Законодательство Нижегородская область Ардатов Арзамас Арья Балахна Богородск Большое Мурашкино Бор Бутурлино Варнавино Вахтан Вача Ветлуга Вознесенское Володарск Ворсма Воскресенское Выездное Выкса Городец Гремячево Дальнее Константиново Дзержинск Дивеево Досчатое Желнино Заволжье Княгинино Ковернино Красные Баки Кстово Кулебаки Лукоянов Лысково Макарьево Навашино Нижегородская область Нижний Новгород Павлово Первомайск Первомайский Перевоз Пижма Пильна Пыра Саров Сатис Семёнов Сергач Смолино Сокольское Сосновское Сухобезводное Тонкино Тоншаево Урень Чкаловск Шаранга Шатки Шахунья Шиморское Законы Постановления Распоряжения Определения Решения Положения Приказы Все документы Указы Уставы Протесты Представления РАСПОРЯЖЕНИЕ Администрации Нижегородской области от 23.02.1999 № 241-Р "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ" Официальная публикация в СМИ: публикаций не найдено получен из Эталонного банка данных правовой информации Администрации Нижегородской области. АДМИНИСТРАЦИЯ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 23 февраля 1999 г. № 241-р ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ В целях повышения эффективности управления собственностью и создания методологического обеспечения дальнейшего преобразования отношений собственности в Нижегородской области: 1. Утвердить Концепцию управления собственностью в Нижегородской области, принятую на региональной научно-практической конференции 11.09.1998 с внесенными в нее дополнениями и изменениями (прилагается). 2. Вице-губернатору, председателю комитета по управлению государственным имуществом Антюганову С.В. сформировать рабочую группу из представителей КУГИ, департаментов, комитетов и других заинтересованных структур по подготовке проекта Комплексной программы управления собственностью в Нижегородской области на 1999 - 2001 гг. и организовать ее работу в соответствии с Концепцией. 3. Контроль за выполнением постановления оставляю за собой. Губернатор области И.П.СКЛЯРОВ Утверждено распоряжением Губернатора области от 23.02.1999 № 241-р АДМИНИСТРАЦИЯ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ КОМИТЕТ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ВЫСШАЯ ШКОЛА ПРИВАТИЗАЦИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА (Г. МОСКВА) КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ Раздел I ОБЩИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ 1.1. Цель и отправные положения Концепции. Используемые основные понятия и определения В настоящее время российская экономика находится в полосе острейшего и затяжного кризиса как на финансовых рынках, так и в сфере производства. Среди главных причин обострения экономического кризиса в России наряду с отсутствием действенных мер по оздоровлению бюджета, значительного роста государственного долга вкупе с наращиванием бартера, налоговых освобождений, взаимозачетов и других денежных суррогатов, следует особо выделить неэффективность системы реформирования и управления собственностью. Сегодня становится все более очевидной необходимость преобразований форм, методов и организации управления собственностью, магистральное направление которых состоит в переходе от фискально ориентированной приватизации и взимания платы за аренду госимущества к созданию целостной системы управления собственностью, имущественными комплексами на федеральном, региональном, местном уровнях. Суть этих преобразований - превращение собственности в действенный рычаг стабилизации и оживления экономики прежде всего в сфере производства. Основным объектом программы коренной реорганизации управления собственностью должна быть государственная собственность, которой все еще принадлежит и должно принадлежать на данном этапе ведущее место во всей гамме многообразных форм собственности, присущих рыночной экономике. Государственная и муниципальная собственность должны способствовать поддержке общегосударственных и региональных интересов в их противостоянии узко собственническим, сугубо частным, корыстным, приходящим в противоречие с законом интересами отдельных частных лиц, ставших хозяевами в результате приватизации. В то же время, трансформация управления государственной (федеральной и субфедеральной) и муниципальной собственностью не должна рассматриваться и производиться в отрыве от управления собственностью в целом, включая акционерную, кооперативную, паевую, долевую, церковную, частную (индивидуальную, семейную) формы собственности, а также оставшиеся в наследие от советского строя собственность профсоюзов, кооперации, добровольных обществ. Такой отрыв недопустим ввиду широкого распространения общей собственности, сочетающей государственные и негосударственные формы в пределах одного объекта. Кроме того, государственные и региональные органы управления вправе и должны оказывать регулирующие и ограничительные воздействия на образование и функционирование негосударственных форм собственности. Нижегородская область является одной из крупнейших областей России и занимает 5 место в России по численности населения и 35 по площади. Нижний Новгород является третьим по величине городом России после Москвы и Санкт-Петербурга. Он расположен у слияния судоходных рек Волги и Оки, которые исторически являлись важными торговыми артериями, обеспечивающими сообщение с Черным, Каспийским и Балтийским морями. Разветвленная сеть шоссейных дорог, большинство из которых реконструировано в последние годы, связывает область с крупнейшими городами России. В городе и области имеются высококвалифицированные научные, инженерные и рабочие кадры, научно-технические разработки, способные конкурировать на любом рынке. Область обладает значительным промышленным потенциалом. Важнейшие отрасли производства: машиностроение и металлообработка, химия и нефтехимия, целлюлозно-бумажная, строительные материалы, стекольное производство. Продолжающийся рост геополитического значения региона способствует привлечению финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов, применение которых существенно повысит потенциал и эффективность функционирования важнейших объектов собственности области. Настоящая концепция управления собственностью в Нижегородской области разработана преподавателями и научными сотрудниками Высшей школы приватизации и предпринимательства совместно с работниками различных подразделений Администрации Нижегородской области. Концепция основывается на действующем законодательстве Российской Федерации, документах Министерства по управлению государственным имуществом РФ, законодательных нормативных актах и постановлениях Законодательного Собрания и Администрации Нижегородской области, анализе опыта реформирования методов, организации управления собственностью в Нижегородской и других областях, регионах России, научных и проектных разработках Высшей школы приватизации и предпринимательства. Концепция содержит основные идеи, характеризует принципиальные подходы, пути и способы построения, преобразования, совершенствования всей системы управления собственностью в Нижегородской области, включая, в первую очередь, собственность области как субъекта Федерации и федеральную собственность на территории области. Вопросы управления другими формами и объектами собственности (муниципальная, корпоративная, частная собственность) рассмотрены в той мере, в какой они относятся к компетенции Администрации Нижегородской области и насколько это необходимо с позиций взаимосвязей и взаимодействий в управлении всеми объектами собственности области (ее резидентов), расположенными как в самой области так и вне ее. К числу основных объектов собственности, охватываемых Концепцией, относятся: сельскохозяйственные земли; недра и водные ресурсы; участки земли под предприятиями, учреждениями; жилищный комплекс; нежилой фонд; имущество государственных предприятий, организаций, учреждений; госимущество, сданное в аренду; государственные паи, доли в совместной, смешанной собственности, государственные пакеты акций акционерных компаний, недвижимые объекты социальной сферы. Концепция исходит из положения, что генеральной целью управления собственностью в области на нынешнем этапе является обеспечение устойчивого функционирования, развития, подъема, количественного и качественного роста всего хозяйства, экономики области и достижение на этой базе потенциально возможного уровня удовлетворения социальных запросов всех слоев населения области, предотвращение социального недовольства и возникновения социальных конфликтов. Этой генеральной цели должны быть подчинены цели и задачи управления отдельными частями всего областного имущества, всех органов управления собственностью. Разработка концепции ставит своей задачей выработку и научное обоснование стратегии дальнейшего преобразования структуры, форм областной собственности; методов, организации, технологии управления основными объектами, имущественными комплексами области; организационных структур управления во имя достижения генеральной цели управления собственностью в области. Концепция охватывает как управление преобразованием форм и отношений собственности, так и управление функционированием основных, определяющих объектов собственности. Концепция призвана выразить основной замысел и обрисовать контуры целевой комплексной программы развития и совершенствования управления собственностью в Нижегородской области на ближайшие годы. Тем самым концепция представляет предпроектный документ по отношению к проекту программы. Концепция должна быть увязана с отраслевыми концепциями развития экономики области, в частности, с промышленной концепции и с наиболее важными областными программами. Концепция исходит из следующих отправных положений, отражающих ее идеологию: 1. На нынешнем этапе возрастает роль регионов в преодолении экономического кризиса, в связи с чем целесообразно предусмотреть расширение функций и полномочий Администрации области, Губернатора в управлении всеми видами и формами собственности в области. 2. Необходим переход к новой, качественно иной модели приватизации государственной собственности, обеспечивающей согласование интересов государства, регионов, частного капитала и основной массы населения, способствующей формированию среднего класса собственников. 3. Целесообразно выделить ключевые виды имущественных комплексов области, точки экономического роста, вложение капитала в которые наряду с созданием для них других благоприятных условий функционирования позволит обеспечить подъем всей экономики области. 4. Завершение массовой приватизации государственной и муниципальной собственности требует смещения акцентов в управлении собственностью на постприватизационную поддержку слабых предприятий, осуществление технологической и финансовой реструктуризации предприятий, реорганизации управления. 5. Представляется необходимым укрепление централизованных начал в управлении объектами сохраняющейся государственной собственности и общей (совместной, долевой) собственности с участием государственного капитала при одновременном обеспечении требуемого уровня хозяйственной самостоятельности таких объектов. 