 га. В 1997 году силами ЦМС Верхне - Волжского УГМС проведена снегомерная съемка с целью количественного определения параметров загрязнения, поступающего на поверхность почвы Приокского района г. Н.Новгорода. По суммарной плотности выпадений ТМ в приоритетные загрязняющие вещества вошли олово и молибден, среднее содержание которых в снеге городской территории было выше фонового в 13 и 11 раз соответственно; максимальная плотность потока олова составила 153 фоновых значения, молибдена - 31 фоновое значение. Как наиболее загрязненный большинством контролируемых металлов выделяется участок, прилегающий с севера к ул. Ларина, от ул. Кемеровской до выезда из города. В летний период 1997 г. проведено обследование почв Приокского района г. Н.Новгорода. Результаты обследования показали, что, в целом почвы района относятся к категории допустимого загрязнения. Средние массовые доли всех определяемых ТМ, кроме хрома, не превышали установленных значений ориентировочно допустимой концентрации (ОДК) и предельно допустимой концентрации (ПДК). Средняя концентрация хрома в почвах обследованного участка была выше ПДК в 1,3 раза. Максимальное содержание хрома в почве составило 5 ПДК, свинца - 2 ОДК, цинка - 1,4 ОДК. По сравнению с фоновыми значениями приоритетными загрязняющими веществами в почвах Приокского района г. Н.Новгорода являются свинец - 3 фоновых значения (ф), хром - 1,5 (ф) и никель - 1,2 (ф). На более высоком уровне, чем в среднем по обследованной площади, загрязнены почвы вблизи завода им. Фрунзе. Почвы Приокского района загрязнены нефтепродуктами (НП) на высоком уровне: среднее содержание НП составило 15 фоновых значений, максимальное содержание НП достигало 244 фоновых значений. Основным источником загрязнения являются напряженная автомагистраль (ул. Ларина) и предприятия автотранспорта. За период 1991 - 1997 гг. было проведено выборочное радиологическое обследование почв в 125-ти хозяйствах, 12-ти районов области на площади 247 тыс. га, где выявлены пятна загрязнения почв радионуклидом Цезием - 137. Выявленные локальные отклонения были вызваны выпавшими радиоактивными осадками с продуктами аварии Чернобыльской АЭС. Всего выявлено локальных отложений в содержании выше названного радионуклида на площади 220 тыс. га, из них на пашне - 107,5 тыс. га. В результате исследований 1997 года зафиксированы незначительные колебания гамма - фона в контрольных точках 28 районов области от 9 до 13 мкр/час, что не превышает среднестатистические показатели по Нижегородской области (6 - 16 мкр/час). В результате гамма - спектрометрических исследований и инструментальных замеров гамма - фона выявлены слабые ионизирующие излучения - 8 - 13 мкр/час, что находится в пределах естественных значений. Развитие интенсивных технологий в сельском хозяйстве, получение высоких и стабильных урожаев в настоящее время практически невозможно без использования химических средств защиты растений - пестицидов. Их применение привело к значительному снижению экономического ущерба от сорняков, вредителей и болезней, однако налицо и негативные последствия: нарушение структуры фитоценозов, загрязнение почв. Верхне - Волжским УГМС и испытательной лабораторией станции защиты растений (СТАЗР) ежегодно проводятся обследования земель с целью определения в почве остаточных количеств пестицидов: хлороорганики (ГХЦГ), фосфороорганики (карбофос), симтриазинов (симазин), группы 2, 4-Д (аминная соль) 3 n, n-ДДТ, стомпа и гезагарда. При отсутствии применения ДДТ в течение многих лет остаточные количества этого пестицида обнаруживаются в концентрациях до 0,3 санитарно - гигиенического ПДК весной и до 0,4 ПДК осенью. Наиболее высокие концентрации ДДТ, но не превышающие предельно допустимых значений, обнаружены в почвах под кукурузой НПО "Нижегородец" Кстовского района. Остаточные количества гексахлорбензола были обнаружены в пробах почвы Богородского района в концентрациях, не превышающих 0,1 ориентировочно - допустимого показателя. Прометрин обнаружен в единственной пробе почвы Богородского района, где концентрация не превысила 0,006 санитарно - гигиенического ПДК. На обследованных сельхозугодьях Нижегородской области не обнаружено остаточных количеств трефлана. В 1997 году лабораторией СТАЗР обследовано 3 хозяйства в 2 районах области. Общая площадь обследованных почв составила 155 га. Всего отобрано и проанализировано 7 образцов почв на 19 наименований пестицидов. Работы проводились в соответствии с Государственной программой мониторинга земель РФ. Загрязнение почв остаточными количествами пестицидов в обследованных хозяйствах находится в пределах нормы. Верхне - Волжским УГМС загрязнение почв контролируемыми токсикантами сельскохозяйственного происхождения не обнаружено. В целом по размерам загрязненной площади и выявленному уровню содержания контролируемых пестицидов, область относится к регионам с незначительным загрязнением почв токсикантами сельскохозяйственного происхождения. 2.3. Анализ процессов трансформации правоотношений на землю В области в основном завершен первый этап реформирования земельных отношений. В ходе его реализации произошли принципиальные изменения в формах собственности на землю. Значительные площади продуктивных земель бесплатно переданы городским и сельским жителям. Они получили земельные участки под сады, огороды, жилищное строительство, личные подсобные и крестьянские (фермерские) хозяйства. К началу 1998 года в области достигнуты определенные преобразования. В аграрном секторе экономики разработана и действует "Программа приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области". В соответствии с "Программой" в области реформировано 210 сельскохозяйственных предприятий, что составляет 32% от их общего количества. На их базе создано 834 новых предприятия, из которых: 76 - товарищества на вере и смешанные товарищества; 194 - товарищества и общества с ограниченной ответственностью; 56 - сельскохозяйственные производственные кооперативы; 508 - крестьянские (фермерские) хозяйства. В результате реорганизации более 93 тысяч сельчан стали реальными собственниками земли на площади 629,1 тыс. га. В 1998 году дополнительно намечается реорганизация 90 хозяйств. В перспективе предусматривается ежегодная реорганизация 90 - 100 хозяйств с целью завершения работ в 2000 - 2001 годах. По данным земельного кадастра, в Нижегородской области 1 млн 179 тысяч землепользователей. Из них: 10 тысяч являются юридическими лицами и 1 млн 169 тысяч - физическими лицами. Из общего числа землепользователей за период земельной реформы получили правоустанавливающие документы 808 тысяч физических лиц, или 68,5%, и 6,7 тысяч юридических лиц, или 67%, от их общего количества. Всего земель сельскохозяйственных предприятий, организаций и граждан передано в бессрочное (постоянное) пользование, пожизненное наследуемое владение и аренду - 13073 кв. км, в собственность - 22018 кв. км, кроме того, в собственность граждан и юридических лиц передано 1026 кв. км земель других категорий, в том числе, 986 кв. км земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), 4,9 тыс. кв. км земель передано в ведение администраций для их расширения и развития личных подсобных хозяйств граждан, садоводства и огородничества. С 1992 года под приватизированными предприятиями выкуплено 504,7 га земель. Сформирован фонд перераспределения земель (таблица 2.1). Приведенные количественные показатели и статистика трансформации земельных отношений свидетельствуют о том, что в Нижегородской области: - ликвидирован монополизм государственной собственности на землю; - практически решена проблема обеспечения граждан земельными участками; - формируется земельный рынок, его структура приобретает более четкие очертания; - землепользование стало платным. Вместе с тем процессы реформирования земельных отношений в целом протекали недостаточно эффективно, а именно: - реформирование землепользования коснулось, в основном, земель сельскохозяйственного назначения; - отсутствуют генпланы развития (реконструкции) городов, нацеленные на обеспечение совершенствования системы перераспределения земель по целевому назначению и разрешенному использованию, реализации общественно - необходимых ограничений и обременений в использовании земель, создания оптимальных территориальных условий для функционирования различных форм хозяйствования; - потенциал земель городов, оптимальный баланс прав на землю (собственность, пользование, аренда) промышленности, транспорта, связи, а также других категорий земель, используются не в полной мере; - медленно проходила приватизация земель в городах, что тормозит привлечение финансовых инвестиций, сдерживает процесс перераспределения городских земель на основе требований рынка; - разграничение земель, находящихся в федеральной собственности, областной собственности и муниципальной собственности до настоящего времени не произведено. - проводимые реформы не были обеспечены достаточным финансированием. 2.4. Анализ состояния информационного обеспечения управления Эффективное управление земельными ресурсами невозможно без актуальной. Достоверной информации о наличии и составе земель, их качественном состоянии, возможности оперативно отслеживать изменения земельного фонда, рынка земли, одним словом управление земельными ресурсами невозможно без государственного земельного кадастра или государственного кадастра недвижимости. Ведение государственного земельного кадастра, выполнение различных землеустроительных работ, почвенных и геоботанических обследований невозможно без качественных картографических материалов. По заявкам Облкомзема институтом "Уралземкадастрсъемка" в 1979 - 1992 гг. на все земли сельскохозяйственных предприятий, сельских населенных пунктов, промышленности, транспорта и запаса изготовлены фотопланы с рельефом в масштабе 1:10000. Кроме того, в 1994 году выполнена АФС земель сельскохозяйственных предприятий 9 административных районов на площади 667 тыс. га, из них на площади 410 тыс. га в 1996 году закончены работы по дешифрированию аэрофотоснимков. В 1997 году предприятием "Нижегородземкадастрсъемка" завершено дешифрирование контуров земельных угодий по сельхозпредприятиям Шахунского района на площади 110,0 тыс. га. Результаты сельскохозяйственного дешифрирования 1996 года по хозяйствам Краснобаковского, Тонкинского, Уренского, Шарангского и Шахунского районов перенесены на имеющийся пластик с черчением (т.н. корректировка). С использованием цифрового картографического комплекса "Землемер" выпущен обновленный плановый материал на картографической бумаге масштаба 1:10000 в рамках трапеций и в цифровом виде на магнитных носителях для создания баз земельно - кадастровых данных по Уренскому району. По другим перечисленным районам плановый материал будет изготовлен в 1998 году. На земли городов и рабочих поселков имеются материалы геодезических съемок 1961 - 1990 гг. в масштабе 1:2000. В 1996 году закончены работы по лесоустройству лесов и всем государственным лесхозам. В 1997 году выданы лесоустроительные планы в масштабе 1:10000 с показателями учета лесного фонда. Приведенные в таблице № 2.5 данные о наличии планово - картографических материалов показывают на необходимость их обновления и выполнение новых съемок для получения картографических материалов на земли городов и поселков, сельских населенных пунктов в масштабе 1:2000 и сельхозпредприятий в масштабе 1:10000. Ориентировочная стоимость работ в ценах на 01.01.1998 - 10,0 млрд руб. Почвенные и геоботанические обследования практически проводились на всех землях сельскохозяйственных предприятий, сельских населенных пунктов и землях запаса в масштабе 1:10000. Не обследованы небольшие участки сельхозпредприятий, которые им переданы из земель лесного фонда. Почвенные и геоботанические обследования земель гослесфонда не проводились. В настоящее время 51,0% имеющихся материалов почвенных и 79,2% геоботанических обследований устарели и требуют корректировки (таблицы N№ 2.5, 2.6). С каждым годом этот показатель будет расти, если не принять действенных мер по увеличению объемов почвенных и геоботанических обследований. Тем не менее, средств на эти работы с каждым годом выделяется все меньше и меньше. В 1995 году почвенные обследования выполнены на площади 110 тыс. га, т.е. в 2,5 раза меньше, чем в предыдущие годы. В 1996 году почвенные и геоботанические обследования на территории области не проводились. В 1997 году выполнены полевые работы по почвенному обследованию на площади 81,7 тыс. га. Таблица № 2.4 СВЕДЕНИЯ О НАЛИЧИИ ПЛАНОВО - КАРТОГРАФИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ тыс. га Наимено- вание ка- тегорий земель, масштаб м.ш. Общая площадь по гос- учету Имеется доброка- чествен- ный мате- риал Прове- дена инвен- тариза- ция зе- мель Требуется корректу- ра мате- риалов Требу- ется новых съемок Машинный шифр 01 02 03 04 05 Земли се- льскохо- зяйствен- ных пред- приятий, организа- ций и граждан 01 3489,2 1192,9 Х 2296,3 1:10000 03 Х 1192,9 Х 2296,3 Земли лесного фонда 06 3115,2 3115,2 Х 1:10000 07 Х 3115,2 Х Земли го- родов и поселков городско- го типа 14 168,2 23,2 23,5 121,5 1:2000 17 Х 23,2 23,5 121,5 Земли се- льских населен- ных пунк- тов 19 403,0 2,2 3,7 397,1 1:2000 20 Х 2,2 3,7 397,1 Земли за- паса 10 173,2 41,2 Х 132,0 1:10000 11 Х 41,2 Х 132,0 СВЕДЕНИЯ О НАЛИЧИИ МАТЕРИАЛОВ ГЕОБОТАНИЧЕСКИХ ОБСЛЕДОВАНИЙ ПРИРОДНЫХ КОРМОВЫХ УГОДИЙ НА 01.01.1998 тыс.га Наиме- нование катего- рий земель Общая пло- щадь по гос- учету Из них под- лежит об- сле- дова- нию Всего об- сле- до- вано В том числе Требуется новых съемок имеется доброка- чественный мате- риал требуется корректура материала все- го в том чис- ле всего в том числе всего в том числе на оро- ша- емые земли на осу- шен- ные зем- ли на оро- ша- емые земли на осу- шен- ные земли на оро- ша- емые зем- ли на осу- шен- ные зем- ли Земли сельс- кохо- зяйс- твенных пред- при- ятий, органи- заций, граждан 1:10000 572,2 572,2 572,2 119,1 1,0 11,8 453,1 0,9 11,9 - - - Земли сельс- ких на- селен- ных пунктов 1:10000 180,8 180,8 180,8 24,9 - - 155,9 - 0,2 - - - Земли лесного фонда 1:10000 36,8 26,8 - - - - - - - 36,8 - 1,2 Земли запаса 1:10000 23,2 23,2 23,2 5,3 - - 17,9 - 0,1 - - - Таблица № 2.6 СВЕДЕНИЯ О НАЛИЧИИ МАТЕРИАЛОВ ПОЧВЕННЫХ ОБСЛЕДОВАНИЙ НА 01.01.1998 тыс. га Наиме- нование катего- рий земель Общая пло- щадь по гос- учету Из них под- лежит обсле- дова- нию Всего обсле- довано В том числе Требуется новых съемок имеется доброка- чественный мате- риал требуется корректура материала всего в том числе всего в том числе всего в том числе на оро- ша- емые земли на осу- шен- ные земли на оро- ша- емые земли на осу- шен- ные земли на оро- ша- емые зем- ли на осу- шен- ные зем- ли Земли сельс- кохо- зяйс- твенных пред- при- ятий, органи- заций, граждан 1:10000 3489,2 3448,5 3446,8 1689,2 17,3 21,3 1757,6 8,3 25,2 1,7 - - Земли сельс- ких на- селен- ных пунктов 1:10000 403,0 394,8 394,8 200,0 - 0,1 194,8 - 0,2 - - - Земли лесного фонда 3115,2 3081,1 - - - - - - - 3087,1 - 33,3 1:10000 Х 39,6 - - - - - - - 39,6 - 1,2 1:50000 Х 3047,5 - - - - - - - 3047,5 - 132,1 Земли запаса 1:10000 173,2 156,0 152,0 62,0 0,1 0,1 90,0 0,2 0,2 4,0 - - В настоящее время информация о природных ресурсах для ведения земельного кадастра поступает от различных ведомств на основе отраслевых, не всегда увязанных нормативно - технических документов. Непосредственно земельные комитеты на местах выполняют комплекс земельно - кадастровых работ по установлению границ землепользований, выдаче правоустанавливающих документов на землю, изготовлению кадастровых карт, установлению режима использования земель и др. Вся обработка и хранение информации в основном осуществляется на основе "бумажной" технологии, которая не позволяет эффективно управлять земельными ресурсами. Образовавшиеся за короткое время на территории области более одного миллиона собственников, владельцев и арендаторов земли, а также ежегодный рост операций с землей (купля, продажа, дарение, залог и др.) требуют скорейшего создания автоматизированного земельного кадастра на основе средств компьютерной техники. Средствами обеспечения информационных процессов государственного земельного кадастра являются программное и техническое оснащение управленческих структур и в первую очередь органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра. В настоящее время из 52 райгоркомземов 45 оснащены компьютерной техникой и специальными программными продуктами для составления списков налогоплательщиков, создания баз данных для выдачи свидетельств, ведения рабочей тетради землеустроителя, решения землеустроительных и геодезических задач, программным комплексом "Учет аренды земель". Были созданы земельно - кадастровые базы данных по земельному отчету как по каждому району, так и по области. Например, в Арзамасском районе внедрена и используется программа АИС "Земля", осуществляющая ведение кадастра с учетом картографических баз данных, в 1997 г. эта программа использовалась при вычислении площадей земельных угодий Уренского района. Материалы для вычисления площадей подготовлены еще по 3 районам области (Краснобаковский, Шарангский и Шахунский). Однако, из-за отсутствия необходимого финансирования данные работы приостановлены. В соответствии с утвержденным приказом Роскомзема от 19 сентября 1996 года № 102, по заказу Облкомзема институтом "ВолговятНИИгипрозем", предприятием "Нижегородземкадастрсъемка" и специалистами райгоркомземов области осуществляется переиздание дежурных кадастровых карт административных районов и городов области. В 1997 году кадастровые карты изготовлены по 41 району из 48. По городу Арзамасу и 11 районам изданы альбомы с границами кадастровых зон и массивов на плановом материале более крупного масштаба. 3. АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 3.1. Структура системы государственного управления земельными ресурсами Формирование топологии системы государственного управления земельными ресурсами основано как на анализе разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления при решении различных управленческих задач, так и на учете положений действующего законодательства в этой сфере. С законодательной точки зрения, в отсутствии разграничения земель по уровням собственности земли в границах муниципальных образований отнесены к ведению местного самоуправления. Представляется, что фундаментальной основой сбалансированного развития земельной реформы, упорядочения управления земельными ресурсами и формирования рациональной системы государственного управления является установление на федеральном уровне порядка отнесения земель к собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В силу вышесказанного, существующая региональная система управления земельными ресурсами организована по принципу разделения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по управленческим задачам с учетом установленной компетенции представительной и исполнительной власти. Вместе с тем, в зависимости от конкретной задачи и на областном, и на местном уровне в управленческий процесс вовлечен вполне определенный, хотя и достаточно широкий круг органов власти, государственных организаций и служб - комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, комитеты по управлению государственным (муниципальным) имуществом, органы архитектуры и градостроительства, комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов, комитет по охране и использованию историко - культурного наследия г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области, Фонд имущества Нижегородской области, учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, управление лесами, органы санитарно - эпидемиологической службы. На этапе согласования некоторых управленческих решений также принимают участие специализированные службы, такие как энергонадзор, пожнадзор. Следует также отметить, что регулирование бюджетно - финансового процесса в сфере управления земельными ресурсами осуществляется органами федерального казначейства, государственной налоговой службы, финансовыми органами. Более наглядно структура системы управления представляется на функционально - топологическом уровне (см. табл. 3.1, 3.2, стр. 29 - 32) 3.2. Подсистемы обеспечения управления В рамках комплексного анализа региональной системы управления земельными ресурсами необходимо также выделить ряд проблемно - ориентированных подсистем, обеспечивающих ее формальное функционирование. Особое место в управлении земельными ресурсами занимают задачи организации плановой инвентаризации земель, межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, мониторинга и различных видов натуробследования земель (геоботанических, почвенных, агрохимических), в процессе которых формируются и уточняются планово - картографические материалы и данные о качественных характеристиках земель, являющиеся основой создания государственного земельного кадастра, отражения состояния регионального земельного фонда и динамики его изменения. Кроме того, поступательное развитие земельной реформы создает условия для активизации земельного рынка, обслуживание которого предполагает выполнение оперативных работ по установлению границ и описанию земельных участков, вовлекаемых в гражданско - правовой оборот. Отдельной проблемой при обеспечении этой деятельности является реанимация и поддержка региональной опорной геодезической и межевой сети, необходимой для корректного проведения землеустройства. Организационная схема реализации этих процессов на региональном уровне построена следующим образом. Бюджетное финансирование плановых проектно - изыскательских работ в сфере землеустройства, мониторинга состояния земель, проведения мероприятий по предотвращению негативных явлений в земельном фонде размещается на конкурсной основе среди подрядных организаций, имеющих право на осуществление соответствующих видов работ. Хотя эти подрядные организации фактически образуют единую подсистему обеспечения государственного управления земельными ресурсами, ее структура далеко не однородна, и для выработки стратегии ее трансформации представляется целесообразным провести классификацию формирующих ее организаций. К первому классу уместно отнести отраслевые специализированные государственные предприятия "Нижегородземкадастрсъемка", ВолговятНИИгипрозем, Волго - Вятское аэрогеодезическое предприятие (ВВАГП), а также ОАО "НижегородТИСИЗ", по существу выполняющие глобальные проекты в сфере землеустройства, мониторинга земель, топогеодезии и создания земельного кадастра. Второй класс образуют специализированные организации, выполняющие работы по проектированию в сфере архитектуры и градостроительства, такие как муниципальное предприятие "Нижегородгражданпроект". Наконец, третий класс формируют муниципальные предприятия и частные фирмы, нацеленные на выполнение небольших объемов землеустроительных работ, в основном, при сделках с земельными участками. Следующая подсистема обеспечения государственного управления земельными ресурсами ориентирована на организацию подготовки и переподготовки управленческих кадров, в структуре которой также можно выделить три отдельные компоненты. Первая из них - крупные высшие учебные заведения, осуществляющие обучение специалистов в области землеустройства, топогеодезии, ведения земельного кадастра, геоинформационных технологий: Нижегородский государственный архитектурно - строительный университет, Нижегородская сельскохозяйственная академия, Волго - Вятская академия государственной службы. Ко второй категории относятся специализированные учебные заведения по повышению квалификации в сфере управления экономикой, такие как Институт приватизации и управления, Нижегородский институт экономического развития. Наконец, третьей компонентой по праву можно считать региональный учебный класс комитета по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области, осуществляющий специальную подготовку кадров в части информационно - программного обеспечения кадастровых задач. Последнюю подсистему обеспечения регионального управления земельными ресурсами образуют специализированные организации, ориентированные на разработку научно - методических, нормативно - правовых и программно - технических основ управления, а также оказание консультационных услуг. К этой подсистеме можно отнести государственное унитарное предприятие "Научно - исследовательский центр "Реформа", аппарат Конфедерации предпринимателей Нижегородской области, заключившей соглашение о сотрудничестве с Облкомземом. 3.3. Нормативно - правовая база управления АРЕНДА Одним из приоритетных направлений развития экономической реформы в сфере управления недвижимостью является регулирование арендных отношений. В многоукладной экономике аренда является наиболее распространенной и перспективной формой землепользования. Аренда - важный институт реализации права собственности на землю. Арендные отношения оформляются посредством договора аренды. Договор аренды - гражданско - правовой договор, в силу которого одна сторона (арендодатель) обязуется предоставить арендатору определенное имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. Договор аренды подлежит оценке. Гражданский кодекс предусматривает целый ряд форм арендной платы, чем значительно расширяет сферу волеизъявления сторон. Объектом аренды может быть любое имущество, которое в процессе использования не теряет своих натуральных свойств, в т.ч. земельные участки. Передача земельных участков в аренду - эффективный способ использования земельного фонда в части повышения доходности бюджета. Регулирование арендных отношений является одной из мер земельно - имущественных преобразований. На территории Нижегородской области арендные отношения регулируются: Постановлениями Законодательного Собрания Нижегородской области: - от 18.02.1997 № 22 "О льготе по земельному налогу и арендной плате многодетным семьям"; - от 21.10.1997 № 264 "Об использовании средств земельного налога и арендной платы за землю"; - от 18.11.1997 № 292 "Об аренде земель на территории Нижегородской области"; - от 28.07.1998 № 95 "Об арендной плате за землю на территории Нижегородской области"; - от 28.07.1998 № 96 "О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания от 18.11.1997 N 292 "Об аренде земель на территории Нижегородской области". Постановлением губернатора Нижегородской области: - от 18.11.1997 № 327 "Об утверждении порядка использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет"; - от 02.02.1998 № 28 "О развитии арендных отношений на землю на территории Нижегородской области"; - от 22.07.1998 № 196 "Об упорядочении распределения средств платежей за землю"; - от 05.08.1998 № 207 "О реализации постановления Законодательного Собрания от 28.07.1998 № 95 "Об арендной плате за землю на территории Нижегородской области". Распоряжением администрации Нижегородской области - от 28.01.1993 № 87-р "Об аренде земель лесного фонда". ПРИВАТИЗАЦИЯ Приватизация представляет собой передачу права государственной собственности в частную или коллективную собственность. Цель приватизации - ликвидировать неопределенность в использовании государственного имущества и обеспечить хозяйское отношение к средствам производства. Приватизация земли - процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных земель безвозмездно или за плату (в виде выкупа), т.е. переход права собственности на землю от государства к физическим или юридическим лицам. Свое начало приватизация земли берет с принятия Закона "О земельной реформе", принятого 27.12.1990 и находит дальнейшее продолжение в нормативных актах Нижегородской области, принятых в соответствии с законами и нормативными актами Российской Федерации. Это, прежде всего: - Решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21.09.1993 № 300-м "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельхозпредприятий Нижегородской области"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 20.06.1994 № 103 "О проведении аукционов по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного хозяйства, садоводства и других целей на территории Нижегородской области"; - Постановление главы Администрации Нижегородской области от 30.03.1992 № 100 "О порядке установления норм бесплатной передачи земельных участков в собственность"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 19.04.1995 № 73 "Об утверждении Временного Положения о приватизации (продаже) на территории Нижегородской области земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, собственникам зданий, сооружений нежилого фонда, расположенных на этих участках" (с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствие с постановлениями Администрации Нижегородской области от 29.08.1995 N 132, от 03.09.1996 № 244, от 25.03.1998 № 69). ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР Развитие новых экономических отношений в стране во всех случаях требует и новых законодательных актов, регулирующих эти отношения. В частности, вопросы землеустройства, учета и регистрации земель, учета собственников земли и землепользователей не могут решаться без определенной системы - кадастра. В соответствии со ст. 110 ЗК: "Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель". В целях обеспечения работ по инвентаризации земель и созданию госземкадастра приняты законодательные и нормативные акты Нижегородской области: - Распоряжение Администрации Нижегородской области от 16.09.1994 № 1293-р "О присвоении кадастровых номеров земельных участков"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 30.08.1996 № 240 "Об общих принципах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формирования и инвентаризации недвижимого имущества на территории Нижегородской области"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 16.10.1996 № 274 "О создании системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и инвентаризации недвижимости на территории Нижегородской области" (в редакции от 31.12.1997 № 372); - Постановление Администрации Нижегородской области от 24.12.1996 № 327 "Об утверждении областной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 28.04.1993 № 81 "Об инвентаризации земель городов и населенных пунктов Нижегородской области"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 06.05.1998 № 113 "О внесении изменений в постановление губернатора Нижегородской области от 30.08.1996 № 240 "Об общих принципах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формирования и инвентаризации недвижимого имущества на территории Нижегородской области"; В целях развития работ по инвентаризации и мониторингу земель, землеустройству, созданию государственного земельного кадастра, а также совершенствования системы управления земельными ресурсами в Нижегородской области принято постановление Администрации Нижегородской области от 24.04.1998 № 102 "О совершенствовании управления земельными ресурсами в Нижегородской области", в котором определены задачи по созданию государственного земельного кадастра и системы управления земельными ресурсами, установлены сроки их реализации и др. Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, учет и оценку земельных ресурсов, организацию контроля за использованием и охраной земель, разработку территориальных и внутрихозяйственных планов землеустройства. Создание госземкадастра реализуется в процессе землеустройства и представляет собой комплексное завершение инвентаризации недвижимости, форму информационного учета ее результатов. Управление землеустройством осуществляется комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области и его территориальными органами на местах в соответствии с законодательными и нормативно - правовыми актами Нижегородской области: - Распоряжением Администрации Нижегородской области от 15.08.1994 № 1141-р "Об отнесении земель особо охраняемых природных территорий к землям природно - заповедного фонда, их охранных зон - к землям природоохранного значения"; - Постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 25.06.1996 № 119 "О принятии Закона "Об административно - территориальном устройстве Нижегородской области"; - Законом Нижегородской области от 05.07.1996 № 40-З "Об административно - территориальном устройстве Нижегородской области"; - Постановлением Администрации Нижегородской области от 24.04.1998 № 102 "О совершенствовании управления земельными ресурсами в Нижегородской области"; - Постановлением Администрации Нижегородской области от 18.03.1998 № 66 "О порядке проведения инвентаризации земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости"; - Постановлением Администрации Нижегородской области от 24.04.1995 № 77 "О мерах по реализации Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности"; - Постановлением Администрации Нижегородской области от 05.11.199 № 315 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения конкурса на право выполнения проектно - изыскательских работ (ПИР) в сфере землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель". ИНВЕСТИЦИИ В настоящее время инвестиционная политика Нижегородской области в своей основе регулируется следующими нормативными актами: - Закон от 16.12.1996 № 54-З "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 06.03.1998 № 107-З); - Постановление Администрации Нижегородской области от 01.07.1997 № 163 "О порядке реализации Закона Нижегородской области "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области". ОЦЕНКА ЗЕМЛИ, НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ Нормативная цена земли - как показатель, определена в Законе РФ "О плате за землю" - это стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 "О порядке определения нормативной цены земли", она ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов РФ для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Установленная нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типовые земельные участки соответствующего целевого назначения. На территории области нормативная цена земли установлена постановлением администрации Нижегородской области от 29.05.1998 N 138 "О нормативной цене земли на 1998 год" для земель различного целевого назначения. Ставки земельного налога по всем категориям земель установлены Законом РФ "О плате за землю". Начиная с 1995 года по 1997 год ставки земельного налога ежегодно индексировались постановлениями Правительства РФ. На местном уровне для установления ставок земельного налога и оценки земель различного целевого назначения приняты следующие нормативно - правовые акты: - Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 04.10.1994 № 87 "О плате за землю" (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25.07.1995 № 115 "Об индексации ставок земельного налога на территории Нижегородской области в 1995 году"); - Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 18.02.1997 № 22 "О льготе по земельному налогу и арендной плате многодетным семьям"; - Постановление администрации Нижегородской области от 29.05.1998 № 138 "О нормативной цене земли на 1998 год". РЫНОК ЗЕМЛИ Как известно, жизнь рынка (любого) зависит от спроса и предложения. Земля с введением института прав собственности является товаром в гражданском обороте. Информационная и нормативная база о деятельности рынка земельных ресурсов не сформирована. Правовые акты, действующие на территории Нижегородской области: - Распоряжение Администрации Нижегородской области от 20.06.1996 № 821-р "Об утверждении Положения о порядке и условиях выкупа земельных долей"; - Постановление Администрации Нижегородской области от 25.06.1996 № 178 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 07.03.1996 № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"; - Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 25.06.1998 № 80 "О реализации постановления Правительства РФ от 05.01.1998 № 2 "Об утверждении Порядка организации торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды". ГОСЗЕМКОНТРОЛЬ Реформирование земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, в условиях сохраняющегося потребительского отношения к земле, отсутствия надлежащей правовой базы, несовершенства земельного законодательства, вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель. Наряду с ростом количества собственников земельных участков, землепользователей, арендаторов - растет и количество нарушений земельного законодательства. В связи с этим повышается действенность мероприятий, проводимых органами госземконтроля. Увеличилось количество лиц, привлекаемых к административной ответственности, возрастают суммы штрафов, налагаемых органами госконтроля на нарушителей земельного законодательства. Государственный контроль призван обеспечить порядок использования земель как физическими, так и юридическими лицами в соответствии с установленными законодательными и нормативными актами: - ст. 125 ЗК; - Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы"; - Указ Президента РФ от 27.10.1993 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"; - Постановление Правительства РФ от 23.12.1993 № 1362 "Об утверждении Положения о порядке осуществления госконтроля за использованием и охраной земель в РФ"; - приказами и инструкциями Госкомзема. Таблица 3.1 ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ Обобщенная функциональная схема управления земельными ресурсами │ └──────┬──────────────────┬─────────────────┬────────────────┬────────────┬──────┬─┘ │ │ │ │ │ │ V V V V V V ┌─────────────┐┌───────────────┐┌───────────────┐┌─────────────┐┌────────────┐┌─────────────┐ │Владение, ││Государственное││ Контроль и ││Регулирование││Контроль за ││Земельные │ │пользование и││регулирование и││ надзор за ││земельных ││правильным ││отношения в │ │распоряжение ││управление ││ состоянием ││отношений в ││и своевре- ││механизме │ │земельным ││земельными ││ окружающей ││сфере ││менным ││хозяйственной│ │фондом ││ресурсами ││ природной ││гражданского ││внесением ││деятельности │ │ ││ ││ среды ││оборота и ││установлен- ││государства │ │ ││ ││ ││хоз.деятель- ││ных платежей││ │ │ ││ ││ ││ности ││ ││ │ │ ││ ││ ││государства ││ ││ │ └─────┬───────┘└──────┬────────┘└──────┬────────┘└─────┬───────┘└────┬───────┘└─────┬───────┘ │ │ │ │ │ │ V V V V V V ┌──────────┐┌───────────────┐┌───────────────┐┌──────────────┐┌───────────┐┌─────────────┐ │Органы ││-Комитет по ││-Природоохран- ││-Антимонополь-││-Налоговая ││-Департамент │ │местного ││земельным ││ная прокуратура││ное управление││инспекция ││ лесного │ │самоуправ-││ресурсам и ││-Санитарно- ││-Управление ││-Налоговая ││ хозяйства и │ │ления ││землеустройству││эпидемиологи- ││юстиции ││полиция ││ лесной │ └──────────┘│-КУГИ ││ческая станция ││ ││-Комитет ││ промышлен- │ │-Департамент по││-Орган ││-Комитет по ││по зем.рес.││ ности │ │охране ││архитектурно- ││зем.ресурсам ││и земле- ││ │ │природы и ││строительного ││и землеустр. ││устройству ││-Департамент │ │управлению ││надзора ││-Департамент │└───────────┘│сельского │ │природополь- ││-Инспекция ││эконом. │ │хозяйства │ │зованием ││по карантину ││-Судебная │ │-Комитет по │ │-Комитет ││растений ││система │ │геологии и │ │архитектуры ││-Станция ││-Фонд │ │использованию│ │и градострои- ││защиты ││имущества │ │недр │ │тельства ││растений ││-Законодатель-│ │-Управление │ │-Комитет ││-Нижегородский ││ное Собрание │ │лесами │ │природных ││округ ││-Органы │ └─────────────┘ │ресурсов ││госгортех- ││представи- │ │ ││надзора ││тельной власти│ │-Комитет по ││-Экологическая │└──────────────┘ │охране ││служба │ │окружающей ││администрации │ │среды и ││области │ │природных ││-Инспекция │ │ресурсов ││по надзору │ │-Комитет по ││за радиационной│ │охране и ││безопасностью │ │использованию ││Госатомнадзора │ │историко- ││-Инспекция │ │культурного ││рыбоохраны │ │наследия ││-Центр │ │-Территориаль- ││экологической │ │ное управление ││безопасности │ │по гидрометео- │└───────────────┘ │рологии и │ │мониторингу │ │окружающей │ │среды │ └───────────────┘ Приложение 1 к таблице 3.1. СХЕМА "ЗАДАЧИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ" (в электронный варианте не приводится) Приложение 2 к таблице 3.1. СХЕМА "ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ" (в электронный варианте не приводится) Таблица 3.2. СХЕМА "Правовые аспекты управления" (в электронный варианте не приводится) 3.4. Проблемы оптимизации системы управления Отличительной чертой сложившейся в существующей управленческой практике системы управления земельными ресурсами является, прежде всего, недостаточная с экономико - юридической точки зрения четкость распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающая из отсутствия разграничения земель по уровням собственности. В этих условиях рациональным решением проблемы хотя бы на этапе формирования соответствующего федерального законодательства представляется формальное разделение компетенции региональными нормативными актами, отражающее сложившийся фактически баланс управленческих полномочий. Однако этим задача оптимизации системы управления далеко не ограничивается; не менее серьезными вопросами следует считать разработку принципов эффективного взаимодействия на региональном уровне различных органов государственной власти, вовлеченных в управленческий процесс, а также формирование сбалансированной структуры подсистем, обеспечивающих управление земельными ресурсами. Хотя без ограничений общности можно утверждать, что практически все формы регулирования региональной экономики взаимосвязаны в той или иной степени, тем не менее их анализ позволяет выделить достаточно обширный класс управленческих задач, максимально близких по административной топологии и экономической сущности, определив их рациональную и обоснованную иерархию. В частности, совершенствование земельной политики, интегрируя в себе такие приоритетные направления как создание государственного земельного кадастра, землеустройство, развитие арендных отношений, приватизации и инвестиционной деятельности, внедрение современных инструментов рынка недвижимости, по существу является основой, без которой невозможно решение задач градостроительного регулирования. Градостроительное планирование осуществляется на основе разрешенного землепользования, с учетом организации территорий земельных участков в соответствии с долгосрочными программами социально - экономического развития отдельных районов и области в целом. В свою очередь, управление земельными ресурсами наряду с иными смежными формами государственного регулирования экономики - механизмами оздоровления предприятий, развития рынка ценных бумаг - представляет собой составную часть единой системы управления собственностью. Очевидно, стратегия оптимизации структуры регионального управления в этой сфере должна быть ориентирована на координацию реализации этой категории управленческих задач, устанавливая принципы взаимодействия соответствующих органов государственной власти. Отдельным вопросом является внутриструктурная оптимизация специализированных органов управления земельными ресурсами, направленная на разделение "по исполнению" управленческих и производственных задач. В этом смысле представляется целесообразным сохранение единой вертикали земельных комитетов с наделением их широким классом организационно - распорядительных полномочий, важнейшими из которых являются организация ведения государственного земельного кадастра и государственной оценки земель, регулирование земельных отношений и рынка недвижимости (в том числе через механизмы госземконтроля и лицензирования), разработка нормативно - правовой и методической базы, а также управление землями при разграничении их по уровням собственности в пределах компетенции, делегированной Российской Федерацией, субъектом РФ и органами местного самоуправления. В целях упорядочения технико - производственных задач по выполнению платных услуг по землеустройству, инвентаризации и оценке недвижимости, а также ведению кадастра недвижимости и обеспечению рынка недвижимости кадастровой информацией необходимо на базе кадастрово - землеустроительных подразделений земельных комитетов и служб БТИ сформировать региональное кадастровое бюро как специализированное государственное учреждение с системой филиалов, учредителями которого могут выступить субъект РФ и Министерство по земельной политике, строительству и жилищно - коммунальному хозяйству. Отдельно следует указать на необходимость деятельности райгоркомземов, кадастровых бюро в части формирования, учета и описания объектов недвижимости, создания реестров собственности, и в конечном итоге, формирования единого кадастра недвижимости на основе земельного кадастра. При этом следует обеспечить безусловную совместимость баз данных кадастра недвижимости с информацией комитетов по управлению имуществом, учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество. Наконец, обособленным направлением оптимизации управления земельными ресурсами является введение комплексных мер по реструктуризации и организации регулирования деятельности подрядных землеустроительных организаций. В этой сфере основные проблемы связаны с построением рациональной модели распределения и выполнения глобальных объемов госзаказов по проведению натуробследований, земельно - кадастровых, топогеодезических и мониторинговых работ, совершенствованием механизмов контроля качества исполняемых земельно - кадастровых и иных видов работ, созданием единой инфраструктуры обслуживания рынка недвижимости. 4. ФУНКЦИОНАЛЬНО - ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 4.1. Совершенствование системы землеустройства. Задачи землеустройства Дальнейшее развитие земельных отношений в процессе проведения земельной реформы невозможно без совершенствования системы землеустройства. Выполняемые виды и объемы работ по землеустройству не удовлетворяют потребности в землеустроительной документации, обосновывающей в правовом, экономическом и экологическом отношениях осуществление земельных преобразований. Основная задача землеустройства - обеспечить достоверной землеустроительной документацией проводимые преобразования в области земельных отношений. Исходя из основной задачи, необходимо: - совершенствовать нормативно - правовую базу для осуществления землеустроительной деятельности; - провести работу по разграничению земель по уровням собственности (федеральная, областная, муниципальная); - провести инвентаризацию земель, прежде всего городов и других населенных пунктов; - выявить неиспользуемые земли, подготовить каталог земель, находящихся в фонде перераспределения; - составить землеустроительные проекты перераспределения земель, компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования с целью создания условий для их кооперирования в области производства, инженерного обустройства, передачи несельскохозяйственных угодий и участков под объектами недвижимости в собственность граждан и юридических лиц; - провести землеустроительные мероприятия, направленные на выявление земель, не используемых сельскохозяйственными коммерческими организациями и находящихся в общей собственности ее членов и иных граждан, с целью обеспечения осуществления собственниками земельных долей прав по распоряжению ими; - установить границы земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими; - составить дежурные карты ограничений в использовании земель и обременений (сервитутов) земель; - разработать программы (схемы) защиты земли от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановление; - провести межевание границ земельных участков вновь предоставленных и перерегистрированных; - уточнить и вынести в натуру границы городских и сельских поселений; - установить границы территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель; - выполнить другие виды работ для обеспечения создания и ведения автоматизированного государственного земельного кадастра. Наиболее значимые и радикальные меры из приведенного перечня требуют более подробного рассмотрения. Работа по разграничению земель по уровням собственности должна проводиться единовременно по всей территории Российской Федерации на основании постановления Правительства Российской Федерации по инициативе Минземстроя в рамках проведения единой инвентаризации земель всех категорий. При проведении единой инвентаризации земель всех категорий уточняется принадлежность земель к той или иной категории, уточняются площади земель, вносятся предложения о передаче земель из одних категорий в другие с обоснованием необходимости такой передачи и перспективе их использования. Составляется список землепользователей в разрезе категорий земель с отнесением их по уровням собственности. Материалы инвентаризации согласовываются органами местного самоуправления и государственными органами области и утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Минземстроя. Приватизация земель и реорганизация сельскохозяйственных предприятий должна осуществляться на основе землеустроительных проектов перераспределения земель и внутрихозяйственного землеустройства реформируемых сельскохозяйственных предприятий независимо от форм собственности на землю. Практика показала, что без проектов реорганизации и проектов внутрихозяйственной организации территории сельскохозяйственных предприятий часто создается чересполосица, крестьянские (фермерские) хозяйства разбросаны по территории, что создает дополнительные трудности при решении общих вопросов, в частности таких как строительство дорог, линий электропередач, газопроводов, а также объектов для их эксплуатации. Проект перераспределения земель обосновывает формирование новых землепользователей с учетом компактного размещения, состава и качества сельскохозяйственных и лесных угодий, определяет целесообразность передачи земель в ведение сельских (поселковых) администраций для использования под индивидуальное жилищное строительство, увеличения размеров личных подсобных хозяйств за счет земельных долей, пастьбы скота и сенокошения. Проект внутрихозяйственного землеустройства решает вопросы размещения и организации территории севооборотов и кормовых угодий, производственных центров, внутрихозяйственной дорожной сети, намечает объемы проведения мелиоративных работ, мероприятий связанных с защитой почв от эрозии, предусматривает весь комплекс природоохранных мероприятий для сохранения плодородия почв, защиты водных объектов от загрязнения, соблюдения природоохранного законодательства на территории сельскохозяйственных предприятий. Проблема заключается в том, что в "Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий", утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1992 № 708 не предусматривается составление проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства. С учетом практического опыта очевидна необходимость внести изменения в вышеуказанное Положение с таким расчетом, чтобы реорганизация сельскохозяйственных предприятий осуществлялась на основе проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства. Дежурные карты ограничений в использовании земель и обременений (сервитутов) земель необходимо вести в связи с тем, что территория области покрыта многочисленной сетью линейных сооружений топливно - энергетического комплекса и объектами связи, транспорта (линии электропередач, газопроводы, нефтепродуктопроводы, кабели связи, железные и автомобильные дороги и объекты по их эксплуатации и обслуживанию). В силу специфичности этих объектов при пользовании земельными участками, расположенными вдоль или вокруг этих сооружений необходимо соблюдать, с одной стороны, меры безопасности, а с другой стороны ограничивать свою деятельность при использовании прилегающих земель с целью охраны объектов. Для того, чтобы исключить возможность размещения других объектов в охранных зонах или зонах безопасности объектов ТЭК (топливно - энергетического комплекса), связи и транспорта, необходимо вести дежурные карты ограничений в использовании земель и обременений (сервитутов) земель. На дежурные карты ограничений в использовании земель и обременений (сервитутов) земель наносятся существующие объекты и сооружения, а также проектируемые на основании данных проекта социально - экономического развития области на ближнюю и дальнюю перспективу. На основании данных дежурной карты в документы, удостоверяющие права на земельные участки, прилегающие к данным объектам, вносится запись об ограничениях в использовании и обременении сервитутом. Проблемы деградирования земель и их восстановления, а также защиты земель от других негативных явлений на территории области связаны с водной эрозией почв и вторичным заболачиванием осушенных земель. Из-за отсутствия финансовых средств на мелиорацию, площадь осушенных земель за последние 10 лет уменьшилась более чем на 12 тыс. га. Происходит интенсивный процесс вторичного заболачивания земель, что приводит к окислению и оглеению почв и выбытию сельскохозяйственных угодий из оборота. Большой урон сельскохозяйственным угодьям, в основном пахотным, наносит водная эрозия. Площадь сельскохозяйственных угодий, подверженных водной эрозии составляет более 650 тыс. га. Для восстановления плодородия осушенных ранее земель и земель, подверженных водной эрозии, необходимо на основании кадастровой характеристики земель и "Схемы противоэрозионных мероприятий области" разработать программу и включить ее