6. Применительно к таким объектам недвижимости, как сельскохозяйственные земельные угодия, недра, земля под предприятиями, жилые комплексы, нежилой фонд, необходимы специфические методы и формы управления собственностью, сочетающие приватизационные и неприватизационные подходы, учитывающие социальные факторы. Как уже отмечалось, непосредственным продолжением настоящей Концепции должна стать комплексная программа преобразования форм и методов управления собственностью в Нижегородской области, претворяющая основные замыслы, идеи Концепции в совокупность взаимосвязанных мероприятий по совершенствованию управления имуществом всех форм собственности в области. Однако ни Концепция, ни вытекающая из нее Программа преобразования управления собственностью не есть самоцель. В конечном итоге и Концепция и Программа совершенствования управления призваны способствовать преодолению кризисных явлений в экономике области, обеспечению экономического подъема и решению на этой основе социальных задач, повышению уровня, качества жизни населения. Таким образом, принятие и успешное осуществление Концепции управления собственностью в Нижегородской области и Программы преобразования форм и методов управления позволит изменить будущую картину социально-экономического развития области, отражаемую в соответствующих прогнозах и программах, рисующих состояние хозяйства области в ближайшие годы. Естественно, что между осуществлением мер в области совершенствования управления объектами собственности и достижением обусловленного ими благоприятного изменения показателей экономического и социального развития области имеется ощутимый временной разрыв (лаг), который может измеряться и месяцами, и годами в зависимости от характера проводимых мероприятий, вида объектов и сфер управления, на которые они воздействуют. В ходе разработки и принятия Концепции управления собственностью в Нижегородской области не представляется возможным дать уверенную количественную оценку ожидаемого изменения величины показателей социально-экономического развития области в определенный период времени, обусловленного улучшением управления объектами собственности. Возможны лишь весьма приближенные, ориентировочные, качественные оценки. Вместе с тем, уже в ходе работ над Концепцией и Программой следует установить каналы воздействия, влияния мероприятий по улучшению управления объектами собственности в области на показатели основных направлений социально-экономического развития области в ближайшие годы. Установление связи между мерами по преобразованию управления и порождаемым им эффектом в виде ожидаемого, требуемого изменения показателей социально-экономического развития, будущего состояния хозяйства области служит средством достижения уверенности в правильном выборе пути, в обоснованности Концепции. Ясно, что при разработке концептуальных подходов и программных мероприятий по совершенствованию управления объектами собственности в области разработчики стремятся достичь благоприятного воздействия намечаемых мер на социально-экономическое развитие региона. Но следует иметь в виду, что воздействие не может оказаться только однонаправленным, одни и те же мероприятия по преобразованию управления создают как целесообразные, так и нежелательные социально-экономические последствия. Поэтому в ходе формирования концепции и последующей разработки программы управленческих преобразований требуется оценивать не только вызванные ими положительные, но и негативные тенденции воздействия на параметры социально-экономического роста. Выделим подлежащие учету в процессе реализации концепции определяющие каналы воздействия главных направлений преобразования форм и методов управления объектами собственности на основные направления социально-экономического развития области. 1. Разграничение собственности, прав и полномочий управления объектами собственности между Федерацией и областью способствует повышению уровня хозяйственного использования объектов и их отдачи, способно приводить к положительным социальным эффектам. Следует, в то же время, иметь в виду, что затягивание процесса, длительность передачи объектов собственности, отсутствие четкого законодательного подкрепления разграничения ведет к дезорганизации работы и потерям. 2. Приватизация и акционирование предприятий создают предпосылки роста производства, увеличения объема выпуска и повышения качества продукции, пополнения бюджета области. Благоприятное воздействие должна оказывать приватизация на формирование широкой группы, среднего класса хозяев, что способно положительно сказываться на социальном климате. Однако в процессе приватизации возникает вакуум, потеря управляемости, собственность может попадать в руки узкой группы олигархов, стремящихся только к получению личной выгоды. Неудачная программа приватизации способна приводить к спаду производства, банкротству предприятий, скрытому расхищению государственной собственности, социальному недовольству. Поэтому в Концепции сделан упор не только на приватизацию, но и на национализацию. 3. Банкротство предприятий обычно рассматривается как эффективный метод очищения экономики от нерентабельных предприятий. Но в современных условиях не приходится рассчитывать на то, что банкротство предприятий приведет к уменьшению расходов областного бюджета, так как в результате банкротства возникают проблемы трудоустройства и социальной поддержки оказавшихся незанятыми работников. 4. Эффективным инструментом подъема экономики области призвана служить реструктуризации объектов собственности. Энергичная реструктуризация создает предпосылки роста объектов производства нужной для области продукции, повышения эффективности, достижения безубыточности работы предприятий, обеспечения занятости. С другой стороны, реструктуризация на ее начальном этапе требует значительных затрат, отвлечения средств, приводит к существенным перерывам в работе предприятий, что следует иметь в виду, отражая результаты реструктуризации в параметрах социально-экономического развития области. 5. Антимонопольное управление собственностью, создавая условия конкуренции на рынках объектов собственности, способствует оживлению производства, что приводит к желаемым экономическим социальным эффектам при небольших затратах на управление. Однако в условиях не сформировавшегося, искаженного российского рынка трудно рассчитывать на высокую надежность действия антимонопольных мер, на быструю их отдачу в виде приращения показателей социально-экономического развития. 6. Совершенствование организации и организационных структур управления областной собственностью само по себе не приводит к прямому воздействию на показатели социально-экономического развития, но является неизбежной, необходимой предпосылкой обеспечения экономического роста. 7. Аренда объектов государственной собственности, включая землю, помещения, представляет одно из самых энергичных средств, способных дать быструю отдачу в виде как поступления дополнительных средств в бюджет области, так и более эффективного использования объектов собственности. В несколько меньшей степени то же самое относится к доверительному управлению пакетами акций, находящимися в собственности области. 8. Налоговая политика применительно к объектам собственности области позволяет влиять на возможности областного бюджета. Следует в то же время иметь в виду, что обеспечение дополнительных налоговых поступлений за счет обложения объектов собственности не должно вести к отягощению и без того тяжелого налогового бремени предприятий, находящихся в сложном экономическом положении. Поэтому следует проводить дифференцированную политику в отношении налогообложения собственности юридических и физических лиц и сосредоточить внимание на обеспечении собираемости налогов в целом. 9. Использование инвестиционных и залоговых механизмов постприватизационной поддержки предприятий должно найти отражение в прогнозах, планах, программах социально-экономического развития области в части обеспечения действия этих крайне необходимых механизмов. Что касается конечных экономических и социальных эффектов, обеспечиваемых действием этих механизмов, то они в большинстве случаев сдвинуты во времени и должны находить отражение в долговременных социальноэкономических программах. В то же время, не исключены инвестиции и залоги с коротким сроком действия окупаемости, эффект которых может быть непосредственно отражен в показателях экономического роста и в социальных программах. Основные понятия и определения, используемые в концепции. Управление - сознательное целеориентированное воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты, осуществляемое в виде сигналов, команд, распоряжений, указаний, побуждений, убеждений с целью направить действия, процессы определенным образом и получить желаемые результаты. Субъект управления - тот, кто управляет, руководитель, руководящий, управляющий орган. Объект управления - то, чем управляют те, кем управляют, объекты, лица, на которых направлено управляющее воздействие. Собственность - 1. принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей, денежных средств определенным лицам; 2. отношения между людьми по поводу принадлежности, раздела, передела ценностей; 3. объект, вещь, ценность, принадлежащие определенным лицам. Субъект собственности, собственник - лицо (физическое или юридическое, орган управления, учреждение), которому принадлежит объект собственности. Объект собственности - предмет, вещь, ценность, принадлежащие определенному лицу или группам лиц. Право собственности - юридически закрепленное право конкретных субъектов на владение, распоряжение, пользование определенными объектами собственности. Владение - 1. возможность фактического обладания объектом собственности и удержания этого обладания; 2. документально подтвержденное правомочие обладать объектом собственности, передавать его в распоряжение другим лицам. Распоряжение - возможность собственника по своему усмотрению и в своих интересах совершать продажу, передачу и другие действия с объектом собственности. Пользование - основанная на законе, праве возможность определенного лица (пользователя) использовать, эксплуатировать объект собственности, извлекать из него полезные свойства, получать от него доходы. Ведение, хозяйственное ведение - ограниченное право управления объектом; владение, пользование, распоряжение имуществом в ограниченных пределах, определяемых Гражданским кодексом, нормативно-правовыми документами, договорами о передаче полномочий Собственник - физическое или юридическое лицо, орган управления, обладающие правами владения, распоряжения, пользования объектом собственности. Оперативное управление - 1. частичное, ограниченное законом владение, распоряжение, пользование объектом собственности в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника, назначением объекта; 2. текущее управление, регулирование деятельности объекта управления. Общая собственность - собственность, имущество, принадлежащие одновременно двум или нескольким лицам. Совместная собственность - общая собственность, не разделенная на доли, паи. Долевая собственность - общая собственность, разделенная между собственниками на доли. Государственная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и ее субъектам. Федеральная собственность - часть государственной собственности, принадлежащая Российской Федерации. Субфедеральная собственность - часть государственной собственности, принадлежащая субъектам Российской Федерации. Имущество - вещи, материальные ценности, деньги, ценные бумаги, состоящие в собственности юридических и физических лиц, государства, муниципальных образованиях. Муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, муниципальным образованиям. Недвижимость, недвижимое имущество - земля и объекты, прочно связанные с землей, прикрепленные к ней, перемещение которых приводит к значительному ущербу для первоначального назначения объектов. Имущественный комплекс - 1. совокупность однородных видов, имущества, объектов общего назначения, например, производственные здания, нежилые помещения, сельскохозяйственные земли; 2. имущество, принадлежащее единому собственнику. Реструктуризация - значительное изменение сложившейся структуры производства, объектов собственности, денежных средств, ценных бумаг, долгов. Организационная структура - структура органов управления, характеризуемая составом, функциями, подчиненностью подразделений этих органов. Автоматизация управления - применение электронно-вычислительной техники, компьютеров, технических средств передачи и обработки информации с целью повышения оперативности и качества управления, уменьшение трудозатрат работников аппарата управления. Ответственность - бремя ответственности, которое несут собственники, владельцы, распорядители, пользователи объектов собственности за обеспечение сохранности объектов, а также предусмотренных законами, нормативными актами, договорами правил и норм использования объектов собственности. 