показатели в состав программы социально - экономического развития области. Механизмы государственного регулирования землеустройства Основным нормативно - правовым актом, регулирующим вопросы землеустройства в области, должен стать Закон Нижегородской области "О землеустройстве". Стратегия региональной политики в области землеустройства должна заключаться в лицензировании проектно - изыскательских работ, связанных с использованием земель, создании эффективной системы контроля за качеством работ лицензированных исполнителей работ, проведении экспертиз проектно - изыскательских материалов и проектов, связанных с использованием земель. Лицензированию подлежат работы, связанные с проведением комплекса работ по межеванию земель, инвентаризации земель всех категорий, проведению кадастровых съемок, землеустроительных, почвенных и геоботанических обследований, обновлению планово - картографического материала, составлению проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, установлению границ населенных пунктов и территорий с особыми режимами использования, проведению других видов работ в соответствии с Положением "О лицензировании проектно - изыскательских работ, связанных с использованием земель". Все предприятия, организации, учреждения, предприниматели без образования юридического лица, имеют право выполнять работы, связанные с использованием земель, только после получения в органе лицензирования - комитете по земельным ресурсам и землеустройству области - лицензий на право производства отдельных видов работ. Для многопрофильных предприятий, организаций и учреждений, выполняющих, в том числе, и работы, связанные с использованием земель, одновременно с выдачей лицензий вводятся лицензионные карточки, которые являются приложением к лицензии и дают право конкретному исполнителю проводить определенный вид работ, указанный в лицензии. Проблема здесь заключается в том, что не все работники таких лицензируемых предприятий, организаций, учреждений имеют специальное образование и опыт работы для того, чтобы обеспечить достаточное качество работ. С целью проверки квалификации работников лицензируемых предприятий комиссией при Облкомземе проводится аттестация. От аттестации и получения лицензионных карточек освобождаются лица, окончившие высшие или средние учебные заведения или специальные курсы по профильным специальностям, дающим право выполнять проектно - изыскательские работы, связанные с использованием земель, а также специалисты специализированных предприятий, входящих в систему Минземстроя. Комитет, как орган лицензирования, ведет реестр выданных, приостановленных или отозванных лицензий, принимает меры по приостановлению действия или отзыву лицензий в случае нарушения лицензиатами условий действия лицензии, невыполнения требований инструкций и методических указаний по производству работ, предписаний и распоряжений государственных органов. Для получения достоверных данных в результате проведения землеустроительных работ необходимо создать эффективную систему контроля качества работ на областном и местном уровнях. Чтобы обеспечить единые требования к производству работ, точности измерений, системе привязок к пунктам государственной геодезической сети, составу и порядку согласования документов необходимо, чтобы все лицензированные виды работ выполнялись на основании технических заданий, утвержденных комитетами по земельным ресурсам и землеустройству районов (городов), которые ведут проверку качества и приемку выполненных работ. Качество работ, выполняемых за счет средств федерального и областного бюджетов, осуществляет областной комитет по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, Облкомзем как орган лицензирования вправе проверить качество работ любого лицензированного исполнителя, выполняющего эти работы за счет средств всех источников финансирования, путем проведения экспертизы проектно - изыскательских материалов и проектов. Стратегия развития инфраструктуры обеспечения землеустройства Инфраструктура обеспечения землеустройства в своей основе базируется на системе подрядных землеустроительных мероприятий, выполняемых профильными организациями. В настоящее время землеустройство проводится государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ. Вся землеустроительная деятельность должна быть логично увязана с системой предприятий и лиц, осуществляющих основные функции землеустройства, которые должны образовывать в регионе целостную структуру, занимая свою нишу и уровень, определяемый их техническими, технологическими, кадровыми и производственными возможностями. Данная структура может характеризоваться следующими уровнями: 1) объемные и сложные проекты, выполняемые по федеральным и региональным заказам, связанные с определенным составом работ (обработка аэрофотоснимков, топографо - геодезические и кадастровые работы, завершающиеся составление и выпуском кадастровых и тематических карт и атласов о состоянии и использовании земельных ресурсов, обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий т.п.); 2) достаточно объемные заказы и проекты, состоящие, в основном, из типичных землеустроительных видов работ, но требующие значительных кадровых и материальных ресурсов, не связанные с аэрофотосъемкой и картографированием территорий (межевание земель с установлением или восстановлением границ, упорядочение существующих землевладений с устранением неудобств в расположении земель, проведение системной и комплексной инвентаризации земель населенных пунктов, производственных объектов или сельскохозяйственных образований и т.п.); 3) объемный вторичный земельный рынок, требующий усилий небольших частных фирм и частных землемеров для обеспечения всего комплекса работ для определения границ земельных участков, установления границ и отвода земельных участков в натуре (на местности), оформления планов (чертежей) границ земельных участков, подготовки документов для удостоверения прав на земельные участки и т.п. В Нижегородской области имеются все возможности для обеспечения работ на всех обозначенных уровнях. Самые сложные и квалифицированные работы могут выполнять существующие государственные предприятия - Нижегородземкадастрсъемка и Верхне - Волжское аэрогеодезическое предприятие. Работы второго уровня по силам государственному предприятию ВолговятНИИгипрозем и АО "НижегородТИСИЗ". На вторичном земельном рынке могут успешно действовать порядка сорока пяти физических и юридических лиц, получивших в установленном порядке лицензии на право выполнения проектно - изыскательских работ. Количество подобных лицензиатов должно быть выше, чтобы способствовать развитию конкуренции на этом сегменте рынка землеустроительных услуг. Наконец, особого внимания требует направление оптимизации инфраструктуры обеспечения землеустройства в виде комплексных мер по реструктуризации и организации оптимальной деятельности подрядных землеустроительных организаций. В этой сфере видится следующая рациональная региональная управленческая стратегия. Необходимо создать единое государственное унитарное предприятие путем реорганизации существующих действующих государственных предприятий Нижегородземкадастрсъемки и ВолговятНИИгипрозема. Созданное в результате реорганизации предприятие будет специализироваться на выполнении масштабных объемов заказов по проведению натурных обследований, земельно - кадастровых, топографо - геодезических и мониторинговых работ. Это обеспечит сбалансирование административной и производственной структуры предприятий, более рациональное распределение подрядных работ и использование бюджетных средств. Основной задачей унитарного предприятия будет выполнение работ с применением технологий высокого уровня, с учетом его оснащенности современным оборудованием и высококвалифицированными кадрами. Задачи более низкого уровня будут выполнять негосударственные организации и предприниматели без образования юридического лица, имеющие лицензии, численность которых в настоящее время составляет более 45. В качестве более "мягкого" варианта преобразования действующих государственных предприятий может быть реализован вариант их реорганизации с объединением по максимально связанным производственным функциям. При таком варианте наиболее рациональным выглядит объединение в функциональном плане усилий двух государственных предприятий Нижегородземкадастрсъемки и Верхне - Волжского аэрогеодезического предприятия для выполнения наиболее общих и специфических функций в рамках инфраструктуры обеспечения землеустройства: земельно - кадастровые, топографо - геодезические работы, работы, связанные с выпуском различной планово - картографической продукции (в том числе и в цифровом виде), а также работы по восстановлению и поддержке в рабочем состоянии опорных геодезических и межевых сетей. При данном варианте возникает возможность создать на базе еще одного государственного предприятия ВолговятНИИгипрозема мобильное и эффективное предприятие, способное осуществлять полноценное научно - методическое обеспечение в сфере агропромышленного сектора и вести широкий спектр работ, связанных с натурным обследованием предприятий и организаций аграрного сектора. Кроме того, к компетенции ВолговятНИИгипрозема в этой модели реорганизации государственных предприятий могут быть отнесены функции по выполнению работ, связанных с разграничением земель различного состава, категорий и целевого назначения, также качественное обследование земель (почвенные, ботанические, культурно - технические и другие виды работ). Кроме того, необходимо совершенствование практики регулирования и контроля деятельности негосударственных подрядных организаций, предусматривающее развитие механизмов конкурсного распределения бюджетных подрядов, лицензирования, контроля качества выполняемых лицензиатами земельно - кадастровых и иных видов землеустроительных работ. Для обеспечения достоверности, полноты и взаимоувязанности кадастровых данных, представляемых исполнителями работ в кадастровые бюро, необходим эффективный механизм передачи данных с обязательной платной экспертизой, а также вовлечение этих организаций в единую инфраструктуру обеспечения землеустройства и обслуживания рынка недвижимости. 4.2. Создание государственного земельного кадастра Основной задачей государственного земельного кадастра является государственный учет земель как территориальных ресурсов (территориальных зон) и объектов недвижимости (земельных участков). Другими словами, государственный земельный кадастр (ГЗК) есть средство государственного учета пространственно - площадных, количественных и качественных характеристик земли. Исходя из этого определяется структура, организация, а также порядок создания ГЗК. В соответствии с предлагаемой Концепцией ГЗК должен содержать сведения о землях как территориальных ресурсах, землях как объектах недвижимости, о градостроительном планировании территории. Государственный земельный кадастр должен иметь иерархическую структуру, уровнями иерархии которой являются: - федеральный земельный кадастр; - земельные кадастры субъектов Российской Федерации; - земельные кадастры муниципальных образований. Таким образом, государственный земельный кадастр есть единая общегосударственная многоуровневая информационная система, создаваемая в процессе государственного учета земель и обеспечивающая накопление, хранение, обновление и предоставление потребителям сведений о пространственно - площадных и иных физических характеристиках земель территориальных зон, земельных участков и градостроительном планировании территорий. ГЗК Нижегородской области должен охватывать территорию области и содержать сведения о находящихся на них земельных участках, являющихся федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации, а также о находящихся на этой территории территориальных зонах, образованных органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. ГЗК муниципальных образований содержат сведения обо всех земельных участках, находящихся на территории соответствующего кадастрового округа (города, района, муниципального образования) и являющихся государственной, муниципальной или частной собственностью, а также обо всех территориальных зонах, образуемых на территории этих кадастровых округов органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органами власти самого муниципального образования. Принципы организации земельного кадастра Организация ГЗК в Нижегородской области должна осуществляться на основе единых принципов и правил, действующих исходя из уровней иерархии. Создание ГЗК основывается на следующих принципах: - ГЗК должен создаваться по единым принципам и правилам на всей территории Российской Федерации. Формулировка основных принципов и определение используемых правил осуществляется Минземстроем; - ГЗК должен обеспечивать предоставление гражданам, юридическим лицам и органам власти имеющейся информации; - ГЗК должен создаваться во всех регионах, постепенно наращивая возможности и совершенствуя организацию его функционирования; - создание ГЗК должно осуществляться поэтапно, при этом на каждом этапе его создания должны ставиться конкретные и реализуемые цели; - с целью скорейшего охвата информацией ГЗК всей обслуживаемой территории на начальном этапе его создания допускается использование данных, полученных по результатам упрощенных измерений и расчетов. Постепенное уточнение данных производится в процессе очередного обращения к ним; - функционирование ГЗК должно быть организовано так, чтобы его банк данных содержал сведения о всех актуальных (то есть с действующим в данный момент времени правовым статусом) территориальных зонах и земельных участках; - на начальном этапе функционирования ГЗК основную часть объектов кадастрового учета, а следовательно и рынка недвижимого имущества, будут составлять земли населенных пунктов. ГЗК должен обеспечить в первую очередь охват этой категории земель; - основой ГЗК являются низовые кадастры (городов, районов, муниципальных образований). В связи с этим введение стандартов, унификация процедур и материально - техническое обеспечение должно быть в первую очередь ориентировано на организацию работы кадастров низового уровня, отработка на их основе унифицированных технологий создания и ведения ГЗК и организация взаимодействия комземов с учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами технической инвентаризации и налоговой инспекции. - реализация принципа постепенного совершенствования структуры и организации ГЗК должна предусматривать предварительную апробацию новых идей, технологий и методов на ограниченной территории (на отдельно взятом низовом ГЗК); - автоматизацию ведения ГЗК следует проводить с учетом финансовых возможностей территориальных комземов. При наличии достаточных финансовых средств автоматизация ведения ГЗК должна проводиться с момента его создания. При отсутствии таких средств переход к автоматизированным технологиям, основанным на использовании компьютеров, должен производиться только после того, как выяснится, что технологии ручного ведения ГЗК не обеспечивают обработку имеющихся потоков информации. Создание ГЗК является сложной организационно - технической задачей и производится в несколько этапов. Целью первого этапа являются создание земельных кадастров для территорий населенных пунктов (городов), Первоочередные мероприятия по созданию ГЗК включают: а) для Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области: - разграничение территории области на кадастровые округа и согласование местных систем координат для кадастровых округов; - организация внедрения единых форм государственного учета; - детализация рекомендаций Минземстроя для подчиненных комземов с учетом местных условий; - обобщение опыта подчиненных комземов и выработка рекомендаций по рациональным методам создания ГЗК с учетом местных условий; - обеспечение охвата государственным земельным кадастром городских территорий; - обобщение статистической отчетности органов ведения ГЗК нижнего уровня и ее представление в Минземстрой; - организация ввода и преобразования в цифровую форму исходных данных для автоматизированных систем ведения ГЗК по заявкам подчиненных комземов; - организация обучения персонала подчиненных комземов технологиям автоматизированного ведения ГЗК; - взаимодействие с местными органами власти и управления по изысканию источников дополнительного финансирования для автоматизации ведения ГЗК. б) для комитетов по земельным ресурсам и землеустройству городов и районов: - внедрение форм государственного учета; - создание местных систем координат (при их отсутствии); - создание дежурных кадастровых планов или опорных дежурных кадастровых планов; - практическая организация взаимодействия с учреждениями юстиции по государственной регистрации прав, органами технической инвентаризации и налоговой инспекцией; - организация экономического зонирования территорий; - составление баланса городских территорий, определение потенциальных земельных платежей и организация взаимодействия с местными органами власти по осуществлению мероприятий, направленных на полный сбор этих платежей; - постепенное внедрение автоматизированных систем ведения ГЗК. ГЗК должен служить основой создания единого государственного кадастра недвижимости и при этом включать следующие структурные части, отличающие его от прочих информационных систем: - сведения о зарегистрированных правах и правообладателях; - банк достоверных качественных и количественных данных объектов кадастра; - показателей экономической оценки объектов кадастра для налогообложения, рынка недвижимости и залоговых операций. Принцип формирования кадастра, определение его структуры, типов и объемов необходимой информации, с одной стороны, диктуется целевым его назначением и перспективами его использования, а, с другой стороны, определяет порядок обмена информацией между органами управления недвижимостью. В структурном отношении кадастр должен включать содержательную часть, в которой учитываются технико - экономические характеристики и показатели недвижимости, и многослойную графическую часть, где отражается планово - картографическая кадастровая информация. Очевидно, базовым слоем графической части является кадастровая карта, являющаяся способом учета и визуализации объектов управления. Углубленное графическое представление о недвижимости формируется на уровне цифровых карт, связанных с различными аспектными информационными системами органов власти и управления и учитывающих системы коммуникаций, сервитутов, обременений и ограничений в соответствии с генеральным планом застройки. При этом каждый графический слой ведется соответствующими уполномоченными органами в едином информационном формате. Перспективы развития данной системы связаны с созданием ГИС многопользовательского доступа, позволяющей решать глобальные задачи планирования и управления территориями. Учитывая создание в системе комземресурсов специализированных кадастровых служб рационально возложить на них функции координации информационных потоков, формирования кадастра и развития геоинформационных технологий. При таком подходе государственный кадастр недвижимости (ГКН) позволяет реализовывать основные принципы, которым должен удовлетворять банк данных недвижимости: - единство банка данных, исключающее дублирование информации об объектах недвижимости и позволяющее сосредоточить в едином месте сведения обо всем недвижимом имуществе, находящемся на территории, обслуживаемой ГКН, и об установленных правилах использования этого имущества; - полнота описания и достоверности информации об объектах недвижимости, гарантируемая государственными органами; - единство принципов описания всех объектов недвижимости; - возможность оперативного получения полной информации о любом объекте недвижимости или их совокупности; - возможность совершенствования и автоматизации ведения банка данных на основе единых принципов и единой технологии; - общедоступность информации для всех заинтересованных пользователей. Организация процесса инвентаризации земель Проведение экономической реформы в Нижегородской области предполагает рост числа зарегистрированных земельных собственников и пользователей земель, что влечет за собой востребованность информации о земельных участках, получаемой в результате их инвентаризации. Создание земельно - кадастровых карт, уточнение планово - картографических материалов по результатам новой аэрофотосъемки, описание характеристик земель и учет этой информации в базах данных автоматизированного земельного кадастра, являются основой для решения задач оценки налогообложения земель и государственного регулирования рынка недвижимости. Однако рассматривая сведения о наличии планово - картографических материалов на сельскохозяйственные земли в масштабе 1:10000, на земли городов и поселков в масштабе 1:2000 можно отметить, что большая часть этих материалов (68,6%) имеют срок давности изготовления, превышающий среднестатистический срок их обновления 5 - 7 лет, а 61.2% - изготовлены 10 - 17 лет тому назад и не несут информацию о современном состоянии земель. Кроме того, на земли сельских населенных пунктов планово - картографические материалы отсутствуют, из чего следует вывод о неотложной и срочной необходимости проведения работ по земельно - кадастровому картографированию территории Нижегородской области. В целях быстрой отдачи от проведения работ по инвентаризации, работы необходимо в первую очередь проводить по рабочим поселкам и городам, а впоследствии, по сельским населенным пунктам. В результате будут уточнены списки налогоплательщиков и объекты налогообложения, что повлечет увеличение налоговых поступлений в бюджет. Главной целью проведения работ по земельно - кадастровому картографированию и инвентаризации земель является внедрение единой системы инвентаризации, кадастрового учета земель, а также создание райкомземами системы для формирования информационной инфраструктуры, обеспечивающей сведения о земле и недвижимости. Прежде чем приступить к организации работ по инвентаризации в районах, на районном уровне по примеру области необходимо создать комиссии, связанные с инвентаризацией и оценкой объектов недвижимости, которые формируются из специалистов районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, комитетов по управлению муниципальным имуществом, органов архитектуры и др. служб, которые организуют информационное освещение работ в средствах массовой информации, формируют, разрабатывают и представляют главе местного самоуправления графики проведения работ по инвентаризации и оценке объектов недвижимости, и после завершения работ обобщают результаты и готовят отчеты по результатам инвентаризации и оценке недвижимости. При районных комиссиях создаются рабочие группы по инвентаризации, которые готовят необходимые материалы, устанавливают публичные ограничения (обременения, в т.ч. сервитуты). При проведении работ по инвентаризации земель важное значение имеют вопросы финансового обеспечения. Анализ раннее выполненных работ по инвентаризации сельских населенных пунктов показывает, что налогооблагаемая площадь в среднем увеличивается на 16%. При сравнении затрат на выполненные работы и доходов в виде поступления дополнительных налоговых платежей был установлен средний срок окупаемости - 10 лет. Учитывая значительный срок окупаемости, предлагается следующая схема работ по инвентаризации: - Аэрофотосъемка; - Изготовление цифрового ортофотоплана; - Передача его в районные кадастровые бюро для ведения и уточнения площадей налогоплательщиков в заявительном порядке. В городах и рабочих поселках, где земельный рынок более развит при проведении инвентаризации земель возрастают требования к точности работ. Проведенный анализ имеющихся материалов инвентаризации показывает, что налогооблагаемые площади увеличиваются: - под участками индивидуального жилищного строительства - на 10%; - под промышленными предприятиями - 15%; - под садами и огородами - на 25%. Срок окупаемости затрат в городах и рабочих поселках в среднем составляет 5 лет. Поэтому работы по инвентаризации здесь целесообразно проводить по полной технологической схеме. Весь процесс производства работ состоит из четырех этапов: - на первом этапе необходимо определить общие объемы работ в натуральном и стоимостном выражении и одновременно установить объемы работ в натуральном и стоимостном выражении на текущий год с выделением по видам работ и источникам финансирования; - на втором этапе производится подписание соглашения о намерениях по производству и финансированию земельно - кадастровых работ; - на третьем этапе на основании паспорта производится подготовка договоров; - на четвертом этапе - это сам процесс производства земельно - кадастровых работ. Создание информационной основы Государственного земельного кадастра достигается через инвентаризацию земель, в результате которой должны быть решены следующие группы задач: Задачи установления окружных границ района, населенного пункта и границ земельного участка: - установление границ и при необходимости их закрепление на местности; - выявление всех земельных участков, используемых на законных основаниях и незаконно; - выявление нарушений земельного законодательства; - определение юридических и фактически сложившихся границ земельных участков; - определение площадей земельных участков; - выявление спорных границ. Задачи по сбору сведений о правовом статусе земельных участков: - установление всех субъектов права и землепользователей, а также их вещных и обязательственных прав; - установление ограничений и обременений участков или объектов их обуславливающих; - выявление земельных участков, используемых незаконно; - сбор информации о физических характеристиках объектов недвижимости. Основными принципами при проведении работ по инвентаризации земель должны служить условия: - полноты охвата всех земель территории; - использования земельного участка в качестве основной учетной единицы; - отражение современной фактической ситуации в части границ и использования земельного участка. Инвентаризация земель проводится на основе выполненной аэрофотосъемки и наземной съемки земель всех категорий и земельно - кадастровых карт, изготовленных в результате цифрового земельно - кадастрового картографирования. В этом случае процессы инвентаризации земель будут выполняться одновременно с выполнением полевых - дешифровочных и картографических работ, а их результаты отображены в конечных материалах картографирования. Необходимо отметить, что прежде чем производить работы по инвентаризации, необходимо произвести работы по присвоению кадастровых номеров вплоть до участка, территориям населенных пунктов и сельскохозяйственным и прочим земель. Предложенная технология позволяет создать основу перспективной модели единой системы описания объектов недвижимости. При проведении работ по инвентаризации земельных участков (описание границ и вида угодий) граждан (налогоплательщиков), в этот момент участвуют и работники БТИ, которые используя материалы инвентаризации, т.е. кадастровый номер, план границ земельного участка, данные его владельца, форму собственности, площади, проводят одновременно инвентаризацию построек (поэтажные планы) на земельном участке, сохраняя ему уже ранее присвоенный кадастровый номер. Данные по инвентаризации объектов недвижимости в целом по району могут храниться в единой базе данных. Одним из видов конечной продукции работ по инвентаризации и кадастровому картографированию территорий района или населенного пункта является кадастровая карта, которая представляет собой графический (картографический) компонент информационной основы земельного кадастра. Структурная схема картографического обеспечения приведена на схеме 4.2. Для кадастровых карт и планов территорий населенных пунктов рекомендуется масштаб 1:1000 - 1:2000, а для территории вне населенных пунктов - 1:10000. Кадастровые карты создаются в основном методом аэрофототопографической съемки с использованием цифровой технологии, причем для застроенных территорий применяется метод стереотопографической съемки, а для незастроенных - преимущественно съемка на ортофотопланах. На небольших территориях для съемок в масштабах 1:1000 и 1:2000 может применяться тахеометрическая, теодолитная или мензульная съемки. Для кадастровых съемок используются как государственная, так и местные системы координат с определенными параметрами перехода к государственной системе. Координаты пунктов геодезических и съемочных сетей представляются в принятой для съемки данной территории системе координат равноугольной проекции Гаусса в трехградусных зонах для масштаба 1:1000 и 1:2000 и в шестиградусных зонах - для масштаба 1:10000. Для кадастровых планов населенных пунктов масштабов 1:1000-1:2000 используется прямоугольная условная разграфка листов карт, а для планов масштаба 1:10000 - стандартная общегосударственная разграфка листов карт и номенклатура. На кадастровых картах должна быть отображена следующая земельно - кадастровая информация: - границы административно - территориального деления; - границы кадастрового зонирования; - границы земельных участков; - первичные объекты недвижимости (здания и сооружения на фундаменте); - топографическая основа - дорожная сеть, гидрография, растительность, многолетние насаждения. Дополнительное содержание базовых кадастровых карт (например, сельскохозяйственные контура и угодья, инженерные коммуникации и т.д.) определяются техническим заданием, согласованным с Заказчиком работ Крупномасштабные кадастровые карты в совокупности с другими данными картографии и статистики могут быть использованы для проектирования и проектирования систем инженерного обеспечения, так как соответствующая информация регистров может обеспечить существенную информацию о владельцах, ценах на землю и т.д. Государственная автоматизированная кадастровая система также полезна для целей административного управления. Систематическое ведение информации о земле и землевладельцах, ведение карт участков недвижимости, регистрация состава недвижимости сами по себе обеспечивают базисную информацию для административных целей. Кроме того, эти фундаментальные данные образуют ядро интегрированной системы, имеющей большое значение для многих видов общественной деятельности - многоцелевого кадастра или земельной информационной системы, основанной на описании всех участков землевладения и землепользования. рис. 4.1 ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ СХЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА БАЗОВЫМИ КАДАСТРОВЫМИ КАРТАМИ И ПЛАНАМИ МАСШТАБОВ 1:10000 И 1:2000 (в электронный варианте не приводится) рис. 4.2 СТРУКТУРНАЯ СХЕМА КАРТОГРАФИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в электронный варианте не приводится) Формирование системы качественных и количественных характеристик земель Государственный земельный кадастр по качественной характеристике имеет в своем составе следующие разделы: - качественный учет земельного фонда; - бонитировка почв; - экономическая оценка земель. Эти же составные части должны остаться и далее в составе земельного кадастра. Существующие требования по предоставлению данных государственного земельного кадастра, введение платности землепользования не обеспечивают эффективное управление земельными ресурсами. Поэтому раздел качественных характеристик земель должен быть коренным образом изменен и усовершенствован. Система земельного кадастра по качественной характеристике должна обеспечивать следующие положения: - ведение учета качества земель различного целевого назначения должно осуществляться одновременно с классификацией земель по угодьям, категориям пригодности, по их экологическим, технологическим и градостроительным свойствам; - в разделе "Оценка земель" для каждой категории земель должна отражаться система натуральных и стоимостных показателей с целью обоснования наиболее эффективного использования земель и установления за них платы; - обоснование и установление системы качественных показателей, связанных с охраной земель, целесообразно осуществлять на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. Учетная составляющая земельного кадастра должна развиваться таким образом, чтобы качественные характеристики были дополнены сведениями о: - степени ценности продуктивных земель; - землях нерационального использования; - деградации сельскохозяйственных угодий; - антропогенном и естественном загрязнении земель различными веществами, в том числе и радиоактивными; - подтоплении земель городов, других населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий и о негативных последствиях, вызванных подтоплением земель (деградации растительных комплексов, деградации и уничтожении уникальных исторических ландшафтов и т.д.); - природно - техногенном воздействии на земли населенных пунктов: - наводнениях, оползнях, обвалах, селях, лавинах, землетрясениях; - овражной и речной эрозии; - карстовых и термокарстовых образованиях; - переработке берегов водохранилищ и морей; - просадке лессовых пород. Формирование информации о правовых характеристиках и правообладателях земельных участков. Формирование информации о правовых характеристиках и правообладателях земельных участков неотъемлемо взаимосвязано с системой государственной регистрации прав на недвижимость, под которой понимается юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество (в том числе и земельный участок) в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Существующая взаимосвязь целиком и полностью основывается на ряде основных понятий, без однозначного определения и использования которых процесс взаимодействия кадастровой и регистрационной систем становится нереализуемым: - недвижимое имущество - земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без соразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы; - кадастровый и технический учет (инвентаризация) объекта недвижимости - описание и индивидуализация объекта недвижимого имущества (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера; - кадастровый номер - уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер объекта недвижимости, который присваивается ему при осуществлении кадастрового и технического учета (инвентаризации) в соответствии с процедурой, установленной законодательством Российской Федерации, и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права. Объективными предпосылками взаимосвязи государственного земельного кадастра и системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество являются следующие положения, зафиксированные в соответствующих статьях Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним": - обязательный порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие Федерального закона. Тем самым устанавливается необходимость выполнение полного комплекса землеустроительных работ для подготовки документов для регистрации права; - необходимость предоставления имеющейся информации (в том числе и чисто кадастровой), необходимой для государственной регистрации права на объекты недвижимости в определенный срок в определенной форме учреждениям юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество; - наличие кадастрового номера как уникального и универсального идентификатора для идентификации любого объекта недвижимости в соответствующих разделах Единого государственного реестра прав; - обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, плана земельного участка, участка недр и (или) план объекта недвижимости (в том числе и при оформлении арендных отношений и совершения сделок с объектами незавершенного строительства, также при необходимости выделения сервитута при регистрации объекта недвижимости) с указанием его кадастрового номера. План земельного участка должен быть удостоверен органом, ответственным за проведение кадастровых работ. В настоящее время степень разобщенности сведений о недвижимом имуществе, порождающая ряд негативных явлений может быть эффективно уменьшена при помощи организации четкого взаимодействия между учреждениями юстиции по регистрации прав и органами государственного учета и управления земельными ресурсами: - организация оперативного получения полной информации об объекте недвижимости и обмен исходной информацией всех участников процесса государственной регистрации; - преодоление последствий дублирования информации в различных органах для уменьшения затрат на ее накопление и хранение, исключив при этом рассогласованность при предоставлении необходимых сведений; - преодоление последствий усложнения процедуры формирования объектов недвижимости, при которой каждый из участников процесса в силу организационных особенностей процесса вынужден получать, хранить, учитывать и поддерживать на актуальном уровне сведения, являющиеся неотъемлемой частью банка данных партнера. В результате преодоления данных обстоятельств будет решена задача объединения разрозненных банков данных, создаваемых учреждениями юстиции по регистрации прав и органами по управлению земельными ресурсами, в нормально функционирующий единый агрегированный (объединенный) банк данных - государственный кадастр недвижимости. Для целей регулирования процесса формирования информации о правовых характеристиках (правообладателях) земельных участков необходим регулярный обмен с органом юстиции по регистрации прав информацией по характеристикам правового статуса объекта недвижимости, включающих описание объекта права, основание возникновения, содержание и объем прав на объект недвижимости. Наличие подобной информации в кадастровой базе данных обеспечит государственные гарантии прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество и создание на этой основе условий для становления и развития рынка недвижимости. Взаимодействие учреждений юстиции по регистрации прав и органов системы управления земельными ресурсами может быть реализовано следующим образом: - подразделения органов системы управления земельными ресурсами производят государственный учет земельных участков; - кадастровые номера, присвоенные земельным участкам, а также их местоположение, размеры и границы доводятся до учреждений юстиции в виде приложения к документам, необходимым для государственной регистрации прав; - учреждения юстиции по регистрации прав используют полученные данные для заполнения разделов Единого государственного реестра прав, относящихся к земельным участкам; - в подразделения органов системы управления земельными ресурсами возвращается информация о зарегистрированных правах на земельный участок, пополняя кадастровую базу данных. Поскольку система государственного земельного кадастра является функционально самодостаточным банком данных о земле как территориальном ресурсе и земельных участках как объектах недвижимости, то основным принципом взаимодействия между данными системами учета и регистрации является обеспечение функционирования Единого государственного реестра прав со стороны земельного кадастра (в том числе и по разделам зданий, сооружений) с реализацией функциональной обратной связи в пределах правовой информации о зарегистрированных правах. Финансовая стратегия в сфере создания земельного кадастра Существуют три различные формы финансирования системы управления земельными ресурсами в целом и создания земельного кадастра в частности: - финансирование за счет налогообложения; - финансирование за счет взимания сборов; - финансирование за счет выплаты комиссионных. Финансирование за счет налогообложения означает, что источником денежных средств для оплаты затрат на создание земельного кадастра являются поступления от земельных платежей, централизуемых в бюджеты всех уровней. Финансирование за счет взимания сборов означает, что юридические лица и граждане должны платить определенную плату за введение в базы данных государственного земельного кадастра информации по земельным участкам. Величина тарифа определяется органом исполнительной власти. Сборы могут направляться (прямо или косвенно) в органы (организации), уполномоченные на ведение государственного земельного кадастра. Финансирование за счет выплаты комиссионных означает, что лицо или организация платит за услугу и что учреждение, которое предлагает данную услугу, имеет полномочия определять размеры тарифов на основе правил, установленных органом исполнительной власти. Эти различные формы могут использоваться в одном и том же учреждении, но в связи с различными видами деятельности. Так, виды деятельности, в которых непосредственно заинтересованы конкретные лица и организации, целесообразно оплачивать через систему взимания сборов или выплаты комиссионных, в то время как виды деятельности, которые в значительной степени связаны с повышением благосостояния всего общества, должны финансироваться посредством субсидий, то есть из бюджетов соответствующих уровней. Тем не менее размер всех взимаемых сборов должен устанавливаться на таком уровне, чтобы они определенным образом содействовали работе механизма пополнения бюджетов и финансированию ведения и развития данной деятельности. На начальном этапе создания земельного кадастра и в условиях неустойчивой экономической ситуации в регионе необходимо решить ряд основных задач: на базе действующего законодательства разработать организационную структуру по составлению земельного кадастра и приступить к поэтапному процессу ее реализации, а также начать создавать информационную структуру, ориентируясь на передовые технологии, созданные в условиях развитой экономики. Данная деятельность требует средств, которых катастрофически не хватает именно на данные цели в переходные периоды. В этих условиях целесообразным является выбор стратегии, связанной с поиском источников инвестиций и заимствования средств, которыми, по вполне очевидным причинам, являются банки и прочие кредитно - финансовые организации. Ведение государственного земельного кадастра на территории Нижегородской области нормативно обеспечивается областной целевой программой "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", утвержденной постановлением губернатора от 24.12.1996 № 327, где были структурно определены основные источники финансирования программы и распределение средств по бюджетам всех уровней. В настоящее время нормативная база финансового обеспечения региональной программы содержит ряд важных и необходимых для реализации общей стратегии создания и ведения кадастра документов: - постановление Законодательного Собрания Нижегородской области "Об использовании средств земельного налога и арендной платы за землю" от 21.10.1997 N 264; - постановление Администрации Нижегородской области "Об утверждении порядка использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет" от 18.11.1997 № 327 и утвержденное данным постановлением Положение о порядке использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет. В данном положении в соответствии со статьей 24 закона РФ "О плате за землю" (в редакции закона от 09.08.1994 № 22-ФЗ) однозначно прописано, что средства земельного налога и арендной используются исключительно на следующие цели: землеустройство, ведение земельного кадастра, мониторинг, охрана земель и инженерное обустройство территории. В постановлении Законодательного Собрания Администрации Нижегородской области прямо предписано при формировании областного бюджета ежегодно предусматривать использование средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет в размере 50% на финансирование мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторингу земель. Важным в реализации всей кадастровой стратегии является постановление Администрации Нижегородской области от 22.07.1998 № 196 "Об упорядочении распределения средств платежей за землю". Данный нормативный акт направлен на цели упорядочения распределения денежных средств платежей за землю и обеспечения их целевого использования. Положение о субсчете в областном бюджете Департамента финансов Нижегородской области регламентирует источники аккумулирования средств и порядок распределения средств, централизуемых в областном бюджете на субсчете. Оптимальным тактически и стратегически верным является следующий модельный подход к финансированию и ведению государственного земельного кадастра в рамках которого для названных целей привлекаются и используются: - средства государственных и муниципальных бюджетов (финансирование за счет налогообложения); - внебюджетные средства (сборы за предоставленные кадастровые услуги и оплата выполненных работ, а также средства в виде займов и инвестиций). Бюджетное финансирование осуществляется за счет предусмотренной законодательством части отчислений от поступающих в бюджеты различных уровней налогов и арендной платы за землю, а также части средств, направляемых из бюджета соответствующего уровня целевым назначением, например, на информационное обеспечение соответствующего органа власти. Услуги, оказываемые органами ведения земельного кадастра, предоставляются на платной основе в соответствии с тарифами, устанавливаемыми владельцем кадастра или уполномоченным им органом из расчета окупаемости предоставленных пользователю услуг (бездоходный вариант) или по договорным ценам (доходный вариант). Исключение составляют органы государственной власти и управления, местного самоуправления всех уровней, которым кадастровая информация предоставляется бесплатно. Службам других кадастров данные из земельного кадастра могут также предоставляться бесплатно на основе соглашений об обмене информацией. Привлечение внебюджетных средств в виде инвестиций и займов должно осуществляться на долгосрочной основе с крупными специализированными инвестиционными структурами и/или финансовыми организациями под гарантии администрации области в рамках жесткого конкурсного отбора партнеров по совместной деятельности. В Нижегородской области в настоящее время в рамках привлечения внебюджетных средств на создание, техническое и технологическое обеспечение земельного кадастра осуществляется международный инвестиционный проект "ЛАРИС", в дополнение и развитие которого комитет по земельным ресурсам и землеустройству разработал инвестиционный проект "Создание государственного земельного кадастра Нижегородской области". Создание и поддержка системы управления земельными ресурсами требует средств, источники поступления которых (бюджетные и внебюджетные) определены выше. Главная цель предлагаемой финансовой стратегии - признание факта возможности работы системы на принципе самоокупаемости. Для реализации этого принципа необходимо последовательно вводить принцип платности процедур учета данных при формировании кадастровой информации. Формирование и учет объектов в системе государственного земельного кадастра должны реализовываться на платной основе с учетом определенных выше источников поступления средств, что, в свою очередь, требует создания системы учетных сборов и платежей. Поскольку в рамках системы управления земельными ресурсами реализуется ряд государственных функций, то и капитальные затраты на их выполнение (финансирование создания компьютерных систем, оборудование помещений, зарплата государственным служащим) должно нести государство, но непосредственно за учет (инвентаризацию) и информационное обслуживание дальше должны платить заинтересованные физические и юридические лица по утвержденным нормативам и прейскурантам. Земельный кадастр, являясь самодостаточной системой, служит источником информации о ресурсах территории, использование которых влечет за собой не только увеличение прямых финансовых поступлений в бюджеты, но и привлечение новых инвестиций на весь рынок недвижимости. Поэтому можно выдвинуть смелое предположение, что по истечении организационного периода и определенного времени на развитие и по мере развития рынка недвижимости деятельность служб земельного кадастра будет постепенно становиться самоокупаемой. Основой стратегии финансирования работ по земельному кадастру является радикальный пересмотр отношения к задаче создания земельного кадастра на уровне местного самоуправления, обеспечив данную целевую программу на практике реальным выделением средств по установленным нормативам. По предварительным оценкам для создания полноценного земельного кадастра в области требуется значительная сумма порядка 175 млн рублей (в ценах 1998 года). Для фактической реализации финансирования в таком объеме в течение ближайших пяти лет необходимо гарантированное и консолидированное финансирование работ из бюджетов всех уровней. Вложения в кадастр, независимо от того, вложены ли средства в создание кадастровой модели или в улучшения в процессе ее функционирования путем внедрения новых технологий, приведут к самоокупаемому результату. 4.3. Создание системы государственной оценки земель Правовые и методологические основы оценки земель В настоящий момент на федеральном уровне Указ Президента РФ от 14.06.1992 № 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" (с приложениями от 16 мая 1997 года) устанавливает начальную цену земельного участка при продаже на коммерческом, инвестиционном конкурсе, аукционе. Цена земельного участка должна быть не ниже нормативной. Этим же нормативным документом регулируется случай, когда собственник приватизированного предприятия является единственным участником аукциона, коммерческого, инвестиционного конкурса, и земельный участок продается ему в собственность по стартовой цене, но не ниже нормативной цены земельного участка. Указами Президента РФ от 11.05.1995 N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" и от 16.05.1997 N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" устанавливается выкупная цена земельных участков под приватизированными объектами недвижимости, она должна быть не ниже пятикратной ставки земельного налога. Начальная цена торгов (аукционов, конкурсов) при продаже земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 05.01.1998 № 2 "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды", она устанавливается в размере пятикратной ставки земельного налога. На областном уровне выкупная цена земельных участков под приватизированными зданиями, строениями, сооружениями определяется постановлением Губернатора Нижегородской области от 19.04.1995 № 73 "Об утверждении Временного положения о приватизации (продаже) на территории Нижегородской области земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, собственникам зданий, строений, сооружений нежилого фонда, расположенных на этих земельных участках". (В редакции постановлений вице - губернатора от 29.08.1995 № 132; постановления Губернатора от 03.09.1996 № 244 и постановления Губернатора от 25.03.1998 № 69). Она устанавливается на уровне 5-ти, 10-кратного земельного налога. Нормативная цена земельных участков по категориям земель, административным районам и оценочным зонам определяется постановлением Губернатора Нижегородской области от 29.05.1998 № 138 "О нормативной цене земли на 1998 год". Данный нормативный акт определяет нормативную цену как в границах, так и вне границ населенных пунктов, в т.ч. и сельхозугодий. Ставки арендной платы за землю на территории Нижегородской области определяются в соответствии с постановлениями Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.07.1998 № 95 "Об арендной плате за землю на территории Нижегородской области" и Губернатора от 05.08.1998 № 207 "О реализации постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.07.1998 № 95". Которые определяют размер ставок арендной платы в зависимости от вида использования земель, местоположения участка и категории арендатора. Анализируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что в настоящий момент не существует как самого правового термина "государственная оценка земли", так и методов ее реализации, для целей налогообложения, развития рынка земельных участков, развития арендных отношений, для различных видов сделок, при купле - продаже земель различных категорий, в том числе и сельхозназначения. Остро назрела необходимость срочного принятия на федеральном уровне законов "Об оценке земель", "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель". Имеющиеся подходы основаны, в основном, на применении повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога. При данном подходе игнорируется реальная стоимость земельного участка. В мировой практике уже сложился определенный набор оценочных принципов и методов. Несомненно, что они должны быть использованы в разработке методик государственной оценки земель. Принципы оценки сложившиеся в мировой практике: спроса и предложения, вклада, наилучшего и наиболее интенсивного использования, конкуренции, замещения, сбалансированности и соответствия, ожидания. Наиболее распространенные методы оценки: метод прямого сравнительного анализа продаж (метод сравнения продаж), метод капитализации доходов (доходный метод), затратный метод. Применение каждого из этих методов приводит к получению различных стоимостных характеристик. В связи с этим целесообразно проводить сравнительный анализ, позволяющий взвесить достоинства и недостатки каждого из использованных методов и установить окончательную величину оценки на основании одного или нескольких методов. В части земель населенных пунктов, по которым сформировался достаточно интенсивный рынок, имеются цены предложений и совершенных сделок, имеется достаточно корректная статистика, по ним (земельные участки под жилыми домами, дачами, садовые участки, участки под офисными, торговыми помещениями, подсобными сооружениями непроизводственного назначения, незастроенные земельные участки для жилищного, дачного, коттеджного, гаражного строительства, садоводства, ЛПХ и т.