1.2. Состав и структура объектов собственности в области В настоящей главе представлена общая картина изменения структуры управляемых объектов собственности в области в процессе первого этапа экономических реформ. Изменение количества предприятий разных форм собственности в области в период с 1995 по 1997 год характеризуется следующей таблицей: Таблица 1 Форма собственности 1995 г. 1996 г. 1997 г. Прирост (+) Спад (-) 1. Федеральная 2085 1883 1830 -12% 2. Субъекта Федерации (области) 366 376 386 +6% 3. Муниципальная (местная) 3457 3990 4260 +23% 4. Частная 26605 29021 32550 +22% 5. Прочие формы (кооперативная, колхозная, смешанная) 1337 2313 2831 +110% 6. Итого 33850 37583 41857 +24% Само по себе, отдельно взятое изменение количества предприятий разных форм собственности не показательно ввиду разномасштабности предприятий. С другой стороны, судить не по количеству, а по стоимости также трудно в связи с отсутствием достоверных оценок стоимости предприятий. Несмотря на указанные сложности, таблица 1 позволяет сделать вывод о тенденциях перехода предприятий из федеральной собственности в субфедеральную и муниципальную и о значительном росте предприятий частной собственности (как акционерных, так и других видов), что очевидно и без глубокого статистического анализа. Но это следствие приватизации и разграничения собственности является в то же время результатом действия другого фактора - массового роста количества малых предприятий, в связи с которым общее количество предприятий увеличилось за последние три года примерно на одну четверть. О значительном росте частного сектора за счет государственного свидетельствует структура основных средств предприятий по формам собственности. Динамику изменения соотношения стоимости основных средств (в сопоставимых ценах) предприятий государственной (федеральной и субфедеральной) и негосударственной собственности, выраженную в процентах ко всей собственности отображает следующая таблица. Таблица 2 Виды собственности 1992 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. Государственная 85% 49% 30% 24% Негосударственная 15% 51% 70% 76% Наблюдаемая динамика свидетельствует о четко выраженной тенденции к преобладанию негосударственного сектора в решающем факторе производства - основных средствах. В то же время глубина трансформации собственности на основные средства оказалась настолько существенной, что возникает вопрос об обоснованности столь поспешного перехода, его целесообразности, эффективности. Представление о темпах трансформации объектов государственной собственности в частную дает также нижеследующая таблица, в которой указано количество приватизированных в области предприятий и объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности в период с 1992 по 1997 год. Таблица 3 Формы собственности 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. Итого Федеральная 235 200 116 55 50 64 720 Областная 236 106 62 24 21 56 505 Муниципальная 923 1 418 448 169 120 58 3 136 Таблица свидетельствует об общей тенденции к естественному "затуханию" процесса приватизации, наиболее четко проявляющемуся в муниципальной собственности. Значительное превышение количества приватизированных предприятий муниципальной собственности над федеральной и областной свидетельствует, скорее всего, о том, что в муниципальной собственности сосредоточены в значительном количестве небольшие (малые) предприятия сферы торговли, услуг, которые стали массовыми объектами приватизации. Определенное представление о трансформации форм собственности в области дает динамика структуры занятости в государственном и негосударственном секторах экономики Нижегородской области, представленная следующей таблицей. Таблица 4 Форма собственности 1991 г. 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1997 г. Государственная 76% 73% 54% 49% 46% Негосударственная и смешанная 24% 27% 46% 51% 54% Характерно, что скорость перехода основных средств из государственной формы собственности в частную превышает скорость изменения структуры занятости, что свидетельствует как о быстрой приватизации объектов с высокой стоимостью основных средств, так и о низкой мобильности рабочей силы, все еще тяготеющей к занятости в предприятиях государственного сектора. Наибольший интерес представляет статистический анализ экономической и социальной эффективности глубокой трансформации форм собственности в области. Представительными показателями сравнительной экономической эффективности объектов разных форм собственности могли бы стать доля вклада в валовой продукт области, в прибыль, в бюджет области предприятий разных форм собственности (с учетом их основных средств и количества работников). Социальную эффективность следовало бы измерять ростом заработной платы и доходов населения, достигнутыми на основе преобразования форм собственности в области. Однако подобные статистические данные отсутствуют и оценки установить крайне нелегко. В отношении социальной эффективности напрашивается вывод, что пока она явно снизилась. Это, впрочем, можно попытаться объяснить недостаточностью времени для проявления благоприятных тенденций. Сложнее обстоит дело с выявлением экономической эффективности. Определенное представление о ней может дать приводимая ниже таблица, в которой приводятся данные об отношениях значений экономических показателей предприятий разных форм собственности в области в 1997 году к соответствующим показателям в 1994 году. Таблица 5 Вид собственности Коли- чество предприя тий Объем продук- ции % Чис-ть произв. персо- нала, % Стоимость основн. средств Фондо- отдача % Фондо- воору- жен- ность, % Государственная 84 65 93 100 63 113 Муниципальная 82 73 99 99 74 99 Общественная 17 80 95 105 70 120 Частная 769 140 103 98 135 100 Смешанная без иностранного участия 664 85 93 101 83 110 Смешанная с иностранным участием 29 90 125 112 85 85 Всего 1 645 85 93 101 83 110 Из таблицы можно лишь сделать вывод о росте эффективности (производительности труда, фондоотдачи) частных предприятий в сравнении с предприятиями иных форм собственности, эффективность работы, деятельности которых явно убывает, при практически тех же проценте численности и фондовооруженности объем выпускаемой продукции и фондоотдача снижаются. Ввиду отсутствия данных о представительности используемой в таблице выборки предприятий разных форм собственности о достоверности сделанных выводов судить трудно, хотя они представляются правдоподобными. В целом, очевидно, что произошло глубокое изменение структуры объектов собственности в области, характеризуемое их принадлежностью к разным формам собственности. Достаточно ясно, что эта трансформация структуры собственности на рассматриваемом отрезке времени, до 1998 года не привела к ощутимому росту экономической эффективности (отдачи) объектов собственности, некоторые сдвиги проявились лишь на предприятиях частной собственности. Отсутствуют признаки социальной эффективности первого этапа экономических реформ (за исключением наполнения рынка товаров массового потребления). Необходимый более глубокий анализ возможен лишь при наличии гораздо более объемной и полноценной статистической информации. 1.3. Характеристика нормативно-правовой базы управления собственностью в Нижегородской области В качестве ключевых в представленном нормативно-правовом блоке, регулирующем вопросы управления собственностью в Нижегородской области, можно выделить следующие направления: 1. Приватизация государственных предприятий, объектов недвижимости. 2. Управление недвижимостью и государственное регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости. 3. Создание кадастра недвижимости. 4. Развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства. 5. Управление государственными предприятиями. 6. Управление территориально-производственными зонами (ТПЗ). 7. Стимулирование инвестиционной деятельности. 8. Управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области, контроль за деятельностью хозяйственных обществ, созданных при участии области. Актуальной проблемой на сегодняшний день является учет недвижимости на территории региона, ведение кадастра земли и иного тесно связанного с ней имущества. Для разрешения этой задачи первостепенную роль играет инвентаризация недвижимости, ее оценка, регистрация прав на нее и сделок с ней. На эти цели направлено утвержденное 16.10.1996 Временное положение о создании системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и инвентаризации недвижимости на территории Нижнего Новгорода. В развитие этого Положения с целью создания единой системы оценочной деятельности на территории области, развития рынка недвижимости и формирования обоснованной базы налогообложения было разработано Временное положение об оценочной деятельности на территории Нижегородской области. В целях совершенствования системы учета земельного фонда региона 24.12.1996 Администрацией области принято постановление № 327 "Об утверждении областной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области". Программа призвана обеспечить наличие исчерпывающей информации о составе, состоянии и движении земельных ресурсов, повышение стимулирующей роли налоговой политики, защиту прав собственников, владельцев и пользователей земли, функционирование цивилизованного рынка недвижимости. Большая роль в оздоровлении экономики отведена процессу приватизации. На территории Нижегородской области порядок и условия приватизации объектов государственной (муниципальной) собственности определены в "Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий и иных преобразований отношений собственности в Нижегородской области", утвержденной Законодательным Собранием 28.05.1996. Следующим основополагающим актом в представленном блоке документов является Закон "О промышленной политике" № 61-З от 20.01.1997, в котором разработаны стратегические задачи по оздоровлению экономики. Принимаемая на базе этого Закона Концепция промышленной политики определяет критерии выбора приоритетов для государственной поддержки промышленности по социальной значимости, экономическим и технологическим показателям, приоритетные направления развития промышленности области, меры государственной поддержки предприятий. Конкретные мероприятия по реализации Концепции, в свою очередь, содержатся в создаваемых на ее основе Программах развития промышленности области. Для финансирования региональной промышленности в соответствии с Положением об областном внебюджетном фонде (утверждено постановлением Законодательного Собрания № 156 от 01.07.1997) в области создан Фонд развития промышленности. Фонд призван оказывать финансовую поддержку предприятиям и организациям, осуществляющим свою деятельность в направлениях, определенных в Концепции промышленной политики как приоритетные. В развитие указанного Закона Законодательное Собрание приняло постановление № 36 от 25.03.1997. "О порядке предоставления льгот по налогу на имущество предприятий в связи с консервацией имущества", постановление № 93 от 20.05.1997 "О предоставлении ссуд долговыми обязательствами", ряд постановлений, направленных на поддержание отдельных отраслей промышленности области и конкретных предприятий. Несомненный интерес в плане оздоровления экономики представляет опыт Нижегородской области по созданию безналоговых территориально-производственных зон (ТПЗ) на базе промышленных предприятий оборонного профиля. Предприятиям-участникам зон предоставляется широкий спектр налоговых и таможенных льгот, в течение пяти лет они полностью освобождаются от уплаты налогов в бюджеты региона, могут ежегодно получать инвестиционный налоговый кредит по налогу на прибыль и НДС в части, отчисляемой в бюджет РФ. На территории ТПЗ организуются свободные таможенные склады, режим которых допускает беспошлинный ввоз товаров на территорию склада, упрощенный порядок их таможенного оформления, таможенные льготы при выпуске со склада. Условия формирования и порядок функционирования ТПЗ детально разработан в ряде нормативно-правовых актов Нижегородской области (Положение о координационном совете территориально-производственной зоны, Положение о внешнем управляющем ТПЗ, распоряжение Администрации N 1048-р "О налоговых льготах предприятиям-участникам ТПЗ" и др.). Большое внимание в правотворчестве области уделено управлению государственными предприятиями. Вообще