д.) должен применяться метод сравнения продаж. Основные задачи, которые необходимо будет решить при использовании этого метода оценки - определение генеральной совокупности факторов, влияющих на стоимость земельного участка конкретного функционального использования и определение аналитического вида функции, от которой зависит стоимость земельного участка. Затратный метод применим при оценке застроенных и незастроенных земельных участков объектов производственного назначения, земель сельхозназначения в границах населенных пунктов, т.е. в случаях, когда земельный рынок недостаточно развит и совершенно отсутствуют достоверные данные о совершенных сделках с аналогичными участками без улучшений (зданий, сооружений, коммуникаций и т.д.). При оценке сельскохозяйственных угодий, учитывая, что они фактически не являются объектом купли - продажи, и на них отсутствуют иные объекты недвижимости, практически исключается применение затратного метода и метода сравнения продаж. Массовая оценка этих земель в настоящее время может осуществляться доходным методом (методом капитализации ренты). Величина ренты измеряется превышением рыночной цены продажи производимых сельхозкультур над уровнем общественно - необходимых затрат, присущих данной оценочной группе почв. Основные задачи, которые необходимо будет решить при оценке сельскохозяйственных угодий: - установление или корректировка границ земельно - оценочных районов; - уточнение региональных шкал нормативной урожайности (продуктивности) основных для региона сельскохозяйственных культур по оценочным группам почв в границах земельно - оценочных районов; - расчет нормативных затрат при возделывании основных для региона сельскохозяйственных культур по оценочным группам почв в текущих ценах; - расчет коэффициентов для корректировки величины доходности участка (технологические свойства участка, содержание питательных веществ, гумуса в пахотном (гумусовом) горизонте, местоположение участка относительно транспортных магистралей и рынков сбыта сельскохозяйственной продукции и т.д.); - расчет доходности и кадастровой стоимости участка. Все методики создают основу для зонирования территорий. При этом в качестве оценочной зоны уместно выбрать часть земель административно - территориального образования, однородных по целевому использованию и имеющих близкие значения кадастровой стоимости типичных земельных участков. В итоге по результатам оценочного зонирования должны составляться карты территориальных оценочных зон и устанавливаться базовые показатели стоимости земель по выделенным зонам. Взаимосвязь с бюджетной, кредитно - финансовой и налоговой политикой Создание системы государственной оценки земель позволит: - создать налогооблагаемую базу и осуществить переход к исчислению ставок земельного налога в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков; - в перспективе осуществить переход к единой системе налогообложения недвижимости (единый налог на земельный участок и объекты недвижимости расположенные на нем); - развивать кредитно - долговые отношения; С одной стороны банки будут знать, что стоимость предмета залога будет соответствовать рыночной стоимости, с другой стороны государственная оценка позволит привлекать адекватный объем кредитов. - переопределить систему государственного регулирования вопросов взимания пошлины за удостоверение договоров оценки. В настоящее время, в соответствии с Законом Российской Федерации "О Государственной пошлине", за удостоверение договоров, предмет которых подлежит оценке, взимается государственная пошлина. Она рассчитывается либо с суммы договора, либо с суммы рыночной оценки. В условиях отсутствия системы государственной оценки земли эта налогооблагаемая стоимость формируется стихийно, и при существующей налоговой системе она связана с уходом от налогов. Формирование экономически обоснованной системы оценки земель позволит переопределить систему государственного регулирования этих вопросов, позволит на практике контролировать деятельность частных оценщиков в совершении сделок по реальной стоимости с адекватным налогообложением. Стратегия организации оценки земель На региональном уровне основной стратегической задачей развития правовых основ оценки земель является работа с правительственным "проектом Федерального Закона "Об оценке земель" который определяет порядок проведения и принципы кадастровой оценки земли для налогообложения и других целей предусмотренных Федеральными законами. Основными стратегическими направлениями работы на региональном уровне являются: 1. Участие в разработке методик рыночной оценки земельных участков. Необходимо разрабатывать экономически обоснованные методики оценки земель с учетом их категорий выносить разработанные методики на рассмотрение на Федеральном уровне. 2. Организация научно - исследовательской работы по разработке методик оценки земельных участков с привлечением широкого круга специалистов, создание рабочих групп, обеспечение финансирования этих работ за счет средств бюджетов всех уровней. 3. Дальнейшее совершенствование региональных нормативно - правовых документов, регулирующих величину выкупной, нормативной цены земельных участков и величину ставок арендной платы. Данные работы должны проводиться под непосредственным руководством Облкомзема. В целях упорядочения выполнения работ по оценке земельных участков, ведению земельного кадастра, обеспечения рынка недвижимости земельно - кадастровой информацией целесообразно создание государственного учреждения - кадастрового бюро, закрепив за ним следующие функции, непосредственно связанные с государственной оценкой земель: - государственная оценка земель и в перспективе оценка других объектов недвижимости; - учет земель; - создание объективной основы для установления нормативной цены земли, определения ставок земельного налога и арендной платы; - систематизация, изучение, обработка и хранение земельно - кадастровой информации; - взаимодействие с реестрами органов регистрации, Госкомстата, Госкомимущества, налоговых и финансовых органов, другими ведомственными кадастрами; - информационно - правовое обслуживание всех заинтересованных лиц (выдача копий документов, справок, выписок из земельного кадастра); - сбор от собственников, владельцев, пользователей земельных участков сведений об изменении в составе земель; - государственная отчетность о состоянии и использовании земельных ресурсов. Альтернативным вариантом может являться создание специализированных агентств по оценке объектов недвижимости в статусе государственных учреждений, ориентированных на выполнение функций оценки земель для различных целей. Но в этом случае придется предусмотреть разрешение двух проблем: - установление принципа платности при выполнении госоценки земель, сроков обязательной оценки и переоценки земель различных категорий, размеров оплаты за выполнение данного вида работ; - определение информационного взаимодействия агентств по оценке, с кадастровыми бюро, которые будут обеспечивать агентства по оценке необходимой для работы информацией. 4.4. Развитие арендных отношений на землю Организационная основа арендных отношений на землю Практика организации арендных отношений на землю основана на следующих принципах распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.09.1995 № 876 "Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю" на городские и районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству возложены полномочия по подготовке договоров аренды и расчету арендной платы, а также контрольно - надзорные функции, установленные "Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации", утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.12.1993 № 1362. Федеральный закон от 25.07.1998 № 132-ФЗ "О внесение изменений в Закон Российской Федерации "О плате за землю" определяет порядок перечисления земельных платежей плательщиками земельного налога и арендной платы по бюджетам различных уровней. Этими нормативными правовыми актами устанавливается следующая схема арендных отношений: - земельные комитеты формируют землеустроительные дела по земельным участкам, представляемым в аренду, готовят договора аренды, производят расчет ставок арендной платы, выполняют контрольно - надзорные функции; - арендатор самостоятельно производит расщепление арендных платежей по бюджетам всех уровней; - контроль за полнотой сборов осуществляют органы государственной налоговой инспекции. Очевидно, что такая децентрализация управленческих функций существенно усложняет организационную схему регулирования арендных отношений, что в конечном итоге обуславливает возникновение значительных недоимок по арендным платежам и снижает эффективность контроля уполномоченных органов государственной власти за распределением арендной платы по бюджетам различных уровней в соответствии с нормативами, установленными законодательством Российской Федерации. Оптимальным подходом к решению этих проблем является централизация основных управленческих функций - формирования землеустроительного дела по земельному участку, представляемого в аренду, оформления и заключения договоров аренды, начисления и сбора арендных платежей и пени, распределения их по бюджетам, ведения претензионно - исковой работы по взысканию задолженности по арендной плате и пени, контроля за соблюдением условий договоров аренды и применения санкций к их нарушителям. Исходя из состава и содержания работ, а также учитывая тот факт, что выполнение значительной части этих задач связано с формированием кадастровой информации, представляется целесообразным наделение максимально широким спектром функций органов, уполномоченных на ведение государственного земельного кадастра - комитетов по земельным ресурсам и землеустройству. При этом необходимо определить порядок обмена информацией о фактическом поступлении арендных платежей с органами государственной налоговой инспекции и федерального казначейства. Принципы предоставления земель в аренду Задача совершенствования организации арендных отношений как составная часть единой системы управления земельными ресурсами, разумеется, не ограничивается исключительно оптимизацией процедуры их оформления и сопровождения. Достаточно серьезной компонентой управленческого процесса является упорядочение механизмов распределения земель в аренду. Основой регулирования арендных отношений, безусловно, должен быть принцип конкурсности, который, по существу, стал наиболее распространенной формой распределения бюджетных ресурсов в экономическом обороте в целом. Тем не менее, специфика формирования земельных отношений на этапе становления рыночной экономики в России определяет ряд существенных аспектов при реализации задачи передачи земель в аренду на конкурсной основе. Прежде всего, необходим углубленный экономический анализ динамики и состояния регионального рынка недвижимости, позволяющий дифференцировать земли с учетом их востребованности в гражданском обороте, целевого использования. Результатом этих исследований должно быть формирование категорий земель и их потенциальных правообладателей, для которых допустимо введение бесконкурсного механизма распределения в аренду. В частности, поскольку хозяйственный оборот земель сельскохозяйственного назначения традиционно стагнирован, объем инвестиций и использование этой категории земель как материальных ресурсов минимальны, представляется целесообразным в плане вовлечения их в экономические отношения ввести принцип целевого предоставления в аренду с последующим жестким контролем за сохранением целевого назначения. Другой задачей регулирования арендных отношений является применение обоснованных подходов при предоставлении земель под индивидуальное жилищное и дачное строительство, садоводство и ведение личного подсобного хозяйства. В целях повышения эффективности управления земельными ресурсами, развития земельных отношений и обеспечения социально - ориентированной политики в этой сфере представляется рациональным формирование социальных категорий, для которых допустимо бесконкурсное предоставление земель в аренду. Так, при передаче в аренду земельных участков в сельских населенных пунктах для ведения личного подсобного хозяйства принцип конкурсности вообще неприменим. Достаточно широким состав "льготников" должен также быть для предоставления земель в сельских населенных пунктах, вне их границ и границ городов и поселков под индивидуальное жилищное и дачное строительство, садоводство. Такой подход обусловлен, с одной стороны, усилением социальной направленности арендной политики, а с другой - достаточной неразвитостью рынка недвижимости и низким спросом на эти категории земель. По аналогичным причинам бесконкурсность допустима при передаче в аренду участков для индивидуального жилищного строительства нуждающимся в жилье (очередникам) в городах с численностью до 100 тыс. человек и поселках городского типа. Разумеется, в крупных городах, где среднестатистический уровень доходов населения и спрос на недвижимость высок, конкурсы способны обеспечить значительные поступления в бюджет и должны стать безусловным способом предоставления земель в аренду вне зависимости от целей использования. Наконец, отдельной темой исследований является форма организации конкурсов по предоставлению земель в аренду. Наиболее широко применяются на практике конкурсы по продаже прав аренды земельных участков, победителем которых признается участник торгов, предложивший максимальную цену за право аренды при фиксированной ставке арендной платы, устанавливаемой в соответствии с нормативными актами субъекта РФ и органов местного самоуправления. Несомненным достоинством такой формы организации торгов является возможность привлечения в бюджет значительных дополнительных поступлений. Однако при недостаточном спросе на земельные участки потенциальные доходы бюджета существенно снижаются. Весьма серьезные аспекты связаны также с вопросом формирования начальной цены торгов. Введение унифицированной начальной цены, не зависящей от категории земель и их местоположения, явно заниженной относительно реального ценообразования на местном рынке недвижимости, неизбежно приведет к бюджетным потерям, и эта проблема усугубится при низком спросе на земельные участки. Другим возможным подходом является проведение конкурсов на право заключения договора аренды с "продажей ставки арендной платы", когда победителем торгов признается участник, предложивший максимальную ставку арендной платы. Привлекательность такой формы организации торгов определяется тем, что при достаточно высокой активности на торгах также возможно достичь эффективного результата с точки зрения бюджетных доходов. Однако при низком спросе на земельные участки присущие предыдущей схеме проблемы остаются. Решение вышеуказанных проблем видится в создании экономически обоснованных методик определения начальной цены права аренды и расчета дифференцированных ставок арендной платы, учитывающих рыночную стоимость земельных участков. Правовое, методическое и информационное обеспечение арендных отношений как компоненты системы регулирования региональной экономики Безусловно, реализация столь широкого спектра предметно - ориентированных мер по развитию арендных отношений на землю возможна только при создании системного правового, методического и информационного обеспечения управленческого процесса. Организационные, методические и информационные формы обеспечения арендных отношений на землю на региональном уровне должны быть основаны на эффективном, рационально структурированном правовом фундаменте, базовой компонентой которого является нормативный акт, устанавливающий принципы и "рамочные" условия регулирования. В свою очередь, механизмы решения конкретных тематических проблем должны определяться системой проблемно - ориентированных нормативных актов по отдельным направлениям - формированию порядка предоставления земель в аренду, льготирования, организации управленческого процесса, установлению размеров арендной платы и нормативов ее распределения по финансированию различных задач региональной экономики. С точки зрения информатизации, необходим максимально высокий уровень автоматизации управления, причем программный комплекс должен четко отражать структуру организации управленческого процесса и на каждом его этапе обеспечивать сопровождение решаемых задач, реализуя три основных блока управления арендными отношениями: создание и актуализацию базы договоров аренды, расчеты и осуществление операций с арендными платежами, ведение претензионно - исковой работы. Структурно база договоров аренды должна включать исчерпывающий спектр сведений не только об арендодателе, арендаторе, реквизитах и условиях договоров аренды, но и о "предыстории" договоров, а также содержать цифровую информацию о территории для географической привязки объектов договоров к системе зонирования. Ключевыми подсистемами информационной модели являются модули расчетов арендных платежей и претензионно - исковой работы, которые должны обеспечивать все необходимые платежные операции с отражением арендных платежей в бухгалтерском учете, анализ начислений и поступлений с созданием реестров должников и сумм задолженности, подготовку платежных и претензионных документов. В принципе, создание полноценного многоцелевого автоматизированного комплекса обеспечения арендных отношений должно предусматривать также включение модуля моделирования арендных платежей, в особенности, если арендная плата рассчитывается по рыночным критериям и основана на учете совокупности разнородных факторов и ценовом зонировании территории. Последнее предъявляет конкретные требования к методическому обеспечению управления арендными отношениями, которое должно определять формы решения двух приоритетных задач - регулирования арендных отношений и ценообразования в арендных отношениях. Первое направление связано с разработкой пакета документов для организации и проведения конкурсов по продаже прав аренды земельных участков, а также инструктивных руководств по ведению претензионно - исковой работы по взысканию задолженности по арендной плате и соответствующему бухгалтерскому учету поступлений. Второе направление должно включать разработку базовых размеров арендной платы за землю, учитывающих категории и виды использования земель, и методики расчета корректирующих территориальных коэффициентов (ценового зонирования), характеризующих местоположение объектов аренды. 4.5. Развитие приватизационных и инвестиционных процессов в сфере земельных отношений Комплексные меры стимулирования приватизации земель под объектами приватизации. В настоящее время применяемые на практике механизмы продажи земель под приватизированными предприятиями (объектами) ограничиваются традиционными схемами, установленными законодательством о приватизации. При этом введен и выполняется принцип безусловного целевого предоставления земельных участков в собственность собственникам приватизированных предприятий в границах земель, занимаемых предприятиями, и на конкурсной основе при их расширении и дополнительном строительстве. Вместе с тем, хотя приватизация земельных участков, безусловно, повышает инвестиционную привлекательность предприятий, в условиях серьезного финансово - экономического кризиса большинства предприятий многих отраслей народного хозяйства этот процесс развивается весьма пассивно. Наряду с финансовыми затруднениями, испытываемыми предприятиями одной из глубинных причин этого явления следует считать сохранение режима землепользования предприятий при их приватизации; при этом, с фискальной точки зрения, ничто не побуждает собственников объектов приватизации к выкупу земельных участков. Решение этой проблемы видится в активизации комплексных мер экономического стимулирования процесса приватизации земельных участков под объектами приватизации. Прежде всего, это внедрение арендных отношений на земельные участки под приватизированными предприятиями. Правовые основы этого процесса определены Гражданским кодексом РФ, Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 "Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года", постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 18.11.1997 № 292 "Об аренде земель на территории Нижегородской области". В условиях значительной диспропорции ставок арендной платы и земельного налога выкуп земельных участков собственниками приватизированных предприятий обеспечивает минимизацию налогообложения, причем разницу между размерами арендной платы и земельного налога можно рассматривать как своего рода "капитализацию" текущих земельных платежей. Поэтому стержнем государственной стратегии в этом направлении земельной реформы является последовательный курс на безусловное переоформление правоотношений на земельные участки под приватизированными предприятиями с предоставлением собственникам выбора между заключением договора аренды и выкупом земельных участков в собственность в порядке, установленном законодательством. Другой формой государственного регулирования земельных отношений, способной обеспечить развитие приватизационного процесса, является капитализация земельных участков под объектами приватизации. Идеология этого подхода состоит во внесении земельных участков в уставные капиталы приватизированных предприятий с последующей дополнительной эмиссией акций и передачей их в госсобственность (увеличением доли государства в уставных капиталах хозяйственных обществ). Важнейшей компонентой этого процесса должна быть оценка земельных участков и основных фондов предприятий по рыночной стоимости для обеспечения адекватности их стоимостных пропорций. Необходимо отметить, что возможно повышение эффективности этого механизма (с точки зрения его бюджетоотдачи) в сочетании с политикой государственной санации предприятий, в рамках которой целесообразно предусмотреть выкуп акций неплатежеспособных предприятий (или использование форм реструктуризации их долгов в бюджет). В этом случае капитализация земельных участков обеспечивает увеличение долей государства в уставных капиталах предприятий, возможность консолидации пакетов акций, повышение их инвестиционного потенциала и продажу корпоративных ценных бумаг по более высокому курсу после реализации мер антикризисного управления. Отдельным направлением является анализ эффективности использования земельных участков предприятиями, оптимальности размещения и эксплуатации объектов производственной инфраструктуры с последующей ревизией границ существующих землеотводов. Такой подход может быть реализован в целях решения целого спектра управленческих задач, в том числе формирования рациональных границ землепользований для ускорения их приватизации, вычленения неэффективно функционирующих имущественных комплексов с их приватизацией на инвестиционных условиях в рамках общей реструктуризации предприятий, изъятия и продажи неиспользуемых земельных участков, реализации кредитно - залоговых схем. Проблемы продажи и использования земель различных категорий и различного целевого назначения В результате проведенных земельных преобразований на территории области создан рынок земельных участков. Участниками земельного рынка являются 330 тысяч собственников земельных долей, 3.5 тысячи собственников земельных участков, предоставленных для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, 527 тысяч собственников личных подсобных хозяйств, 435 тысяч собственников садово - огородных участков, 138 тысяч собственников земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. Таким образом общее количество участников земельного рынка составляет 1 миллион 434 тысячи. Наиболее интенсивно совершаются сделки по купле - продаже земельных долей, дарению, наследованию, обмену при реорганизации сельскохозяйственных предприятий по программе "ЗеРНО". Известно, что земли бывших колхозов, госхозов переданы в собственность граждан в виде земельных долей. Владельцы земельных долей могут совершать с ними различные коммерческие сделки с учетом общепринятых законодательством ограничений. Каждый вид сделки с земельными долями имеет определенные особенности, установленные действующими нормативными актами. Земельными долями владеют лица, как работающие, так и не работающие в сельском хозяйстве, в размере, как правило, среднерайонной нормы. Земельные доли переданы бесплатно практически всем сельским жителям, включая пенсионеров и работников социальной сферы. В итоге возникло противоречие между уравнительным принципом, принятым для наделения земельными паями и требованиями эффективного хозяйствования на земле, рационализации ее использования. На данном этапе развития земельных отношений при решении вопроса о перераспределении земельных долей необходимо жесткое государственное регулирование, которое должно создать нормальные условия для перехода прав на земельные доли к новым собственникам и обеспечить более эффективное использование земли. Государственное регулирование должно заключаться в обеспечении условий при которых сохраняется целевое использование земель, приоритет местных граждан и сельскохозяйственных предприятий в приобретении земельных долей, ведется контроль за состоянием плодородия почв. При продаже земель сельхозназначения должны соблюдаться следующие принципы: - вложение инвестиций в сельскохозяйственное производство; - сохранение плодородия почв; - соблюдение методов рационального использования земель с учетом требований природоохранного и земельного законодательства; - трудоустройство работников села (соц. защита); - экспортная политика (приоритетное размещение продукции на региональном рынке), установление квот на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции на экспорт; - создание социальной инфраструктуры на селе; - создание доступной системы обслуживания сельхозтехники (инфраструктуры); - ценовое регулирование; - повышенные объемы вложений при изменении целевого назначения. Сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и подсобных сельских хозяйств несельскохозяйственных предприятий могут быть проданы в следующих случаях и порядке. При продаже сельскохозяйственных угодий для сельскохозяйственного производства сделка может быть совершена только после разработки бизнес - плана о перспективах развития сельскохозяйственного производства, согласования его с сельскохозяйственными органами области и утверждения