управление унитарным предприятием можно разделить на внешнее, осуществляемое органами исполнительной власти области, и внутреннее, осуществляемое непосредственно руководством предприятия (учреждения). Немаловажную роль в управлении государственными предприятиями играет кадровая политика. Ее разработка нашла отражение в утвержденном Администрацией (распоряжение № 592-р от 07.05.1996) Порядке заключения, изменения и расторжения контрактов с руководителями государственных предприятий, учреждений, находящихся в собственности Нижегородской области, а также руководителями АО, созданных в порядке приватизации (до первого собрания акционеров). Кроме того, процедурные вопросы создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий (учреждений) регламентированы в двух принятых документах: постановлении Администрации от 19.06.1997 № 149 "О процедурных вопросах, связанных с созданием, ликвидацией и реорганизацией государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, относящихся к государственной собственности Нижегородской области", и утвержденном Губернатором постановлением от 19.06.1997 № 149 Положении о порядке создания и реорганизации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, относящихся к государственной собственности Нижегородской области (в редакции постановления от 01.10.1997 № 280). В них в общем виде, помимо процедурных вопросов, урегулированы вопросы компетенции и разграничения полномочий исполнительных органов власти. Таким образом, основы управления государственными предприятиями заложены. Вместе с тем остается ряд нерешенных правовых проблем. Некоторые из них должны быть урегулированы федеральным законодательством. На уровне области, в частности, следует конкретизировать управленческие задачи и функции с указанием их иерархии, более четко разграничить полномочия органов государственной власти, разработать механизм управления. Важно также разработать методику оценки основных фондов предприятия, а также определить нормативы распределения их прибыли. В системе Нижегородского законодательства, регулирующего отношения собственности, значительное место принадлежит вопросам управления недвижимостью. Это, в частности, Положение о конкурсе на право управления объектами нежилого фонда Нижегородской области, утвержденное Губернатором 20.01.1997 (постановление № 11), Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества, утвержденное распоряжением Комитета по управлению государственным имуществом от 06.09.1996 № 765, где помимо процессуальных аспектов разработана методика расчета платежей за пользование государственным имуществом. Далее, это "методика определения арендной платы за помещения государственного нежилого фонда", утвержденная Председателем Комитета по управлению государственным имуществом 10.07.1996, "Порядок оформления сдачи в аренду помещений государственного нежилого фонда", утвержденный Председателем Комитета по управлению государственным имуществом 10.07.1996, "Положение о порядке предоставления в аренду объектов государственного нежилого фонда" (утверждено постановлением Администрации от 10.12.1997 № 344). Наконец, это Положение об аренде земель на территории Нижегородской области (утверждено постановлением Законодательного Собрания от 18.11.1997 N 292). Разработаны примерные формы договоров аренды, создан механизм продажи прав аренды земельного участка по конкурсу. Кроме того, в постановлении Законодательного Собрания от 21.10.1997 № 264 и Положении о порядке использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет (утверждено постановлением Администрации от 18.11.1997 № 327) детализирован Федеральный закон "О плате за землю" в части использования средств земельного налога и арендной платы за землю. Судя по представленным документам, правила установления арендной платы за землю и ее размеров находятся в стадии разработки. Как уже отмечалось, наиболее значимой проблемой в сфере регулирования вопросов, связанных с недвижимостью, можно считать создание кадастра недвижимости Нижегородской области. Думается, что ее надо решать поэтапно. Первые шаги в этом направлении уже сделаны изданием Администрацией уже упомянутого постановления "Об утверждении областной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", а также разработкой Положения о порядке проведения инвентаризации недвижимости (пока не утверждено). Поскольку рынок недвижимости активно развивается и становится сферой обращения значительных капиталов, необходима организация четкого мониторинга движения недвижимости с тем, чтобы иметь возможность предупредить незаконные операции с имуществом, а также создание нормативно-правовой базы, определяющей единые "правила игры" на рынке недвижимости. Сегодня, в условиях кризиса экономики, крайне важен продуманный, четко разработанный комплекс мер, направленных на оптимизацию государственной экономики посредством стимулирования частных инвестиций. К таким мерам относятся создание льготного режима налогообложения инвесторов, обеспечение их кредитованием и выдачей ссуд на льготных условиях, предоставление им помощи при решении таможенных вопросов, создание льготного режима хозяйствования и пр. Гарантии получения перечисленных льгот инвесторами закреплены в Законе Нижегородской области "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", утвержденном Законодательным Собранием (постановление № 254 от 10.12.1996). Кроме того, Закон определил механизм участия в инвестиционной деятельности, источники, обеспечивающие предоставление льгот инвесторам. Закон существенно детализирован в разработанных Положении о порядке реализации Закона "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", в "Положении о сертификации инвестиционных проектов", "Положении об организации инвестиционных конкурсов на право инвестирования в объекты государственной (муниципальной) собственности на территории Нижегородской области" и других актах. Представляется, что в нормативно-правовом блоке недостаточно отражена проблематика управления акциями и другими ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области. Пути разрешения данных вопросов в основном продемонстрированы на федеральном нормативно-правовом массиве. Из областных актов можно назвать лишь "Положение о порядке передачи в залог и управление акций, находящихся в собственности Нижегородской области" (утверждено постановлением Администрации от 26.12.1996 № 328). Однако в целом концепция правового регулирования управления собственностью в Нижегородской области достаточно проработана. Существенный недостаток системы регламентации вопросов собственности видится в отсутствии какого-либо стержневого документа типа закона о государственной собственности области. Без этого нормативно-правовые акты оказываются разбросанными по объектам регулирования и не образуют единого механизма. Кроме того, недостаточно полно и четко определены и разграничены полномочия государственных органов по управлению имуществом области. Немало нормативно-правовых актов (см. по тексту) нуждаются в существенной детализации. Что касается правового регулирования управления муниципальной собственностью в г. Нижний Новгород, то здесь также наблюдаются положительные моменты. Так, введен Реестр муниципальной собственности, приняты нормативные акты, регулирующие процесс приватизации объектов муниципальной собственности, притока инвестиций, упорядочивающие систему управления муниципальными унитарными предприятиями, а также пакетами акций, закрепленными в муниципальной собственности, и муниципальными ценными бумагами, регламентирующие отношения по аренде муниципального нежилого фонда, управлению финансами, регистрационно-правовую деятельность. В то же время все это только небольшая часть работы по созданию соответствующей нормативно-правовой базы. Прежде всего очень важно правовыми методами добиться полного включения отношений, связанных с муниципальной собственностью, в общую социально-экономическую программу развития Нижегородской области. И вот какая правовая проблема здесь встает. Дело в том, что ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает принцип, в соответствии с которым "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Данное положение действительно защищает интересы муниципальной собственности, однако возникает серьезный вопрос о последствиях независимого включения местных органов в хозяйственный оборот. Правовой режим, установленный процитированной статьей, не определяет, в какой мере на муниципальную собственность распространяется федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в области управления хозяйственной деятельностью. Вот почему следует проявить достаточную гибкость в отношении участия местных образований в хозяйственном обороте. Представляется, что на уровне Нижегородской области (разумеется, с участием и учетом мнения муниципальных образований) следует выработать детальное правовое регулирование на этот счет. Положительную роль в социально-экономическом развитии г. Нижний Новгород могли бы сыграть правовые акты, регулирующие важнейшие параметры экономической деятельности: источники формирования и направление использования финансовых ресурсов, основы финансового и бюджетного планирования, взаимоотношение органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Судя по имеющемуся пакету нормативных документов в Нижнем Новгороде и в целом по области не разработаны нормативные акты, связанные с порядком уплаты местных налогов, сборов, с уплатой за пользование природными ресурсами, с формированием и использованием внебюджетных фондов. И, наконец, не урегулированы в муниципальном нормотворчестве вопросы выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений. Раздел II УПРАВЛЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЕМ СОБСТВЕННОСТИ 2.1. Содержание управления функционированием объектов разных видов и форм собственности. Особенности управления федеральной собственностью на территории региона Управление функционированием, состоянием, деятельностью, результативностью объектов собственности чрезвычайно многогранно и многообразно по своим признакам и свойствам. Это прежде всего признаки субъекта управления (кто управляет объектом) и самого объекта (кем и чем управляют). Настоящая концепция, например, становится предметной, когда указывается управляющий орган, собственник или его представитель в лице законодательных и исполнительных органов управления областной собственностью и объект управления, объект государственной, муниципальной, корпоративной, личной, общей собственности в виде земли, объектов недвижимости, имущества предприятий и учреждений, социальных объектов, ценных бумаг. Содержание управления функционированием объектов собственности определяется не только в зависимости от вида субъектов и объектов управления. В еще большей степени оно характеризуется и предопределяется методами и видами управления, в которых проявляется и форма и суть управляющих воздействий. В теории управления принято выделять организационно-распорядительные (принудительные, приказные, директивные), экономические (побудительные, заинтересовывающие) и морально-психологические (основанные на убеждении) методы. Рыночные реформы сместили акценты в управлении объектами собственности (прежде всего, предприятиями) и отношениями собственности с директивных на экономические, опирающиеся на материальные, денежные интересы, однако в силу ощутимой потери управляемости собственностью, неизбежен поворот в сторону организационно-распорядительных методов, что обусловлено прежде всего необходимостью усиления государственного воздействия на социально-экономические процессы, порожденные осуществлением экономических реформ в стране в целом и в регионах. В связи с обострением финансового кризиса возникает потребность в смещении акцентов управления на областном уровне в сторону областного бюджета и внебюджетных фондов, финансирования областных проектов, программ, воздействия на фондовый рынок, обеспечения собираемости налогов. В зависимости от того, что представляет собой объект собственности, в каком состоянии находится, кто управляет объектом, какова исходная