исполнительным органом местного самоуправления. При этом не должны подлежать продаже сельскохозяйственные угодья, предоставленные научно - исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским производственно - техническим училищам и общеобразовательным школам для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта. При продаже сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, при экономически обоснованном и социально значимом строительстве сделка по купле - продаже может быть оформлена только после получения разрешения органа исполнительной власти области на перевод земель из категории земель сельскохозяйственного назначения. При этом учитывается, с одной стороны, местоположение земельного участка, его ценность для сельскохозяйственного производства, а с другой стороны - целевое использование и экономический эффект от использования после изменения целевого назначения. Продажа земель для коммерческих целей должна производиться только через аукционы. При таком подходе сделки по купле - продаже не только земельных долей, но и земельных участков сельскохозяйственных предприятий не приведут к обострению социально - экономического положения на селе и будут способствовать притоку инвестиций для развития сельского хозяйства области. В принципе не должно быть ограничений при продаже земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных в собственность для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества. Не подлежат продаже и изъятию для любых целей особо ценные земли опытных полей (участков) научно - исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земли природно - заповедного фонда, историко - культурного назначения и других особо охраняемых территорий. Перечень участков таких земель утверждается администрацией области по представлению органов местного самоуправления и согласованию заинтересованных государственных органов власти области. Земли занятые объектами промышленности могут быть приватизированы одновременно с приватизацией или после приватизации предприятий. К сожалению действующая система налогообложения и возможные меры административного воздействия на собственников приватизированных предприятий не стимулируют их к выкупу земель. Для исправления такого положения необходимо принять нормативный правовой акт на основании которого приватизированные предприятия, до выкупа земельного участка, должны платить только арендную плату, размер которой стимулировал бы их к выкупу земельного участка и переходу на земельный налог. Земли запаса могут подлежать продаже, если они не предназначены для размещения объектов государственного значения, прежде всего, для нужд обороны страны. Земли запаса, находящиеся в ведении органов местного самоуправления могут продаваться прежде всего для нужд местного населения под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, пастьбу скота и сенокошение. Земли лесного и водного фонда, а также земли транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного государственного назначения продаже не подлежат. В отдельных случаях (при экономически обоснованном и социально значимом строительстве) земли лесного фонда могут подлежать продаже только после изменения целевого назначения по разрешению органов власти области или Российской Федерации. Изъятие земель всех категорий, в том числе и принудительный выкуп, возможно при строительстве линейных сооружений, имеющих большое социально - экономическое значение для Российской Федерации, региона или административно - территориального образования области. Формы привлечения инвестиций при трансформации земельных отношений Основой развития земельных отношений в регионе является целенаправленная государственная политика, призванная обеспечить единый поступательный процесс максимального вовлечения земель в хозяйственный оборот. Вместе с тем, в этом процессе уместно выделить две глобально - концептуальные компоненты - социально - ориентированные меры, нацеленные на обеспечение населения земельными участками для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, и различные формы коммерциализации земель, направленные на создание эффективного частного сектора в воспроизводственной экономике и повышение бюджетных доходов. Одним из механизмов формирования частнопредпринимательского сектора в региональной экономики является продажа земельных участков под предприятиями различных отраслей народного хозяйства, под коммерческую застройку и ведение сельхозпроизводства. Вместе с тем следует отметить, что приватизация, обеспечивая первичное распределение инвестиционных активов, лишь создает условия для динамичного развития рыночных отношений, эффективным стимулятором которых является мобилизация инвестиционных ресурсов. В настоящее время привлечение частных капиталов в российскую экономику существенно ограничивается жесткой налоговой системой, нерациональной таможенной политикой, политической нестабильностью. Не последнюю роль играет также размытость и принципиальная недоопределенность федерального законодательства по базовым вопросам управления - обеспечение инвестиционной деятельности, принципов и механизмов рыночного оборота земель различных категорий, использование инструментов фондового рынка в регулировании земельных отношений. Поэтому одной из перспективных и актуальных задач регионального управления земельными ресурсами является разработка и внедрение на практике системных мер стимулирования инвестиционных процессов. В Нижегородской области основа государственного регулирования инвестиционной деятельности заложена областным Законом "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", устанавливающим "рамочные" условия инвестирования в различных региональной экономики. В соответствии с данным Законом возможна реализация ряда рациональных схем привлечения инвестиций в сфере земельных отношений. При приватизации государственных (муниципальных) предприятий, объектов недвижимости и имущественных комплексов приоритетной схемой выбора инвестора должен быть инвестиционный конкурс, предполагающий оценку (сертификацию) инвестиционных проектов по многокритериальному принципу с учетом фискально - бюджетных интересов, объема инвестиций и динамики прироста объемов налогообложения в процессе реализации бизнес - плана. Последнее особенно важно при анализе возможностей предоставления инвестору государственных льгот и гарантий. При этом целесообразно предусмотреть заключение с инвесторами по их желанию договоров пользования или аренды (не более чем на 5 лет) земельных участков под объектами инвестирования с последующей продажей их в собственность или предоставлением в долгосрочную аренду (на срок не менее 49 лет) после выполнения инвестиционного проекта. По аналогичному конкурсному принципу представляется оптимальным организовать предоставление земельных участков под коммерческую застройку, а также вовлечение в рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к последним необходимо введение дополнительных ограничений по сохранению целевого использования, внедрению допустимых форм и методов землепользования, созданию местно - ориентированных рабочих мест для реализации социальных гарантий сельских тружеников. Весьма перспективным в условиях финансово - экономической дестабилизации большинства предприятий является механизм капитализации земельных участков под приватизированными предприятиями, обеспечивающий, с одной стороны, повышение инвестиционной привлекательности предприятий при включении земли в их уставный капитал, а с другой - усиление влияния государства при концентрации пакета акций в государственной (муниципальной) собственности, получение доходов в бюджет и привлечение инвестиций на предприятие при продаже этих акций на инвестиционных торгах. При этом при решении вопроса предоставления государственных льгот и гарантий, установленных законодательством, должны учитываться стратегическая и социально - экономическая значимость предприятий для региональной экономики. Наконец, отдельного рассмотрения и проработки требует организация земельно - инвестиционного займа под обеспечение ликвидными земельными участками, аккумулированными в специальный земельный фонд. При достаточно глубоком инвестиционном потенциале этой схемы ее практическая реализация представляется допустимой исключительно в условиях развитого земельного рынка, а экономическая целесообразность по сравнению с "одномоментным" привлечением средств путем инвестиционного конкурса должна оцениваться путем анализа совокупности основных индикаторов кредитно - финансового, фондового рынков и рынка недвижимости. 4.6. Регулирование земельных отношений в разрезе региональной промышленной политики Принципы формирования земельных отношений Хотя формирование экономически обоснованной и практически реализуемой стратегии управления земельными ресурсами по праву следует считать отдельным приоритетным направлением развития экономических преобразований на региональном уровне, в концептуально - методологическом, организационном и правовом отношении эту задачу необходимо решать в тесной взаимосвязи с процессами реформирования в других ключевых сферах региональной экономики. Поскольку фундаментальную основу поступательной позитивной динамики макроэкономической ситуации в регионе составляет стабилизация финансово - экономического состояния в производстве, системные меры государственного регулирования развития промышленности должны определять основные принципы формирования земельных отношений в промышленном секторе. Прежде всего, следует отметить, что акценты при реализации комплексных форм управления земельными ресурсами в рамках общей политики государственной поддержки промышленности принципиальным образом необходимо сместить на стимулирование развития градо- и бюджетообразующих промышленных предприятий стратегических отраслей народного хозяйства, и этот принцип должен определять выбор управленческих моделей при решении совокупности тематических задач земельной реформы. Далее, одним из важнейших условий повышения эффективности государственного регулирования земельных отношений является формирование оптимального баланса фискально - налоговой и инвестиционной компонент управления. С одной стороны, при существующем дефиците бюджета совершенствование механизмов управления земельными ресурсами должно обеспечивать повышение объемов земельных платежей в бюджеты всех уровней, а с другой - создавать реальный базис для активизации инвестиционных процессов и развития производства. Наконец, политика регулирования земельных отношений в промышленности должна быть взаимосвязана с проблемами управления собственностью и, по существу, органично интегрирована в комплекс мер, обеспечивающих усиление государственного влияния на деятельность ведущих предприятий базовых отраслей производства. Формы и проблемы реализации земельной политики в промышленном секторе Предельно предметное выражение принципы формирования земельных отношений в промышленном секторе экономики находят в подходах к государственному регулированию арендных отношений на землю. Развитие процесса оформления землеотводов под приватизированными предприятиями в аренду, обеспечивая адекватность правоотношений на землю действующему законодательству и прямое увеличение поступлений земельных платежей в бюджет, вместе с тем стимулирует выкуп земельных участков в собственность и создает основу для повышения инвестиционной привлекательности промышленных предприятий. Другой привлекательной стороной арендных отношений как действенного механизма государственного регулирования деятельности предприятий является установленное законодательством право органов государственной власти субъектов РФ определять базовые размеры арендной платы с учетом категории земель и профиля арендаторов. Таким образом, создается эффективный базис для реализации гибкой финансовой политики стимулирования стратегических видов производства путем дифференциации ставок арендных платежей с учетом социально - экономической значимости предприятий различных отраслей экономики. Методическая основа такого подхода состоит в формировании арендных ставок в зависимости от основных усредненных индикаторов финансово - экономического состояния и социальных показателей по отраслям промышленности. Не менее мощным механизмом сбалансирования ситуации в региональной промышленности являются методы финансового регулирования, включающие предоставление льгот, рассрочки платежей и налоговых освобождений в части средств земельного налога и арендной платы за землю, а также средств от приватизации земельных участков, централизуемых в областной и местные бюджеты. При этом представляется целесообразным применять различные формы льготирования по платежам с обязательным условием направления экономии на цели развития производства, а плановые лимиты льгот устанавливать на основе прогноза динамики роста за счет инвестирования налогооблагаемой базы. Весьма перспективной формой стимулирования региональной промышленности является также введение приоритетного предоставления земельных участков приватизированным промышленным предприятиям для расширения их производственной деятельности путем внесения соответствующих положений в условия конкурса с ориентацией на социальную и экономическую значимость категорий предприятий. Наконец, представляется целесообразным введение дифференцированного подхода в методологии приватизации земельных участков под приватизированными предприятиями. В частности, если решение фискально - бюджетных задач можно реализовать путем традиционной продажи земельных участков собственникам предприятий, то для повышения управляемости предприятиями необходимо применять механизм капитализации земель. Особое значение это приобретает в контексте совершенствования государственного регулирования деятельности ведущих предприятий стратегических отраслей региональной промышленности, в особенности, градо- и бюджетообразующих, а также предприятий приоритетно - социального профиля. 4.7. Проблемы развития инфраструктуры земельного рынка Проведенные в регионе системные экономические преобразования качественным образом проявились в сфере земельных отношений, обеспечив радикальную трансформацию их структуры. За период реформирования более 800 тыс. землепользователей (67% их общего числа) получили приватизационные документы на землю, 330 тысяч граждан являются собственниками земельных долей. Всего в частную и общую (совместную и долевую) собственность передано 2181 тыс. га земель или 82,4% всех сельскохозяйственных угодий. Это позволяет констатировать, что с точки зрения количественных показателей становление института прав собственности на землю в Нижегородской области состоялось. В целом, в части первичного предоставления земельных участков сформировалась устойчивая, характерная тенденция. Если в 1994 году органами местного самоуправления было продано 5480 участков, то в 1997 году всего 769, в основном, для ИЖС, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства, что составляет около 6% от общего числа сделок с землей. Вместе с тем, достаточно вяло идет продажа земельных участков под приватизированными предприятиями; всего 18 предприятий выкупило землю в собственность, а механизмы капитализации еще не нашли применения в управленческой практике. С принятием Правительством Российской Федерации постановления от 05.01.1998 № 2 "Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды", введен жесткий порядок конкурсного распределения земельных участков, однако, законодательно установленная стартовая цена продаж не отвечает экономическим и территориальным особенностям регионов, что в конечном итоге приводит к сдерживанию процессов развития рынка земли и снижению поступлений в бюджет, так как установленный коэффициент - 5 при незначительных ставках земельного налога ничтожно мал. Несколько более интенсивно развиваются арендные отношения на земельные участки, отнесенные к ведению муниципальных образований. По состоянию на 01.06.1998 на территории Нижегородской области планировалось провести 78 конкурсов по предоставлению земель в аренду, из которых 22 состоялось, в основном, по земельным лотам под ИЖС и размещение объектов торговли. В среднем, коэффициент увеличения начальной цены торгов составил по земельным участкам, предлагаемым под ИЖС, - 1.1, под торговые точки - 1.3. Достаточно прозрачной представляется и ситуация на вторичном рынке земель. В 1997 году общее количество сделок с земельными участками составила чуть менее 6000, из которых около 48% приходится на сделки с участками под ведение личного подсобного хозяйства, 14% - под ИЖС, 35% - под садоводство. В правовой структуре сделок преобладают операции купли - продажи (52%), наследования (37%), дарения (9%). Аналогичные показатели прослеживаются и в 1 квартале 1998 года. В целом, среднестатистическое число сделок с земельными участками стабилизировалось и вышло на уровень порядка 10 тыс. в год. Продолжается также процесс концентрации земельных участков в руках крупных землепользователей при реорганизации хозяйств в рамках программы "ЗеРНО", на текущий момент 135 тысяч собственников земельных долей сдали землю в аренду. Проведенный анализ позволяет сделать следующие основные выводы. Прежде всего, необходимо принципиальное доопределение действующего законодательства, по существу, исключающего из гражданско - правового оборота важнейшие категории земель, такие как земли сельхозназначения, и тем самым существенно ограничивающего поступательное развитие земельного рынка. Следует также внести серьезные коррекции в применяемые механизмы правового движения земель, устанавливающие жесткие, неадекватные региональной экономической ситуации условия регулирования земельных отношений. В этой части особую актуальность имеет создание экономически обоснованной методики оценки земель различных категорий по рыночным критериям, что обеспечит повышение эффективности процедуры земельных торгов и активизацию кредитно - залоговых механизмов на земельном рынке. Учитывая особенности сложившегося в регионах рынка земли, необходимо вопросы установления размеров начальной (стартовой) цены земельных участков передать на региональный уровень. В социальном плане особое место занимает решение вопроса формирования категорий физических и юридических лиц, наделенных правом бесконкурсного приобретения земель с учетом их целевого назначения. В информационно - аналитическом отношении, на повестку дня выходит организация системного мониторинга ситуации на рынке недвижимости, анализа тенденций его развития и совокупности факторов, влияющих на формирование спроса на земельные участки. Наконец, важнейшей проблемой становится осуществление комплексных мер по активизации земельного рынка в регионе, динамичное и сбалансированное развитие которого невозможно без создания полноценной, эффективно действующей инфраструктуры и системного вовлечения в процесс его обслуживания всех неотъемлемых атрибутов - риэлтерских, оценочных и страховых фирм, фондовых компаний и банковского сектора, и как следствие, совершенствования системы государственного регулирования рынка недвижимости. Государственное регулирование оценочной деятельности на земельном рынке Одним из наиболее глубоких пробелов действующего законодательства является отсутствие экономически обоснованной, адекватно отражающей (и, в свою очередь, формирующей) тенденции развития земельного рынка методики оценки земель и арендной платы за землю по рыночным критериям. Это не только снижает бюджетную эффективность государственной стратегии по приватизации земельных участков, но и существенно сдерживает развитие оборота земель в целом. При всем многообразии целей оценки возможно выделить три базовых экономических блока: - решение задач налогообложения земель; - выполнение оценки земельных участков, отнесенных в установленном порядке к государственной (муниципальной) собственности, при их продаже, залоге, внесении в уставный капитал, иных формах управления; - установление рыночной стоимости земель при сделках с ними на вторичном рынке. Столь широкий, но предметный спектр экономических задач предполагает развитие необходимой для их решения инфраструктуры обеспечения оборота земель - института квалифицированных оценщиков и, как следствие, обуславливает создание системы государственного регулирования оценочной деятельности, в рамках которой представляется целесообразным введение комплекса проблемно - ориентированных управленческих мер. Прежде всего, на законодательном уровне следует установить принципы, методологию и порядок осуществления оценки земель с учетом различных целей оценки. При этом необходимо четко определить компетенцию частных оценщиков, предмет их деятельности как выполнение оценки земельных участков в целях обеспечения земельного рынка, выделив особый статус оценки государственных (муниципальных) земель в управленческих целях, полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и специальных государственных организаций (кадастровых, оценочных) бюро при реализации этой задачи. Отдельным вопросом является введение процедуры лицензирования оценочной деятельности как способа государственного контроля качества выполняемых работ по оценке земель, соблюдения установленных правил, процедур и методов оценки. Поскольку проективно оценка рассматривается как исключительный вид деятельности, лицензирование позволит контролировать соблюдение операторами рынка правового регламента, предупреждать возникновение криминальной ситуации на земельном рынке, регулировать процесс профессиональной межрегиональной интеграции. Достаточно эффективным средством при этом является введение в рамках лицензирования аттестации оценщиков, направленной на выполнение квалификационных требований и повышение уровня профессиональной подготовки с учетом специализации оценки земель. Лицензирование также можно рассматривать как механизм обеспечения обязательного представления частными оценщиками материалов оценки (отчетов об оценке) специализированным государственным организациям, уполномоченным на ведение земельного кадастра. Необходимость такой меры обусловлена тем, что оценка земель по рыночным критериям является неотъемлемой компонентой земельно - кадастровой информации и, в силу глубинной взаимосвязи различных методов оценки и целевых стоимостных характеристик, и расчетно - экономической основой оценки земель в целях налогообложения. Важной задачей государственного контроля следует считать регулирование ценообразования на рынке оценочных услуг. В этой части видится целесообразным упорядочение цен на выполнение оценки земель и установление ценовых пропорций в системе обслуживания земельного рынка (риэлтерские, страховые, оценочные и иные услуги), реализацию которых возможно обеспечить путем лицензирования и сбалансирование услугами государственных кадастровых бюро (оценочных агентств). Достаточно эффективной мерой государственного регулирования оценочной деятельности является также механизм аккредитации частных оценщиков при органах государственной власти субъекта РФ с делегированием полномочий по оценке государственных (муниципальных) земель при операциях с ними, что, с одной стороны, обеспечит развитие цивилизованной конкуренции на рынке оценки и его демонополизацию, а с другой - определит дополнительные возможности влияния на процесс ценообразования в секторе частной оценки. С нормативной точки зрения, система мер государственного регулирования оценочной деятельности является производной законодательной базы, устанавливающей процедуры и методы оценки земель, поэтому в условиях правового вакуума на федеральном уровне в этой сфере развитие региональной инициативы видится в разработке законотворческих предложений по базовым вопросам оценки и внедрении механизмов аккумуляции в органах государственной власти и государственных организациях, уполномоченных на ведение земельного кадастра, эмпирической информации об оценочных характеристиках земель различных категорий, формирующихся в процессе земельных сделок. Риэлтерская деятельность на земельном рынке Анализ динамики проведения торгов по продаже прав аренды и в собственность земельных участков отражает достаточно неустойчивый характер ситуации на первичном рынке земель. В числе традиционно указываемых причин, обуславливающих такую тенденцию, недоопределенность законодательной базы, регулирующей гражданско - правовой оборот земель, отсутствие реально подтвержденных правовых гарантий инвестирования, произвол в вопросах оценки земель различного целевого назначения, низкий уровень экономической адекватности существующей земельно - кадастровой информации. Вместе с тем, представляется необходимым сделать акцент еще на одном факторе, затормаживающем активизацию трансформации правоотношений на земельные участки - неэффективность информационно - маркетинговой работы, недостаточную вовлеченность в приватизационный процесс профессиональных операторов рынка недвижимости. Отдельной проблемой также является выявление неиспользуемых, нерационально используемых земель и формирование земельных участков как объектов продаж с учетом потребностей на земельном рынке. Достаточно эффективным подходом к решению этих задач является привлечение к организации управленческого процесса риэлтерских фирм, обеспечивающих выбор и инвентаризацию земельных участков, подготовку инвестиционных предложений, оказание услуг при приобретении в собственность, оформлении в аренду и регистрации прав. Работы по инвентаризации земельных участков могут проводиться риэлтерскими фирмами (риэлтерами) при наличии у них квалифицированных специалистов и лицензии на инвентаризацию земель всех категорий, или привлекаемыми подрядными организациями, имеющими лицензию на данный вид работ, с которыми риэлтерская фирма (риэлтер) заключают договор на производство кадастровых работ. Подготовка инвестиционных предложений риэлтерской фирмой должна проводиться с учетом маркетинговых исследований на локальном земельном рынке и материалов инвентаризации как основы для принятия органами местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие земли, управленческого решения о целевом назначении, условиях использования и порядке продажи прав на земельные участки. При этом риэлтерским фирмам может быть также делегировано право организации и проведения конкурса (аукциона), а стимулирование их участия в управленческом процессе возможно осуществлять из средств от продажи прав на земельные участки, арендной платы за определенный период, клиентского вознаграждения. Отдельной компонентой этой схемы управления является введение государственного контроля за деятельностью риэлтерских компаний путем обязательного представления