нормативно-правовая база управления, используются те или иные виды управляющих воздействий, управления функционированием и конкретные формы применения данного вида управления. Так прогнозы, планы, программы, организационное структурирование важны в целях долговременного стратегического управления объектами собственности, тогда как текущая организация функционирования, оперативное регулирование деятельности, оперативный контроль играют определяющую роль в повседневном управлении. Управление функционированием объектов разных видов и форм собственности в области должно опираться на налоговый механизм, имея в виду как сбор налогов, так и налоговый механизм перераспределения доходов между федеральным, областным, местными бюджетами и между предприятиями, организациями, гражданами. Особое место в управлении собственностью со стороны областных органов, Администрации области занимает управление объектами федеральной собственности, расположенными на территории региона. В соответствии со своим статусом, законодательно закрепленными полномочиями областные органы управления обладают правом и даже обязаны осуществлять управление теми сторонами деятельности федеральных объектов, которые находятся в ведении региональных органов, обладают региональной природой, например, связаны с использованием региональной собственности, воздействуют на нее, влияют на социальные процессы в регионе. Одновременно региональные органы управления допустимо рассматривать как территориальные агентства органов управления федеральной собственностью, наделенные со стороны последних определенными полномочиями, дающими региональным органам право и возможность выступать в роли субъектов управления по отношению к объектам федеральной собственности в рамках полученных полномочий. Таким образом, управление функционированием федеральной собственности на территории области следует рассматривать как совместное, осуществляемое как федеральными так и областными органами на основе взаимосогласованного разделения полномочий. Новые возможности управления федеральной собственностью на территории Нижегородской области возникают в связи с подписанием соглашения между Администрацией области и Мингосимуществом о наделении Комитета по управлению госимуществом правами территориального органа по управлению федеральной собственностью. Возможность делегирования полномочий управления, наличие доверительного управления - характерная особенность управления функционированием объектов государственной формы собственности, как федеральной, так и субфедеральной. Доверительное управление обусловлено, с одной стороны, невозможностью непосредственного управления, оперативного регулирования объектов собственности со стороны самого собственника, что потребовало бы огромного государственного чиновничьего аппарата. С другой стороны, доверительное управление способствует развитию предпринимательской инициативы, вложению негосударственных средств в объекты государственной собственности. Доверительное управление пакетами акций, долями, паями рассмотрено в последующих разделах. Еще один рычаг способствования развитию предпринимательства при сохранении государственной собственности - сдача объектов государственной собственности в аренду частным предпринимательским структурам. Такая форма передачи управления на длительный период времени целесообразна применительно к объектам собственности, имеющим стратегическое значение для области, например, земельным участкам, недрам. 2.2. Разграничение форм собственности, прав собственности и полномочий управления. Передача объектов федеральной собственности в субфедеральную и из субфедеральной в муниципальную Исходным пунктом создания Концепции управления объектами собственности области, является разграничение государственной федеральной, государственной субфедеральной и муниципальной собственности. Наряду с этими в зоне интересов, а в определенном смысле - и полномочий органов управления областного уровня находятся предприятия, объекты общей (совместной, долевой) и частной собственности. Особую часть собственности образуют объекты собственности общественных и религиозных организаций: профсоюзов, кооперации, партийных и общественных организаций, творческих союзов, ДОСААФ, церкви. Наиболее важной, принципиальной с позиций управления объектами собственности области, является проблема разграничения объектов и полномочий, прав управления между федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации. До настоящего времени эта проблема остается не решенной до конца: разграничение федеральной и субфедеральной собственности не доведено до того состояния, которое требуется для четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального и областного уровней в части владения, распоряжения и пользования, ответственного содержания объектов собственности. Реальное разделение собственности на объекты государственной федеральной собственности, государственной собственности республик, краев, областей в составе Российской Федерации и муниципальной собственности городов и районов произошло в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Были определены группы объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Конкретный состав объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности устанавливался согласно перечням, составляемым в соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". Постановлением о разграничении государственной собственности предусмотрена возможность передачи объектов федеральной собственности в субфедеральную, а объектов субфедеральной собственности - в муниципальную. Передача собственности не связывалась с возмещением. Однако принятые, не потерявшие своей силы и сейчас законодательные акты, обеспечив чисто перечневое, списочное, по состоянию на период принятия актов разделение объектов собственности на федеральную, субфедеральную и муниципальную, не заложили принципы дальнейшего разграничения и взаимной передачи объектов собственности. Остались неясными и финансовые отношения по поводу возможного перехода из одной формы собственности в другую между Федерацией и субъектами Федерации. Гражданский кодекс РФ (ст. 214) закрепил разделение государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, принадлежащую на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации. Кодексом (ст. 125) определено, что права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Федерации приобретают и осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Однако и Гражданский кодекс РФ не очертил четко ни состав объектов федеральной и субфедеральной собственности, ни права и полномочия органов государственной власти в части взаимной передачи объектов собственности. Остается не до конца ясным, в чьей собственности находятся земельные ресурсы, так как по этому поводу имеются разночтения между Конституцией РФ и другими российскими законодательными актами, а Земельный кодекс РФ существует лишь в сильно купированном виде. В настоящее время земля не разграничена по уровням собственности, а отнесена к ведению местного самоуправления, при этом Конституция РФ относит важнейшие управленческие полномочия к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Принятое 7 марта 1995 года постановление Правительства Российской Федерации № 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" не решило принципиальные вопросы разграничения прав собственности и полномочий управления, вступило в противоречие с Гражданским кодексом РФ. Таким образом, после первичного разделения объектов собственности их дальнейшее разграничение, переход из одной формы собственности в другую не получили требуемого законодательного подкрепления. В результате сложилась ситуация столкновения противоречивых интересов Федерации и ее субъектов в отношении дальнейшего разграничения собственности. Применяющийся механизм такого разделения, не опирающийся на прочную законодательную базу, отягощен процедурами многочисленных согласований и необходимостью перераспределения финансовых средств. Разграничение объектов собственности и передача их из федеральной собственности в субфедеральную на нынешнем этапе осуществляются на основе соглашения о разделении и передаче объектов между Правительством Федерации и Администрацией области. За период с июля 1996 г. по май 1998 г. принято шесть постановлений и распоряжений Правительства РФ, в соответствии с которыми объекты федеральной собственности передавались в собственность области. В условиях отсутствия твердой законодательной, нормативно-правовой основы дальнейшего разграничения объектов федеральной и субфедеральной собственности (в особенности, земли) и передачи объектов из федеральной собственности в субфедеральную такой подход, основанный на соглашениях, правомерен и неизбежен. "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Нижегородской области о разграничении государственной собственности и осуществлении полномочий по управлению федеральным имуществом на территории Нижегородской области", заключенное в июне 1996 года предусмотрело: передачу в собственность Нижегородской области находящихся в федеральной собственности отдельных государственных предприятий и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, расположенных на территории области; обязательное согласование с Администрацией Нижегородской области назначения и освобождения от должности руководителей федеральных государственных предприятий и казенных заводов, фабрик, хозяйств, расположенных на территории Нижегородской области, проводимых федеральными органами исполнительной власти; включение по согласованию с Администрацией Нижегородской области должностных лиц органов исполнительной власти области в число представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ, товариществ, в уставном капитале которых имеются принадлежащие государству акции, доли, паи. Соглашение стало неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Нижегородской области. Тем самым соглашение между Правительством РФ и Администрацией Нижегородской области о разграничении собственности и полномочий управления становится документом федерального уровня и значимости. Дальнейшее усиление роли области в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на территории Нижегородской области, состоит в наделении Комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества Российской Федерации, деятельность, права и обязанности которого регламентируются федеральным положением. Наделение председателя областного Комитета по управлению государственным имуществом статусом вице-губернатора области позволяет более полным образом координировать управление федеральной и субфедеральной собственностью на территории области. Особую проблему представляет управление собственностью общественных организаций (профсоюзов, творческих союзов, ДОСААФ и других подобных организаций), кооперации, религиозных организаций, находящихся в области. Эта проблема не решена на федеральном уровне, что затрудняет поиск подходов к ее решению и на региональном, областном уровне. Вопрос осложняется тем, что указанные организации полновластно распоряжаются и пользуются объектами государственной собственности. Указ Президента РФ от 12.11.1993 № 1904 содержит поручения Госкомимуществу РФ об оказании содействия творческим союзам в оформлении прав собственности на объекты недвижимости, находящиеся у них на балансе. Частично передача этого имущества состоялась и оформлена актами. Общее решение проблемы видится в принятии на федеральном уровне единого правового акта (закона) о разграничении государственного имущества и имущества общественных организаций и наделении последних правами, полномочиями собственников. В качестве промежуточного решения на уровне области можно заключить соглашения, договоры об управлении и использовании объектов государственной собственности общественными организациями. Для этого федеральные органы управления государственной собственностью должны наделить областные органы соответствующими полномочиями. Принципиальное решение назревших проблем разграничения собственности может быть найдено только в рамках предусмотренного Конституцией РФ федерального закона о разграничении собственности, полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации также предусматривает отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ в порядке, предусмотренном подобным законом. Отсутствие федерального закона о разграничении объектов и прав собственности является одним из главных препятствий реализации Концепции управления собственностью в области. Учитывая, что принятие закона - длительная процедура, предлагается разработать и принять в ближайшее время Указ Президента РФ, дающий право органам законодательной и исполнительной власти области устанавливать порядок передачи объектов областной собственности в собственность муниципалитетов. Оправдала себя практика Нижегородской области в части наделения муниципальных (городских) комитетов правами территориального агентства КУГИ по управлению областной собственностью на основе соответствующих соглашений. Необходимо упростить процедуру передачи в собственность субъектов Федерации или муниципальную собственность объектов соцкультбыта и жилфонда, находящихся в ведении госпредприятий и госучреждений федеральной собственности. Существующий в настоящее время механизм передачи указанных выше объектов на основании распоряжения Правительства РФ очень длителен по времени (в большинстве своем от момента подачи документов в Министерство и до выхода распоряжения Правительства проходит от 2 до 6 месяцев) и требует оформления большого количества документов, дублирующих друг друга. При согласии предприятий федеральной собственности, в чьем ведении находятся вышеуказанные объекты, а также при наличии перечней объектов, предлагаемых к передаче, согласованных с соответствующим министерством, ведомством, считаем более целесообразным основанием для передачи считать приказ (или распоряжение) территориального органа Министерства государственного имущества. Передачу объектов федеральной собственности в субфедеральную и собственности субъектов Федерации в муниципальную следует осуществлять как на компенсационной основе, так и на безвозмездной основе. При передаче объектов на компенсационной основе определение величины компенсации и процедуры ее учета должны быть согласованы с соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления (если речь идет о передаче объекта собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность). Вместе с тем, принцип передачи объектов соцкультбыта, инженерной инфраструктуры и жилфонда, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность на безвозмездной основе необходимо сохранить. 2.3. Организация управления собственностью. Новые организационные формы управления. Сочетание управления по вертикали и самоуправления. Создание территориальных агентств по управлению собственностью В соответствии с соглашением об обязательствах Министерства государственного имущества РФ и Губернатора Нижегородской области от 30 апреля 1998 г. комитет по управлению имуществом Нижегородской области наделен полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества РФ. Губернатор Нижегородской области установил председателю Комитета по управлению имуществом статус вице-губернатора и передал ему функции по координации действий следующих структур. ┌─────────────────────┐ │ Вице-губернатор │ ┌──────────┤Нижегородской области├─────────────┐ │ └─────┬──┬──┬───┬─────┘ │ ┌─────────┴───────────┐ │ │ │ │ ┌──────────┴─────────┐ │Комитет по управлению│ │ │ │ │ │Комитет по земельным│ │ государственным │ │ │ │ │ │ ресурсам и │ │ имуществом │ │ │ │ │ │ землеустройства │ └─────────────────────┘ │ │ │ │ └────────────────────┘ ┌──────────────┐ │ │ │ └─────────────────────┐ │Фонд имущества├──────────┘ │ │ │ └──────────────┘ │ │ ┌──────┴──────┐ ┌─────────────────────┘ │ │Региональное │ │ ┌─────────┴──────────────┐ │отделение ОФК│ ┌───────┴────────┐ │ Территориальный орган │ │ по рынку │ │Территориальное │ │ Федеральной службы РФ │ │ ценных бумаг│ │ управление │ │ по делам о │ └─────────────┘ │государственного│ │ несостоятельности и │ │антимонопольного│ │финансовому оздоровлению│ │комитета России │ └────────────────────────┘ └────────────────┘ Вице-губернатор также осуществляет деятельность органов исполнительной власти Нижегородской области в сфере регулирования и управления собственностью, инвестиционной деятельности, финансового оздоровления предприятий, созданию и работе ЗАО по доверительному управлению пакетами акций, находящихся в федеральной собственности. Наделение комитета полномочиями территориального органа Мингосимущества позволяет субъекту Федерации осуществлять комплексную политику по управлению собственностью в регионе, прогнозировать развитие экономической ситуации в области, принимать участие в управлении предприятиями, находящимися в федеральной собственности на территории региона, координировать деятельность органов управления. На наш взгляд целесообразно преобразование Фонда имущества в агентство по имуществу с подчинением его комитету по управлению государственным имуществом. При этом надо учитывать, что Фонд имущества является специализированной государственно-коммерческой организацией, поэтому его полное слияние с комитетом по управлению имуществом нецелесообразно. Кроме того Фонд имущества владеет сегодня акциями предприятий, подлежащих реализации, но по каким-то причинам до сих пор нереализованным. Нереализованные акции следует возвращать в комитет по управлению государственным имуществом, а не в отраслевые комитеты. Это целесообразно для лучшего управления пакетами акций в последующий период. Также возможно создание на базе Фонда имущества государственной коммерческой организации для доверительного управления пакетами акций. Преобразование регионального отделения ОФК по рынку ценных бумаг и фонда имущества в агентство по ценным бумагам и по имуществу и подчинение их комитету по управлению имуществом позволит скоординировать деятельность на региональном уровне по котировке и листингу корпоративных ценных бумаг, а также по разработке механизма по привлечению заемных средств, необходимых для реструктуризации предприятий, для инвестиций в "точки экономического роста". Также целесообразно, в связи с вышеназванным соглашением и соответствующими изменениями структуры управления, заключить аналогичные соглашения с федеральными органами (Фонд имущества, ФКЦБФР, антимонопольным комитетом и др.) о разделении полномочий между органами управления Нижегородской области и соответствующими федеральными органами. Целесообразно рассмотреть и другую структуру управления собственностью на базе создания областных министерств, которая принята в ряде регионов (Саратовская обл., Москва, Калмыкия и др.): ┌───────────────────────┐ ┌────────────┤Губернатор-председатель├───────────┐ ┌───────┴───────┐ │ Правительства │ ┌───────┴──────┐ │Консультативный│ └──────────┬────────────┘ │Инвестиционный│ │ совет │ │ │ комитет │ └───────────────┘ ┌───────────┴────────────┐ └──────────────┘ │ 1-й вице-губернатор - │ │заместитель председателя│ │ Правительства │ └────────────────────────┘ ┌───────┬────────┬──────┬───────────┬──────────┬┬───────┐ ┌─────┴──────┐│ ┌──────┴─────┐│ ┌─────────┴─────────┐││ ┌─────┴───────┐ │Министерство││ │Министерство││ │ Министерство по │││ │Министерство │ │ финансов ││ │ экономики ││ │ управлению │││ │по социальным│ └────────────┘│ └────────────┘│ │ имуществом и │││ │вопросам │ ┌───────┘ ┌──────┘ │ поддержке малого │││ └─────────────┘ ┌─────┴──────┐ ┌───────┴──────┐ │предпринимательства│││ │Министерство│ │ Министерство │ └───────────────────┘││ │ природных │ │промышленности│ ┌───────────┘└──────┐ │ ресурсов │ │ и торговли │ ┌────────┴──────────┐ ┌──────┴──────┐ └────────────┘ └──────────────┘ │ Министерство │ │Министерство │ │сельского хозяйства│ │строительства│ │ и продовольствия │ │и жилищно - │ └───────────────────┘ │коммунального│ │ хозяйства │ └─────────────┘ 1-й вице-губернатор становится одновременно заместителем председателя Правительства. Министр по управлению имуществом сохраняет должность вице-губернатора и становится заместителем председателя Правительства, с координацией деятельности по направлениям, указанным выше. Для рассмотрения финансовых, экономических, социальных, экологических проблем развития региона создается консультативный совет под председательством Губернатора. Для рассмотрения вопросов о поддержке наиболее важных направлений развития региона, предоставления льготных кредитов создается инвестиционный комитет. На наш взгляд следует включить комитет по поддержке малого предпринимательства в структуру министерства по управлению имуществом. Это объясняется возросшей ролью малого предпринимательства как в социальном, так и в экономическом плане. Министерство природных ресурсов способно координировать деятельность всех ныне разрозненных структур (по охране земли, воды, воздуха) для выработки единой природоохранной политики. Все это позволит резко повысить ответственность руководителей, отвечающих за определенные направления деятельности в области. Губернатор на основании соответствующих положений может делегировать определенные полномочия аппарату правительства, министрам. При этом значительно ускорится рассмотрение вопросов, повысится уровень управления со стороны органов власти, аппарат управления будет сокращен, на наш взгляд, приблизительно в 2 - 3 раза. Очень важно для гибкости управления регионом, повышения оперативности принятия решений сочетание вертикального управления и самоуправления на муниципальном уровне. Целесообразно на основе специальных положений создавать территориальные агентства в районах. Это могут быть межрайонные структуры. В соответствии с этим положением муниципальные территориальные агентства целесообразно наделить правами на: согласование передачи объектов субфедеральной собственности в муниципальную и наоборот; согласование договоров на временное пользование земельными участками и договоров их аренды; осуществление правомочий собственника на земельные участки, горные отводы, природные объекты, а также управление и распоряжение этими объектами; организация регистрации прав собственности на землю, прав землевладения, землепользования. Территориальные агентства должны финансироваться за счет отчислений от коммерческой деятельности. 2.4. Антимонопольное управление объектами собственности Основные принципы и положения антимонопольной политики, ориентированной на поддержание конкуренции, сформулированы в федеральных законах "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О рекламе", "О естественных монополиях". Эти законы распространяются практически на любые виды производимых и продаваемых товаров и услуг, затрагивают и объекты собственности, представленные на рынке, такие, например, как объекты недвижимости. Однако, применительно к крупным объектам государственной и муниципальной собственности, прежде всего, земле, недрам, зданиям, сооружениям, нежилому фонду, предприятиям, рассматриваемым как объекты собственности, антимонопольная деятельность носит выраженный специфический характер и требует применения особых форм и методов. Крупные объекты собственности, расположенные в области, не выступают на областном и вне областных рынках, в отличие от других товаров, как объекты массовых продаж, в связи с чем трудно, а порой и невозможно напрямую выявить монополистов, захватывающих большую часть рынков подобных товаров и препятствующих тем самым свободной конкуренции. Сами рынки продаж многих объектов собственности в виде аукционов, конкурсов, представляют удобное поле для появления скрытого монополизма или даже прямого сговора покупателей, приобретателей собственности. Не менее важным является и то обстоятельство, что для многих объектов собственности характерна не продажа непосредственно объекта, а продажа прав использования объекта в виде аренды, передачи в управление, продажи пакетов акций. Указанная специфика никоим образом не свидетельствует об отсутствии поля, предмета антимонопольной деятельности в управлении собственностью на областном уровне. Скорее, наоборот, такое управление крайне необходимо для поддержания конкурентных начал в экономике, способствования формированию