ими копий формируемых землеустроительных дел органам государственной власти или государственным организациям, уполномоченным на ведение земельного кадастра, с последующей их экспертизой и актуализацией имеющейся земельно - кадастровой информации. Привлекательность такого подхода к развитию земельного рынка обусловлена не только логически ожидаемым экономическим эффектом от более интенсивного вовлечения земель в хозяйственный оборот, решением бюджетных и инвестиционных задач, но возможностью правового регулирования на региональном уровне путем доопределения нормативной базы по лицензированию риэлтерской деятельности и разработки законодательного акта, устанавливающего единый порядок, принципы, механизмы и условия ее реализации на земельном рынке. Проблемы ипотеки и страхования в сфере земельных отношений Повышение эффективности управления земельными ресурсами неразрывно связано с активизацией рынка недвижимости и расширением спектра форм регулирования земельных отношений. Одним из механизмов, традиционно применяемых в мировой практике управления недвижимостью, является ипотека, обеспечивающая привлечение инвестиций и развитие оборота недвижимости. Основными законодательными актами, регламентирующими кредитно - залоговые отношения на рынке недвижимости, являются Гражданский Кодекс РФ (гл. 23), Федеральный закон "О залоге", Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Указ Президента РФ от 28.02.1996 № 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования". Однако, хотя существующая нормативная база определяет возможность ипотеки земель как формы управления ими, практическое применение этого механизма затруднено по ряду принципиальных причин. Прежде всего, это законодательное ограничение гражданско - правового оборота земель сельскохозяйственного назначения. Решение этой проблемы потребует введения целого ряда норм, определяющих цели использования средств, полученных под залог сельскохозяйственных земель, структуры, правомочных залогодержателей, правовой статус объектов недвижимости, находящихся на заложенной земле, механизмы продажи невыкупленных земель с изменением целевого назначения в случае несостоявшихся торгов. В настоящее время комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области разработан ряд нормативных актов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения и кредитно - залоговые отношения на рынке недвижимости. Серьезным вопросом является также реализация земельных закладных, реальный оборот которых взаимоувязан с определением адекватной рыночной стоимости земель, механизмом гарантирования рисков отсрочки возврата (либо не возврата) кредитов и удовлетворения требований кредиторов из стоимости заложенного имущества по обязательству, обеспеченному ипотекой. Последнее наиболее критично для земель сельхозназначения, поскольку необходимо решить проблему изменения целевого назначения в случае затруднений их реализации как предмета залога. Развитие ипотечного кредитования предполагает совершенствование правовых основ земельной ипотеки, так как государственная регистрация прав не обеспечивает должного уровня гарантий кредитора и требуется создание системы достоверного учета и формирования земельных участков как предметов залога - по существу, государственного земельного кадастра. В практической деятельности вызывает затруднение решение вопроса об условиях залога доли участников хозяйственных обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью. Нормы ГК РФ противоречивы и неоднозначны в выводе о возможности применения залога доли в уставном капитале общества в качестве способа обеспечения обязательств участников общества перед третьими лицами. Наконец, сама экономическая ситуация не способствует заключению долгосрочных кредитных договоров, обязательства по которым обеспечиваются залогом недвижимости. Ипотечный кредит не доступен для большинства граждан в связи с высокими процентами по кредиту, размером государственной пошлины за нотариальное удостоверение договора ипотеки, обязательностью страхования заложенного имущества на его полную стоимость. Сложен и порядок обращения взыскания на заложенное имущество. Одной из мер, способных оказать стимулирующее воздействие на развитие земельной ипотеки, является страхование. Действие Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Указа Президента РФ от 28.02.1996 № 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" позволяет использовать залог земель в качестве инструмента обеспечения обязательств по кредитным договорам, в связи с чем применение страхования в отношении земли возможно двумя способами: - страхование ответственности по договорам кредитования, обеспеченным ипотекой земли, как вида страхового интереса, определенного нормой ст. 932 ГК РФ; - страхование заложенного имущества на его полную стоимость по договору залога в силу закона. Тем не менее, применение страхования в сфере земельной ипотеки само по себе характеризуется рядом проблем. В частности, конкретные виды страховых случаев (интересов) в отношении земли и вещных прав на землю, как объект страхования, не определены законодательно. Банки как выгодоприобретатель по договору практически не могут влиять ни на условия страхования, ни на его исполнение. Тем самым страховая выплата банку полностью зависит от поведения должника, который в этой ситуации не заинтересован в исполнении договора страхования. Эти проблемы усугубляются ограниченностью гражданского оборота земель различного целевого назначения ограничен и нерешенностью вопросов оценки земель. Неупорядочены и юридические аспекты страхования. Из числа актов, удостоверяющих факт заключения договора страхования, на практике применяется только страховой полис как единственный письменный документ, в котором изложены все условия договора страхования. Вместе с тем, законодательством не определена однозначно форма выражения страхователем согласия с условиями, изложенными в полисе. Реализация возможности появления полисов на предъявителя, которые могут вращаться на вторичном рынке, затруднена ограничением на размещение таких полисов среди физических лиц без соответствующей лицензии, установленным п. 2 Указа Президента РФ от 11.06.1994 № 1233. Все эти обстоятельства существенно сдерживают развитие страхования как при залоге земельных участков, так и в сфере регулирования земельных отношений в целом. Вместе с тем, актуальность этой проблемы трудно переоценить, поскольку на практике может возникнуть потребность страхования риска повреждений почвенного слоя (эрозий, повреждения плодородного слоя, оползней), гибели урожая ввиду действия непреодолимой силы. Совершенствование ипотечной и страховой деятельности применительно к управлению земельными ресурсами видится в нескольких направлениях. Прежде всего, необходимо создание достоверной, адекватной информации о количественных и качественных (в том числе оценочных) характеристиках земель и ее упорядочение в государственном земельном кадастре как информационной основе учета и формирования земельных участков как предметов гражданско - правового оборота. Особую актуальность приобретает введение на законодательном уровне возможности оборота земель различных категорий, установление механизмов изменения их целевого назначения с учетом реальной ситуации на рынке недвижимости и в социальной сфере. Необходимо расширение спектра интересов в землепользовании и землевладении, которые могут являться объектами страхования, законодательное совершенствование норм, регулирующих институт страхового права и ипотеки. Также необходимо разработать механизм торговли специальными ценными бумагами, закрепляющими право пользования землей, что позволит увеличить ликвидность этого рынка, а самое главное - создать нормальную систему ценообразования, то есть обеспечить открытость, публичность, прозрачность - все те условия, которые определяют объем рынка. В условиях отсутствия Земельного кодекса объектом торговли будет не сама земля, а право на ее использование (например, в форме опционов) без изменения режима землепользования. Разработку этого механизма целесообразно выполнить Нижегородскому региональному отделению ФКЦБ России с участием Облкомзема и Фонда имущества Нижегородской области на уровне управленческих задач. 4.8. Организация системы государственного земельного контроля Структура системы государственного земельного контроля Дальнейшее реформирование земельных отношений и формирование рынка земли выявляют ежегодно увеличивающееся количество негативных моментов в эффективном использовании земельных ресурсов области, различных злоупотреблений при совершении сделок с земельными участками. По-прежнему сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель. Получили массовое распространение факты уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременности земельных платежей. Отсутствуют четкие механизмы привлечения нарушителей к ответственности и определения ущерба, причиненного нарушителями земельного законодательства. В этой связи приоритетными задачами дальнейшего реформирования земельных отношений в части госземконтроля являются: - установление правовых норм и процедур по принудительному прекращению прав на землю; - создание взаимоувязанной системы уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за нарушение земельного законодательства; - введение системы предупредительного контроля, предусматривающей проведение земельной экспертизы соответствующих нормативных, инструктивных, проектных и иных документов по вопросам использования и охраны земель; - замена форм принуждения на экономические методы стимулирования рационального использования и охраны земель; - ориентация госземконтроля на земли со специальным режимом использования (охранные зоны линейных сооружений, места добычи полезных ископаемых, земли городов, пригородные зоны, природоохранные земли). В целях дальнейшего совершенствования структуры система земельного контроля предусматривает развитие по трем основным направлениям: Государственный контроль за использованием и охраной земель, задачей которого является обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения специальных требований (норм, правил, нормативов) и выполнения мероприятий по рациональному использованию и охране земель всеми государственными органами, органами местного самоуправления, юридическими лицами, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется: - законодательным собранием области, Губернатором области, областным судом в пределах компетенции, установленной законодательством; - специально уполномоченными государственными органами, в соответствии с их компетенцией; - органами местного самоуправления, в случаях, когда законодательством на них возложено осуществление функций контроля. Общественный контроль за использованием и охраной земель, задачей которого является проверка исполнения земельного законодательства государственными органами, предприятиями, независимо от их подчиненности и форм собственности и использования земель, а также реализация прав общественных объединений и граждан на участие в управлении земельными ресурсами и прав граждан на благоприятную окружающую среду. Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется: - общественными объединениями; - трудовыми коллективами; - гражданами. Производственный контроль за использованием и охраной земель, задачей которого является исполнение земельного законодательства, соблюдение специальных требований, выполнения мероприятий по рациональному использованию и охране земель в деятельности конкретного предприятия. Производственный контроль осуществляется в формах специального и технического контроля: - специальный контроль выполняется уполномоченными лицами и уполномоченными органами предприятия. - технический контроль осуществляется работниками и структурными подразделениями предприятия в процессе использования земельных участков с соблюдением необходимых технологических режимов. Формы государственного регулирования и контроля Эффективность ведения государственного контроля за использованием и охраной земель во многом будет определяться наличием правовой базы, обеспечивающей эту работу, действенным и безотказным механизмом привлечения нарушителей к ответственности, осознанием нарушителями земельного законодательства неотвратимости привлечения к ответственности и устранения нарушения. В этой связи целесообразно: - создать "Фонд охраны земель", куда будут направляться суммы штрафных санкций, а также компенсации за нанесенный ущерб, связанный с нарушением земельного законодательства (средства фонда будут направлены на защиту земель от негативных последствий производственной деятельности, экономическое стимулирование охраны земель, усиление госземконтроля, а также меры по материальному стимулированию деятельности государственных инспекторов); - разработать механизм, обеспечивающий определение и обязательное поступление сумм штрафов и нанесенного ущерба, причиненного различными нарушениями земельного законодательства; - разработать и принять ряд нормативных правовых актов, в частности: - "О государственном контроле за использованием и охраной земель"; - "Об изъятии земельных участков"; - "Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства" (их принятие позволит уточнить порядок государственного контроля за использованием и охраной земель, усилит административную и уголовную ответственность за нарушение земельного законодательства, введет экономические рычаги стимулирования охраны земель, обеспечит усиление прав, государственную и социальную защиту государственных и общественных инспекторов по использованию и охране земель); - улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений земельного законодательства путем привлечения СМИ к освещению актуальных вопросов госземконтроля, разъяснения положений земельного законодательства, повышения информированности населения об осуществляемой деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель; - укрепить межведомственные связи по взаимодействию специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль, обмен необходимой информацией, а также координировать действия указанных органов с прокуратурой, органами внутренних дел, юстиции, налоговой службы по проведению совместных проверок, комплексных и целевых рейдов по соблюдению земельного законодательства (координация совместных действий позволит эффективно решать вопросы привлечения к ответственности нарушителей земельного законодательства, за нарушения привлечение к ответственности за которые осуществляют различные ведомства); - организовать работу по правовому зонированию земель всех категорий и на этой основе осуществлять контроль за условиями землепользования (реализация принципов деления земель на зоны по правовому признаку будет способствовать приданию приоритетности прав собственности на землю над другими правами, в том числе и на объекты недвижимости); - организовать взаимодействие и методическую помощь органам местного самоуправления в вопросах наведения порядка в землепользовании, соблюдения целевого назначения земель и повышения эффективности использования; - создать мобильные группы, обеспеченные оборудованными передвижными средствами по осуществлению госземконтроля (создание таких групп позволит оперативному и качественному выявлению, предупреждению и устранению нарушений земельного, градостроительного и природоохранного законодательства). 5. ИНФОРМАТИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ Информатизация процессов управления земельными ресурсами - это организационный и научно - технический комплекс мер по оптимизации сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации о земельных ресурсах и земельно - имущественном кадастре для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан и органов государственной власти. Объектом информатизации управления земельными ресурсами является организационно - упорядоченная совокупность документов (массивов документов, архивов, банков данных, реестров, других информационных систем) и информационных технологий с использованием средств вычислительной техники и связи. Средствами обеспечения информационных процессов являются программные, технические, правовые, организационные средства (программы для электронных вычислительных машин; средства вычислительной техники и связи; словари и классификаторы; инструкции и методики; положения, уставы, должностные инструкции; схемы и их описания, другая эксплуатационная и сопроводительная документация), используемые или создаваемые при проектировании информационных систем и обеспечивающие их эксплуатацию. Основная задача информатизации процессов управления земельными ресурсами - создание единого информационного пространства в целях управления развитием земельными ресурсами как сложной, динамически развивающейся системой. Единое информационное пространство предполагает единую систему справочников, классификаторов, кодификаторов, наличие соглашений по протоколам информационного обмена, форматам и структуре информационных сообщений, соглашений по структурам и форматам распределенных баз данных. 5.1. Принципы технического обеспечения управления Реструктуризация земельного комитета и создание кадастровых бюро в перспективе приведет к четкому разграничению функций новых структур на производственную и управленческую. Для правильного функционирования единого информационного пространства эти структуры должны иметь возможность оперативного и надежного обмена информацией для решения организационно - управленческих задач на основе современных технологий. Этот принцип положен в основу технического обеспечения управления. При этом следует учитывать, что в связи с большим разбросом, как производственной значимости отдельных территорий (городов), так и количества землепользований в районах, техническое обеспечение и построение информационного обеспечения может иметь несколько вариантов. Так должна различаться установка производственно - технических комплексов (ПТК) для районов с числом землепользователей меньше 25 тысяч человек и больше 25 тысяч человек, ПТК для городов области, города Нижнего Новгорода как центра субъекта федерации, а также ПТК областного кадастрового учреждения и областного комитета. Кроме того, техническое обеспечение управления в группе районов, где внедряется проект ЛАРИС должно быть увязано с техническим обеспечением проекта. Как между областным кадастровым бюро и областным комитетом, так и между районными кадастровыми бюро и областным бюро должно осуществляться сетевое взаимодействие. Также будет осуществляться взаимодействие между областным комитетом и районными службами. С другой стороны, в целях правильного функционирования управления процессами и создания единого информационного пространства предполагается сформировать коммуникационные ресурсы по следующей схеме: - подключение комитета по земельным ресурсам и землеустройству к Центральному узлу сети администрации Нижегородской области; - создание узла (сервера) картографической и географической информации Нижегородской области, подключив к сети комитета институтов и предприятий, выполняющих работу для комитета по земельным ресурсам и землеустройству; - подключение на региональном уровне всех районных комитетов к сетям местной администрации. Таким образом через центральную вычислительную сеть можно будет управлять единым информационным пространством. При построении сетевых систем следует учитывать необходимость внедрения новых технологий, достоинством которых является работа с распределенными базами данных, межплатформная совместимость и масштабируемость, что значительно сокращает затраты на приобретение новых программных и технических средства по мере их естественного старения. Рассматривая принципы технического обеспечения управления, следует учитывать, что кадастровые бюро будут выполнять производственные функции, применяемые программные продукты сложной конструкции должны будут поддерживать как семантические, так и картографические базы. В результате этого возрастают требования к компьютерному оборудованию кадастровых бюро. 5.2. Принципы программно - информационного обеспечения управления Разграничение функций Комитета на производственную и управленческую определяет и структуру программно - информационного обеспечения, которое можно расклассифицировать следующим образом: 1. Формирование информационных ресурсов органов управления. 2. Формирование информационных ресурсов производственной деятельности кадастровых бюро. Формирование информационных ресурсов органов управления В настоящий момент базы данных органов управления как районного, так и областного уровня представляют собой, в основном, базы данных готовых документов, что усложняет последующую аналитическую обработку, т.к. не предусматривает возможность проведения выборок, группировок, сортировок и т.д. Для комитетов, как органов власти, необходимо создание распределенной системы баз данных на районном и областном уровнях, которая должна быть согласована во всех своих частях по системным интерфейсам, классификаторам, полноте информации, технологическим способам обработки информации. Основой всех работ по развитию информационных ресурсов должна стать их последовательная систематизация на основе формирования системы показателей и внедрения единых классификаторов. Формирование указанной системы связано с дальнейшим совершенствованием и расширением сфер применения баз данных трех видов: - баз данных готовых документов (БГД); - баз данных различных реестров и регистров (БДР); - баз данных по показателям (БДП). Территориальные и областные регистры и реестры, содержащие основную информацию об объектах управления земельными ресурсами, должны стать центральным звеном интегрированной информационной системы управления. Первоочередной информатизации подлежат следующие сферы функциональной деятельности органов исполнительной власти районного и областного звена: - формирование областного фонда правовой информации (использование специализированных пакетов; - создание и ведение баз данных и реестров, характеризующих ведение инвентаризации и землеустройства на территории Нижегородской области (реестры ведения договоров выполнения работ, реестр лицензированных предприятий, базы данных расчетов смет и т.д.); - создание базы данных показателей бухгалтерской деятельности органов управления (бухгалтерские расчеты); - создание и ведение регистров, реестров и баз данных, учитывающих операции перехода права на землю (аренда; залог, заклад), а также процедур осуществления данных переходов (конкурсы, распределения, аукционы); - создание баз данных показателей отчетности, комплексно характеризующих состояние и условия развития земельных ресурсов области в целом и отдельных районов и позволяющих выработать стратегию развития, создание информационно - справочной системы земельных ресурсов городов и районов области; - создание и ведение регистров, реестров и баз данных, обеспечивающих выполнение властных функций (списки налогоплательщиков, базы арендаторов и т.д.) Для всех перечисленных баз данных предполагается иметь описание структуры данных и их взаимосвязей в рамках единого системного проекта. Для обеспечения совместимости программно - технические средства и базы данных должны удовлетворять следующим требованиям: - создаваемые и используемые программно - технические средства должны иметь сетевую поддержку, возможность работы с удаленными и распределенными базами данных, - создаваемые базы данных должны иметь согласованные форматы представления данных и протоколы обмена данными, - структура баз данных должна быть полностью описана и быть общедоступна. Формирование информационных ресурсов производственной деятельности кадастровых бюро Необходимым условием создания единого информационного пространства является требование пространственной и временной привязки информации. Обеспечить пространственную привязку информации, практически, может только земельно - имущественный кадастр. Создание земельно - имущественного кадастра как информационного обеспечения операций с объектами недвижимости и налогообложения есть прямые функции кадастрового бюро. Программа создания рынка недвижимости ставит проблему срочной организации надежной, открытой, общественной системы кадастра, которая будет заниматься сделками с недвижимостью, четко определяя тип сделки, стороны сделки, права на недвижимость. Для работы земельного рынка требуется четкая идентификация прав собственности и границ участков. Оценка участка требует ясности по идентификации участков и полных карт с указанием границ, площадей и наложенных ограничений. Для пространственной привязки объектов недвижимости (картографирования, топографической привязки) необходимо использовать идеологию геоинформационной системы земельного кадастра, как системы создания и поддержания в актуальном состоянии пространственной (картографической) модели кадастровых объектов. Информация для ГИС - системы состоит из метрических (картографических) и нескольких тематических (семантических) информационных слоев. Метрические информационные слои содержат информацию о растре картографического материала и векторную цифровую карту объектов земельного кадастра. Количество тематических слоев государственного земельного кадастра не определяется. В тематических слоях могут отражаться: административные и территориальные границы территории, кадастровое районирование города, подземные коммуникации, сервитуты, границы оценочных зон и т.