современного, цивилизованного рынка недвижимости, без чего немыслимо эффективное осуществление экономических реформ и в области, и в стране в целом. Как показывает опыт приватизации, акционирования, аренды объектов государственной и муниципальной собственности, во всех этих ключевых направлениях проведения реформ явно или косвенно, опосредованно подавлялся или не был обеспечен конкурентный подход. В связи с этим объекты собственности попадали не в нужные руки, а государство, регионы не получили от продажи, передачи собственности те денежные средства и другие выгоды, которые могли получить. В значительной мере упущен остро необходимый государственный антимонопольный контроль в вопросах, процессах управления функционированием, передачей, преобразованием, продажей объектов собственности, необходимый для обеспечения рыночной конкуренции. Одной из мер выхода из создавшегося положения могло бы стать принятие закона "О мерах по обеспечению конкуренции, проведению антимонопольной политики в управлении государственными, муниципальными и общими объектами собственности". Учитывая сложность и длительность процедур принятия подобного федерального закона, возможно принятие аналогичного законодательного акта или положения в Нижегородской области, не вступающего в противоречие с федеральным антимонопольным законодательством. В то же время, Администрации области необходимо сосредоточить внимание на предотвращении монополистических тенденций и проведении мер по обеспечению конкурентного подхода в ряде процессов управления объектами собственности в области. Такие меры должны быть направлены на усиление государственного регулирования купли, продажи, передачи, реорганизации объектов всех форм собственности во имя осуществления этих процессов с соблюдением конкурентных принципов, начал. При этом должно быть соблюдено рациональное соотношение государственного регулирования и рыночного саморегулирования, но механизмы саморегулирования следует изначально настроить на конкуренцию, предотвратить свойственную нынешним способам саморегулирования рынка тенденцию служить интересам явного или скрытого монополизма, узкого круга лиц, представителям олигархии. Развитию конкурентных начал должно способствовать улучшение механизма ценообразования на объекты собственности. Специфика рынка купли-продажи объектов собственности такова, что даже при наличии формально соблюдаемых условий конкурсной продажи или аукциона нет гарантии продажи объекта по реальной рыночной цене, так как рынок бывает весьма ограниченным (особенно при закрытом конкурсе) и невозможно предотвратить предшествующий рынку сговор нескольких его истинных и мнимых участников, имитирующих конкуренцию. При повсеместно применяемом английском аукционе, как, впрочем, и при голландском, влияние на установление рыночной цены оказывает стартовое объявление, зависящее от аукциониста. Учитывая, что механизм свободного рыночного ценообразования на основе уравновешивания спроса и предложения практически не работает на рынке крупных объектов собственности, неизбежно государственное (независимое от агентов рынка) регулирование цен на недвижимость. Необходимо запретить продажу объектов государственной собственности по так называемой балансовой стоимости, если даже она исчислена с учетом переоценки основных средств, так как балансовая стоимость объекта обычно не отражает его рыночной стоимости. Основным средством ценового регулирования на рынках недвижимости призвано стать государственное, под наблюдением антимонопольного комитета, установление ценовых ограничений (коридора цен). Ограничения должны устанавливаться исходя из оценки стоимости объекта по признанным методикам, опирающимся как на затратный, так и на доходный подходы, использующим метод аналогии, стратегические подходы. Ограничительные уровни цен для конкретных объектов или применительно к типовым объектам собственности необходимо устанавливать до проведения продаж и доводить их организаторам продаж. Столь же важно, необходимо ввести государственное регулирование величины арендной платы, взимаемой за аренду объектов государственной и муниципальной собственности, опираясь на обоснованные методики расчета рыночной арендной платы. Установление величины арендной платы как договорной цены по соглашению между арендодателем и арендатором не обеспечивает ее соответствия реальным рыночным ценам. Поэтому неизбежно установление государственных прейскурантов арендной платы на объекты недвижимости с учетом видов объектов (земельные участки, складские помещения, помещения под офисы, жилая площадь и др.) и их качественных параметров (расположения, степени износа, продуктивности, удобства использования и др.); подобные прейскуранты созданы и используются пока в недостаточной степени. Назначаемые прейскуранты не должны быть жесткими, а представлять ориентиры, допускающие определенную степень свободы изменения, но в ограниченных пределах. Тем самым будет достигнуто сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования цен. Целесообразно перенести в целом положительный опыт государственного наблюдения и регулирования ценообразования на рынках валюты (в меньшей степени - на еще только формирующихся рынках ценных бумаг) на рынки недвижимости, естественно, с учетом специфики последних. Необходимо постепенно решать сложную задачу неплатежей и бартерного обмена как противорыночных операций, препятствующих развитию рыночной конкуренции, переходящих в монополистические сговоры с целью ухода от налогообложения. Натуральный обмен, заменяющий товарно-денежный рынок, приводит к деформации рыночного ценообразования, образованию теневых, слабо контролируемых государственными органами рынков, создает источники противоправных действий. Учитывая практическую неустранимость бартера на нынешнем этапе как средства взаимозачетов, необходимо осуществить на областном уровне комплекс регулятивных мер, вводящих бартерные связи в русло упорядоченных договорных отношений. Еще одно направление осуществления антимонопольного управления объектами государственной собственности состоит в предотвращении нарушения норм, правил управления государственным имуществом, установленных Гражданским кодексом РФ. Типичным нарушением подобного вида служит сдача в аренду помещений и получение арендной платы государственными учреждениями, которым объект собственности передан в оперативное управление. Предложения по нормализации складывающейся ситуации изложены в разделе 2.5 настоящей Концепции. С учетом отмеченной выше специфики рынка продаж и аренды объектов собственности крайне трудно уловить проявление монополизма непосредственно на рынке. Поэтому антимонопольное управление объектами собственности должно предусматривать контроль за концентрацией собственности определенного вида или разных видов в руках одного владельца. При этом имеется в виду как концентрация вещественных, материальных объектов собственности, так и купленных долей, паев, акций. Объектом антимонопольного контроля на областном уровне должны стать региональные естественные монополии, применительно к которым необходимо не только регулирование цен и тарифов, но и прямое участие территориальных органов в управлении. Критерии выявления региональных естественных монополий и характер государственного участия в управлении ими необходимо установить специально разработанным постановлением Администрации области. Особым направлением антимонопольного управления объектами собственности является установление так называемых аффилированных групп лиц, тайных сговоров, картельных соглашений на областном уровне, требующее применения специфических методов. К антимонопольному управлению объектами собственности следует отнести ограничение или пресечение монопольных прав выдачи лицензий, титулов, официальных рекомендаций, заключений юридическими и физическими лицами, осуществляемое от имени государственных органов и используемое в целях принесения выгоды указанным лицам. 2.5. Об управлении собственностью государственных предприятий и учреждений Имеющие место в настоящее время ограничения на правомочия государственного унитарного предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, в отношении распоряжения недвижимым имуществом, с одной стороны, и ограничения на права собственника изымать, передавать в аренду, либо иным образом самостоятельно распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении, с другой стороны, лишают возможности быстрого экономического маневра как собственника имущества, так и руководителя государственного предприятия, служат препятствием для структурной перестройки, концентрации промышленного капитала, горизонтальной и вертикальной интеграции предприятий. Чтобы изменить положение, необходимо: 1. Ограничить создание государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. 2. Шире использовать практику преобразования унитарных предприятий в открытые АО со 100%-ной долей собственности региона в уставном капитале. Превращение унитарных предприятий в субъекты рыночной экономики позволит постепенно перестроить поведение таких предприятий, приблизив его к рыночному. По мере адаптации управленческого персонала (предполагающей, в частности, отсев непригодных и подготовку квалифицированных менеджеров) подобные предприятия приобретут навыки рыночного поведения, достаточные для их плавного перевода в статус смешанных или частных предприятий путем продажи органом, представляющим государство, части (или всех) акций. 3. Совершенствовать контрактные отношения органов управления имуществом с руководителями государственных унитарных предприятий путем жесткой увязки размера вознаграждения с финансово-экономическими показателями деятельности предприятия и усиления ответственности руководителей предприятий за последствия принимаемых решений. В целом в ближайшие годы необходимо сузить сферу отраслевого управления государственными предприятиями на основе преобразования этих предприятий в акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом или контрольным пакетом акций, находящимся в областной собственности. При этом на более длительную перспективу целесообразно сохранить госпредприятия в таких отраслях, как пассажирский транспорт, инженерная инфраструктура и т.п. Одновременно в этих отраслях следует осуществить меры по реструктуризации и коммерциализации деятельности госпредприятий. Реформы, осуществленные на первом этапе рыночных преобразований, привели к возникновению проблем управления той собственностью государственных организаций, учреждений, которая не стала объектом приватизации, а осталась государственной федеральной или субфедеральной собственностью. Это, в первую очередь, собственность таких государственных организаций, как учреждения среднего образования (школы, техникумы), высшего образования (институты, университеты, академии), здравоохранения (больницы, поликлиники), культуры (театры, кинотеатры, библиотеки), науки (научно-исследовательские, проектно-конструкторские, технологические институты, бюро), детские сады, находящиеся в ведении органов образования. Правила и нормы управления этим имуществом регламентируются Гражданским кодексом РФ (ст. 296 - 300), согласно которому учреждение обладает правом оперативного управления (владения, распоряжения, пользования) в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Из этих положений следует, что государственные учреждения не обладают правом сдавать в аренду имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления без получения на то разрешения собственника, а доходы от аренды должны поступать в распоряжение собственника. Повсеместно наблюдаемое нарушение упомянутых законодательных норм посредством сдачи учреждениями в аренду сторонним коммерческим организациям государственного имущества приводит не только к потере государством доходов. Оно способно наносить ущерб профильной деятельности государственных учреждений, организаций, во имя которой они созданы. Кроме того, сдача помещений, имущества госучреждений в аренду осуществляется, как правило, без надлежащего оформления, поступающие от аренды средства не отражаются в официальной отчетности, не облагаются ни