д. Состав информации должен быть минимально необходимым для поддержания земельного кадастра и обеспечения выполнения указанных задач. Каждому объекту недвижимости ставится в соответствие кадастровый номер. Картографические базы при помощи ГИС - системы создаются путем: - цифрования существующих топографических планов; - обработки материалов аэрофотосъемки на автоматизированных фотограмметрических комплексах; - проведения комплексов полевых работ с преобразованием их результатов в цифровую форму; - сбора и перевода в цифровую форму информации о кадастровых объектах, а также с использованием других методов создания цифровых топографических карт и кадастров. Поскольку создание картографической базы является трудоемким и продолжительным процессом, а также требует специального оборудования, оно должно осуществляться областным кадастровым бюро с участием специализированных предприятий. В дальнейшем информация будет передаваться в районное кадастровое бюро, где и будет осуществляться корректировка базы и ведение ее в оперативном режиме. В соответствии с целевой программой "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области" (утверждена Постановлением губернатора области от 24.12.1996 № 327) программно - технические комплексы с геоинформационной системой земельного кадастра будет установлена во всех районах Нижегородской области в течение 5 лет с момента финансирования работ. Так как программно - аппаратное обеспечение представляет собой сложную систему, работающую с объемными многоуровневыми базами данных, как к программному продукту, так и к информации должны предъявляться требования, отвечающие современному уровню программных средств: - обеспечение возможности работы с разнородными данными, имеющие разные места хранения (распределенные базы данных); - обеспечение открытости системы (открытие форматов, поддержка обменных форматов, унификация интерфейса и приспособление его к потребностям пользователя); - обеспечения ограничения уровней доступа в зависимости от правового статуса пользователя. Программно - аппаратное обеспечение также должно удовлетворять всем требованиям, предъявляемым Министерством по ведению картографических баз данных в государственной автоматизированной системе земельного кадастра, и в соответствии с Приказом № 79 от 12.08.1996 должно быть сертифицировано. Большинство баз и реестров, используемых для задач управления должны основываться на картографических данных, однако отдельные задачи производственной направленности на первоначальном этапе создания кадастра могут работать и с обычными семантическими базами. Сюда можно отнести: - создание и ведение баз данных, комплексно учитывающих ведение отдельных операций над землей (например ведение баз по аренде земли); - решение отдельных геодезических задач, используемых в полевых работах без применения картографической базы и т.д. В дальнейшем эти работы должны интерфейсно объединяться с работой в ГИС - системе. 5.3. Интеграция в общую систему имеющихся в органах управления информационных ресурсов Подключение комитета по земельным ресурсам и землеустройству к Центральному узлу сети администрации Нижегородской области и создание узла (сервера) картографической информации требует значительных материальных затрат, часть которых должна выделяться в соответствии с программой информатизации органов управления Нижегородской области (№ 82 от 11.03.1996). В свою очередь комитет по земельным ресурсам и землеустройству может представить геоинформационную систему земельного кадастра как первооснову для ГИС органов управления (ГИС ОГВ). Исследования показали, что управленческое решение будет одним, если речь идет о бумажной технологии, и совершенно другим, если базируется на геоинформационных технологиях. Базовая геоинформационная система органов управления, основываясь на ГИС земельного кадастра, должна иметь возможность проведения анализа пространственно распределенных данных, сопровождая имеющиеся в ГИС данные результатами статистического моделирования в виде гистограмм, диаграмм, таблиц статистических параметров, трехмерными диаграммами, проводить расчеты с использованием статистических моделей. Таким образом, комитет по земельным ресурсам и землеустройству осуществит интеграцию в общую систему имеющихся в органах управления информационных ресурсов, привнеся с собой большой и значимый объем информации. В дальнейшем будет необходимо формирование единой информационно - аналитической среды, основанной на геоинформационной технологии и позволяющей в режиме "клиент - сервер" поддержать обмен как числовой, так и графической информацией между разнообразными платформами. Разработанные аналитические средства должны на основе доступа к первичной и вторичной статистической и учетной информации обеспечить построение прогноза развития социально - экономической ситуации в регионе на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, визуализацию полученных результатов в отраслевом и территориальном разрезах. Создание описанной системы позволит в дальнейшем подключать к ней любые учреждения, предприятия и организации, взаимодействие с которыми необходимо для эффективной работы органов управления всех уровней. 6. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ 6.1. Планирование распределения трудовых ресурсов в системе управления Эффективность управления земельными ресурсами во многом зависит от состава персонала, который ими управляет. Уровень квалификации, структура и деловые качества кадров имеют решающее значение в деле управления земельными ресурсами. На данном этапе развития земельных отношений управлением земельными ресурсами заняты следующие категории специалистов системы государственных территориальных органов по управлению земельными ресурсами и землеустройству Министерства по земельной политике, строительству и жилищно - коммунальному хозяйству: - руководители и специалисты уровня субъекта Федерации (областного уровня); - руководители уровня районных и городских территориальных органов. Специфика управления земельными ресурсами состоит в том, что, независимо от их формы собственности и субъекта, который их использует, первичное непосредственное управление данными ресурсами осуществляется только органами, ответственными за управление земельными ресурсами и землеустройством. Следует отметить немаловажный с точки зрения подготовки и использования кадров факт, что в данной концепции не рассматривается вторичный уровень управления, так или иначе связанный с земельными ресурсами (органы по охране природы и мониторингу внешней среды, архитектуры и другие организации и учреждения). В рамках рассматриваемой проблемы (управление земельными ресурсами в Нижегородской области) рассмотрения и внимания заслуживают обе обозначенных выше категории руководителей и специалистов, составляющие два уровня административного и профессионального управления земельными ресурсами. Кадровый потенциал комитетов и служб, связанных с управлением земельными ресурсами в рамках территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, можно охарактеризовать следующими основными показателями: - профессионально - квалификационный состав кадров; - возрастной состав по выделенным возрастным группам, с чем связаны возможности быстрой адаптации к новым методам и условиям работы, также перспективы профессионального роста; - уровень профессионализма кадров (профессиональный опыт, диапазон профессиональных знаний и навыков). Распределение кадрового состава руководителей и специалистов земельной службы областного и районного/городского уровней по вышеназванным показателям дает следующую картину: Уровень образования кадров: Уровень кадров Уровень образования высшее среднее специальное 1. Областной уровень 86,5% 13,5% 2. Районный/городской уровень 96,0% 4,0% Профессиональная подготовка: Уровень кадров Базовое образование кадров земле- устроительное сельское хозяйство строительное техническое прочее 1. Областной уровень 21,6% 21,6% 2,8% 21,6% 32,4% 2. Районный/ городской уровень 38,5% 36,5% 5,8% 11,5% 7,7% В тоже время, выполняемые функции и задачи по землеустройству и управлению земельными ресурсами требуют от руководителей и специалистов знаний по юридическим, экономическим и административным вопросам. Процесс повышения уровня обеспеченности специалистами данных профилей целесообразно вести двумя путями: - пополнение штатов земельных органов соответствующими специалистами с базовым образованием (данный подход наиболее подходит для областного уровня); - повышение квалификации и переподготовка руководителей (особенно районного и городского уровня) на соответствующих факультетах учебных заведений в рамках региональных программ подготовки управленческих кадров). В настоящее время 11 руководителей и специалистов заканчивают обучение на факультете переподготовки Волго - Вятской академии государственной службы по специальности "государственное и муниципальное управление" со специализацией по вопросам государственного регулирования экономических отношений в условиях рынка. Возраст руководителей и специалистов: Уровень кадров Возрастной интервал до 45 лет от 45 до 55 лет выше 55 лет 1. Областной уровень 48,7% 37,8% 13,5% 2. Районный/городской уровень 38,5% 53,8% 7,7% Представленные данные по возрасту свидетельствует о том, что большая часть руководителей состоит из кадров определенно перспективного возраста и имеет достаточный потенциал для профессионального роста. Основные проблемы формирования и развития кадрового потенциала системы управления земельными ресурсами объективно обусловлены следующими факторами: - специалисты с базовым образованием по землеустройству в настоящее время "поступают" в регион, в основном, из московского университета по землеустройству в связи с отсутствием в регионе учебных заведений, готовящих специалистов данного профиля; - необходимость широкого диапазона знаний для выполнения функций управления земельными ресурсами. Наряду с базовым профессиональным образованием (землеустройство) требуются специальные знания экономического и правового характера, по оценке и знания, необходимые для решения задач в рамках инвестиционных проектов, знания менеджмента в сфере управления персоналом и в практической профессиональной деятельности; - усложнение функций и задач управления земельными ресурсами в связи с изменениями и расширением законодательной базы, условий практической деятельности по мере развития экономических реформ. Все это требует создания определенной системы распределения кадров и, прежде всего, выработки единой кадровой политики и создания на ее основе региональной системы подготовки кадров для сферы управления земельными ресурсами. Кадровая политика предполагает сочетание содержательного, организационного и финансового обеспечения в работе с управленческим персоналом. В содержательном плане должно быть определено главное направление повышения эффективности управления земельными ресурсами во всех аспектах, то есть четко сформулированы основные направления и приоритеты развития земельных отношений в целом с учетом федеральных, региональных и местных интересов, что находит свое отражение и в настоящей концепции. Стремление реализовать данный план должно быть положено в основу требований к деловым и профессиональным качествам персонала. Организационное обеспечение кадровой политики требует разработки нормативной базы в виде типовых структур и нормативов численности персонала органов и служб, занятых управлением земельными ресурсами. Нормативы должны быть основаны на объективных критериях, характеризующих объем и сложность работы, то есть количество земельных участков и их общая площадь, количество землепользователей состав земель по категориям, количество и интенсивность земельного рынка. Следует разработать типовые квалификационные характеристики руководителей и главных специалистов, механизм их аттестации с учетом конкретных условий деятельности, а также рекомендуемые схемы оплаты и стимулирования труда. Должна быть выстроена региональная система подготовки кадров, безусловно адаптированная к сложившейся в регионе ситуации в сфере управления земельными ресурсами, тесно увязанная с системами профессиональной переподготовкой и повышения квалификации кадров, основывающихся на сложившейся структуре региональных учебных заведений, с учетом актуальных и перспективных задач управления земельными ресурсами. В рамках региональной системы для подготовки и рационального распределения кадров необходимо организовывать и регулярно проводить мероприятия по программам психологического и социологического исследований и тестирования кадрового персонала системы управления земельными ресурсами. Данный комплекс мероприятий необходим как для непосредственного планирования использования и распределения трудовых ресурсов, так и для учета психологической мотивации к управленческой деятельности определения потенциальной возможности адаптации к постоянно изменяющимся и усложняющимся функциям и задачам управления земельными ресурсами. Постоянный профессиональный, психологический и личностный мониторинг позволит получать объективный срез устремлений и мотиваций персонала по достижению имеющихся в данной профессиональной сфере должностных целей. В результате на объективной основе определяются лидеры и просто исполнители, среди лидеров могут быть определены потенциальные стратеги и тактики, а среди исполнителей выявлены различные типы исполнительского поведения: рутинные, исполнители одного направления, с предпосылками творческого подхода к исполняемым обязанностям, - все это в конечном итоге и позволит определить наиболее верную политику в области формирования трудовых коллективов, планирования распределения и управления кадровыми ресурсами в рамках управляющих органов. Данный подход является одинаково реализуемым и адекватным как для регионального (областного), так и для местного (районного, городского) уровней системы управления земельными ресурсами. Данный подход несомненно должен базироваться на определенных финансовых схемах, связывающих сеть учебных заведений и соответствующие органы и организации по земельным ресурсам и землеустройству. Данные схемы должны определять порядок и источники финансового обеспечения подготовки кадров, являясь также средством регулирования состава, структуры и качества подготавливаемых специалистов. 6.2. Региональная система подготовки управленческих кадров Региональная система подготовки кадров для системы управления земельными ресурсами может быть рассмотрена в двух аспектах: системном и структурном. Системный аспект подразумевает общую характеристику учебных заведений с представлением направлений профессиональной подготовки кадров в рамках землеустройства и ведения кадастра. Структурный аспект распределяет выделенные учебные заведения по двум уровням: базовое профессиональное образование и образование, связанное с переподготовкой и повышением квалификации кадров. В данной концепции рассматривается система подготовки в рамках базовых специальностей по направлениям землеустройство и различные виды кадастра, но не рассматривается и не анализируется подготовка по специальностям, которые определены как прочие (математики, программисты, бухгалтеры и ряд других специализированных технических специальностей), подготовку по которым могут вести самые различные учебные заведения вне системы землеустройства и землепользования. В настоящее время в Нижегородской области существуют два крупных научно - образовательных центра, способных вести базовую подготовку руководителей и специалистов в рамках программы управления земельными ресурсами практически по всем ее направлениям: - Нижегородский государственный архитектурно - строительный университет; - Нижегородская государственная сельскохозяйственная академия. Образование, связанное с переподготовкой, повышением квалификации кадров и получением второго высшего образования, обеспечивает в регионе Волго - Вятская академия государственной службы. Нижегородский архитектурно - строительный университет (НГАСУ) проводит обучение по базовой специальности "городской кадастр". В процессе подготовки по данной специальности с 1995 года сложилась стройная структура, учитывающая необходимость базовой подготовки, с постепенностью выбора специализации и окончательным выбором специальности и защитой соответствующего диплома. Объемный цикл изучаемых общих профессиональных дисциплин (топографо - геодезических, архитектурно - строительных, землеустроительных, кадастровых, геоинформационных, управленческих, экономических и юридических) позволяет получить широкую и разностороннюю подготовку. Разносторонность дисциплин и полифункциональность подготовки специалиста в НГАСУ делает его приспособленным к быстро меняющимся условиями и запросам современной сферы управления земельными ресурсами. Нижегородская сельскохозяйственная академия (НГСХА) прошла лицензионную экспертизу на право ведения образовательной деятельности в сфере высшего профессионального образования по специальности "землеустройство" и с 1998 года начинает прием студентов на агро - инженерный факультет для получения квалификации "инженер - землеустроитель". Объектом профессиональной деятельности данных специалистов являются земельные ресурсы, используемые в различных отраслях и сферах народного хозяйства, их распределение по категориям земель, землевладениям и землепользованиям, то есть управление исходными земельными ресурсами. Деятельность специалистов заключается в осуществлении проектно - изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель, в проведении государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии с действующим законодательством. Основным достоинством данной специальности в академии является факт соответствия данной специальности объему и уровню подготовки подобных специалистов в Государственном университете землеустройства (г. Москва), что фактически замыкает цикл региональной подготовки специалистов базовых специальностей в сфере управления земельными ресурсами. В условиях определенного дефицита специалистов высокой квалификации с базовым образованием возникает потребность в переподготовке и повышении квалификации специалистов, работающих в системе земельных органов. Повышение квалификации и переподготовка руководителей и специалистов системы управления земельными ресурсами может осуществляться как в вышеназванных учебных заведениях, так и в специализированном региональном центре - Волго - Вятской академии государственной службы. Волго - Вятская академия государственной службы (ВВАГС) осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров системы государственных органов власти и управления, специалистов рыночной экономики. Факультеты переподготовки и повышения квалификации ведут работу в следующих направлениях: - приобретение специалистами новой специальности на базе имеющегося высшего образования и получение второго высшего образования; - повышение квалификации руководителей и специалистов органов исполнительной власти различных уровней. Кроме того, в Институте прикладной экономики и конверсии военных кадров, учрежденном ВВАГС, ведется подготовка специалистов по электронной картографии с приобретаемой квалификацией "картограф". Потребность в специалистах вышеназванных базовых специальностей, подготавливаемых в учебных заведениях системы подготовки кадров, существует в организациях и предприятиях системы управления земельными ресурсами от регионального до местного уровня. Землеустроительные факультеты и факультеты повышения квалификации и переподготовки высших учебных заведений призваны обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации нового поколения специалистов по землеустройству, кадастру, юриспруденции, управлению земельными ресурсами, - способных к активной профессиональной деятельности в условиях развития многоукладной экономики, совершенствования земельных отношений, создания рыночной инфраструктуры, перестройки инвестиционной политики государства. 6.3. Планирование программ обучения Проблема подготовки и обучения кадров естественно связана с процессом организации и планирования программ подготовки и обучения. Необходимо ясно и четко понимать кого учить, чему учить, в какой форме и где (кто обучает). При ответе на все выше поставленные вопросы необходимо иметь ввиду главную цель - повышение эффективности управления земельными ресурсами. Поэтому основной упор необходимо сделать на кадровое обеспечение именно руководителями и главными специалистами для территориальных органов управления земельными ресурсами. Для данной категории кадров следует организовывать обучение трех видов: - получение второго высшего образования юридического, экономического или управленческого профиля; - целевая краткосрочная специальная подготовка с последующей аттестацией; - периодическое повышение квалификации. Кадровая политика на уровне субъекта Федерации тесно взаимосвязана с проблемой развития дополнительного профессионального образования: переподготовка, повышение квалификации, целевая подготовка. Все перечисленные выше учебные заведения могут предоставить необходимые виды обучения и подготовки кадров как в сфере базового образования, так и при любых других формах кадрового обеспечения. Для руководителей органов управления земельными ресурсами районного уровня характерно наличие достаточных отраслевых профессиональных знаний и конкретного опыта работы, но требуется существенная подготовка в области экономики, права, финансов, управления персоналом, а также маркетинга и фактических знаний механизмов рыночной экономики. Все данные направления обучения могут успешно реализованы в рамках программ и курсов, предлагаемых ВВАГС на факультетах переподготовки и повышения квалификации. Целевая специализированная подготовка должна осуществляться в настоящее время по направлениям, являющимися наиболее актуальными: - правовые основы деятельности органов по управлению земельными ресурсами; - теория и практика управления; - психологические аспекты управленческой деятельности; - использование современных информационных технологий; - основы документационного обеспечения управленческой деятельности; - практические и профессиональные аспекты деятельности данной категории обучаемых. Повышение квалификации может происходить в виде краткосрочной подготовки порядка один раз в два - три года по наиболее актуальным вопросам управления земельными ресурсами, которая может быть приурочена к выходу новых законодательных актов и нормативных документов. Отдельной проблемой является подготовка руководителей органов и служб, занятых управлением земельными ресурсами на районном и городском уровнях. Данные районные и городские комитеты формально подчинены Областному комитету по земельным ресурсам и землеустройству, но для сохранения на муниципальном уровне действенных и работоспособных государственных органов управления земельными ресурсами необходимо организовать целенаправленную и специализированную подготовку местных кадров. Специфика управления земельными ресурсами в районах и городах области требует дополнительных знаний и иных акцентов и приоритетов в системе профессиональных знаний и дополнительного образования. Здесь требуется разработка специальных учебных программ, именно с учетом специфики данного уровня управления. Для повышения уровня базовой подготовки наиболее приемлема очно - заочная форма обучения в связи с занятостью обучаемого контингента, а для целевой краткосрочной подготовки и повышения квалификации - с отрывом от работы, а также в форме краткосрочных специализированных семинаров. Финансирование подготовки и переподготовки руководителей и специалистов должно осуществляться на консолидированной основе из бюджетов соответствующих уровней по согласованию с главами местного самоуправления, напрямую заинтересованных в подготовке высококвалифицированных кадров для своих территорий. Следует также отдельно рассмотреть вопрос о возможности учреждения фонда профессионального совершенствования и переподготовки кадров системы управления земельными ресурсами. Вся деятельность по подготовке и обучению кадров всех уровней и категорий, занятых управлением земельными ресурсами, должна носить постоянный и непрерывный характер. Принцип непрерывного профессионального образования с проведением регулярных курсов, семинаров и других форм периодического обучения должен естественным образом дополняться систематическим повышением квалификации кадров непосредственно в комитетах, учреждениях и организациях. Это возможно только лишь при условии особого внимания руководителей всех уровней управления земельными ресурсами к проблемам управления профессиональным ростом кадров, что подразумевает постоянное планирование этой работы и контроль за формированием и подготовкой кадрового резерва, профессиональных специалистов современного уровня управления земельными ресурсами. 7. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ На современном этапе экономических преобразований в России, в условиях необратимо сложившейся многоукладной экономики с ярко выраженной ролью частнопредпринимательской инициативы практически во всех ее стратегических отраслях, проблемы формирования сбалансированного государственного сектора, организации эффективной системы управления им и регулирования рыночных отношений приобретают особую актуальность. Вместе с тем, все более очевидной и воспринимаемой на всех уровнях власти становится необходимость создания научно - обоснованной, учитывающей накопленный управленческий опыт методологической базы государственного управления. К решению этой, по существу, исследовательской задачи представляется целесообразным применение системно - аналитического подхода к разработке концептуальной основы регионального управления, основанного на следующих принципах организации исследований: - формирование класса управленческих задач по принципу максимальной экономической связности их содержания и принадлежности к определенной сфере экономики региона; - изучение динамики экономико - управленческой ситуации в данном классе задач; - установление и раскрытие причинно - следственной взаимосвязи анализируемых задач государственного управления и регулирования; - всесторонний анализ основной проблематики применительно к каждому предмету исследований; - построение обобщенно - функциональных моделей управления, оптимальных в организационном, методическом, информационном и правовом плане; - определение места изучаемой совокупности экономических задач в общей системе государственного регулирования региональной экономики. Вышеизложенные принципы в понятийном отношении предельно однозначно определяют смысл термина "концепция" как идеологии формирования региональной управленческой стратегии в конкретной сфере экономики. В соответствии с этим пониманием, концепция управления земельными ресурсами в Нижегородской области включает тематический анализ состояния земельного фонда и организации управления им, систематизирует фундаментальные направления развития земельной реформы на региональном уровне, определяет их внутреннюю взаимосвязь, проблематику и перспективные управленческие модели. С методологической точки зрения, прикладные механизмы решения конкретных экономических задач, сформулированных в концепции, должны раскрываться в рамках проблемно - ориентированных управленческих программ, правовая основа реализации которых устанавливается системой предметных нормативных актов и региональных законодательных инициатив по важнейшим вопросам управления, находящимся в компетенции Российской Федерации. Вместе с тем, в правовом отношении, представляются целесообразными разработка и утверждение на региональном уровне "стержневого" законодательного акта, определяющего принципы стратегии и "рамочные" условия регулирования земельных отношений в целом. Автор сайта - Сергей Комаров, scomm@mail.ru