государственными, ни местными налогами, бесконтрольно расходуются руководителями учреждений. В то же время, надо иметь в виду, что полное лишение государственных учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения возможностей получения дополнительных доходов за счет сдачи в аренду неиспользуемого имущества способно усугубить и без того бедственное финансовое положение, возникающее вследствие недостаточного финансирования из средств федерального, субфедерального, местных бюджетов. Постановлением Правительства РФ от 01.03.1997 № 342 государственным научным организациям предоставлено право сдачи в краткосрочную аренду относящегося к федеральной собственности имущества с использованием арендной платы на развитие уставной деятельности. Решение проблемы в целом на федеральном уровне требует изменения Гражданского кодекса РФ. На областном уровне целесообразно воспользоваться правом собственника в лице представителей федеральной власти, органов управления собственностью субъектов Федерации и муниципальной собственностью установить следующие правила, регламенты сдачи в аренду объектов собственности, находящихся в оперативном управлении государственных и муниципальных организаций, учреждений: 1. обязательное получение разрешения от собственника на сдачу в аренду помещений, имущества; 2. ограничение аренды условием предотвращение ущерба осуществляемой учреждением основной деятельности с учетом изменения направлений и масштабов такой деятельности; 3. причисление средств, получаемых от аренды, к объему дополнительного бюджетного финансирования учреждения; 4. в случае достаточности источников бюджетного финансирования учреждения перечисление избыточной части в областной или муниципальный бюджеты. В связи с осуществлением рыночных реформ в России изменяются цели и принципы создания и функционирования государственных учреждений, их технология, формы управления государственными организациями. Разгосударствление экономики проявляется не только в виде приватизации производственных предприятий, но и частичной приватизации организаций социальной сферы. Круг государственных учреждений сужается до их состава, необходимого для реализации функций государственного управления, сохраняющихся в условиях рыночной экономики. Пробивает дорогу в жизнь идея содержания и обслуживания ряда социальных объектов (культуры, образования, здравоохранения) на коммерческой основе, что позволяет снизить финансовую нагрузку на федеральный, областной, местные бюджеты. В то же время, следует проявлять чрезмерную осторожность в процессе коммерциализации государственных учреждений, организаций социальной сферы, избегая их использования в чисто коммерческих интересах и порождения недоступности оказываемых такими организациями социальных услуг для низкодоходных слоев населения. В целом наиболее общими тенденциями организации управления собственностью государственных и муниципальных учреждений является разделение функции управления: во-первых, на управление деятельностью (предоставлением услуг) и движимым имуществом и, во-вторых, на управление недвижимым имуществом, включая здания, сооружения, земельные участки. Для реализации функции управления недвижимостью предлагается создавать специализированные фирмы, действующие на коммерческой основе и получающие объекты государственной недвижимости в доверительное управление. 2.6. Управление принадлежащими области государственными пакетами акций, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, паями в объектах собственности Управление акциями, принадлежащими области на праве государственной собственности, а также ее долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, паями в общей, совместной собственности осуществляется с целью обеспечения сохранности и эффективного использования, получения доходов от указанных видов собственности как источников пополнения областного бюджета. Согласно действующему законодательству управление акциями, долями, паями области предусматривает: - Внесение государственного областного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ; Решения о внесении имущества области в уставные капиталы хозяйственных обществ, а также принадлежащих области акций, долей в силу их важности, принципиальной значимости должно приниматься в высшем звене управления субфедеральной собственностью и утверждается Губернатором Нижегородской области. Принятию такого решения должно предшествовать его обоснование с позиций эффективности, доходности подобного размещения имущества и социально-экономической целесообразности. В обосновании необходимо рассмотреть альтернативные варианты использования вносимого имущества. Внесение государственного областного имущества (за исключением денег) в уставные капиталы хозяйственных обществ может осуществляться: а) при учреждении вновь открытого акционерного общества (ОАО); б) в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставного капитала ОАО. - Передачу государственных акций и долей в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий области; Решение о передаче принадлежащих области акций, долей в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям должно приниматься в комитете по управлению субфедеральной собственностью и утверждаться Губернатором Нижегородской области. Принятию такого решения должно предшествовать его обоснование с позиций эффективности, доходности подобного размещения имущества и социальноэкономической целесообразности. В обосновании необходимо рассмотреть альтернативные варианты использования передаваемого имущества. Управление акциями, долями переданными в хозяйственное ведение государственному унитарному предприятию осуществляется в соответствии с условиями договора, заключенного между предприятием и областным Комитетом по управлению государственным имуществом. - Приобретение областью акций, долей, паев; Приобретение акций, долей, паев областью осуществляется по поручению Губернатора и на основании принятого им решения Фондом имущества Нижегородской области. Целесообразность такого приобретения обосновывается инициаторами в лице органов законодательной и исполнительной власти области, Комитета по управлению имуществом и Фондом имущества области. Определяющим критерием обоснованности решений о приобретении областью акций, паев, долей в объектах собственности служат показателем доходности и социальной эффективности подобного использования средств. - Продажу акций, долей, паев, включая принадлежащие области акции акционерных обществ, образованных в процессе приватизации государственной собственности; Решение о продаже акций, доле, паев может быть принято Губернатором области в случае необходимости пополнения областного бюджета, с одной стороны, и установленной посредством анализа и контроля эффективности использования акций, долей, паев, находящихся (закрепленных) в собственности области, с другой стороны, и с учетом конъюнктуры фондового рынка. - Продажу акций, созданных в процессе приватизации ОАО их работникам; В целях формирования эффективных собственников продажа акций работникам акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, определяется областной программой приватизации и осуществляется на возмездной основе и на общих основаниях. - Назначение и смещение, установление обязанностей областных уполномоченных, представляющих интересы области в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (долей) которых находится (закреплена) в государственной областной собственности; Администрация области в лице областного комитета по управлению имуществом обеспечивает контроль за принятием решений управляющими и поверенными, представляющими интересы области в акционерных обществах (АО), по вопросам, относящимся к компетенции собрания акционеров и руководящих органов АО с государственным участием. - Передачу акций, долей, паев в доверительное управление юридическим и физическим лицам; Поскольку имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления, а право осуществления доверительного управления гражданином, не являющимся предпринимателем, или некоммерческой организацией, за исключением учреждения, в соответствии с ГК РФ должно быть законодательно закреплено, то в практической деятельности коммерческих организаций, созданных в процессе преобразования государственной собственности, возникает вопросы правовой оценки отношений, связанных с доверительным управлением, а также с их документальным оформлением. Представляется необходимым контроль и обобщение на уровне областной Администрации требований и положений законодательных и нормативных актов в этой области в целях совершенствования механизма доверительных отношений в процессе экономического управления. - Использование акций, паев, долей области в качестве предмета залога под получаемые областью, предприятиями области инвестиции, кредиты, займы; Поскольку залогодателем может быть как сам собственник, должник, а также третье лицо, либо лицо, имеющее на нее право хозяйственного ведения, то государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения вправе заложить любое имущество без согласия собственника за исключением продажи принадлежащего ему недвижимого имущества, сдавать его в аренду, передавать в залог, вносить его в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника, в т.ч. собственника областного имущества. Ипотека позволяет органам государственного управления в рамках мероприятий по урегулированию проблем неплатежеспособности осуществлять реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий, попавших в кризисную ситуацию. Поскольку ипотека предприятия распространяется на все его имущество, включая основные фонды и оборотные средства, а также иные ценности, отраженные в самостоятельном балансе предприятия, то при неисполнении обязательств, обеспеченных ипотекой предприятия, залогодержатель вправе принять меры по оздоровлению финансового положения предприятия, предусмотренные договором об ипотеке, включая назначение своих представителей в руководящие органы предприятия, ограничение права распоряжаться произведенной продукцией и иным имуществом предприятия. Представляется необходимым шире применять на практике залог с оставлением заложенного имущества у залогодателя, поскольку в этом случае предметом залога могут быть даже предприятия, здания, сооружения, квартиры, транспортные средства, космические и другие объекты, определенные законом, что является мотивацией для повышения инвестиционной активности. При этом залогодатель при залоге с оставлением имущества у залогодателя вправе владеть и пользоваться предметом залога в соответствии с его назначением, а также распоряжаться предметом залога путем его отчуждения с переводом на приобретателя долга по обязательству, обеспеченному залогом, либо путем сдачи в аренду. - Использование арендованного государственного областного имущества (или его паев); В связи с тем, что в соответствии с Законом "О залоге" арендатор может передавать свои арендные права в залог без согласия арендодателя (в т.ч. и государства, если договор аренды заключен с соответствующими государственными правомочными органами), если иное не предусмотрено договором аренды, то возникает возможность многократного перезалога арендных прав с утратой целей, которые были первоначально определены договором аренды. Следует четко определить контрольные функции органов управления государственным имуществом, права и обязанности должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью в вопросах аренды. Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности должна быть строго определена как по объектам государственной собственности, так и по способам и формам государственного контроля за ней. Конкретные факты использования аренды государственной собственности с нарушениями действующего законодательства необходимо обобщать для анализа и принятия соответствующих решений, вплоть до расторжения договорных отношений. В целях защиты государственного имущества, передаваемого в установленном порядке в аренду, от рисков, а также в целях компенсации за утраченное государственное имущество, переданное в аренду, необходимо обеспечить обязательное страхование в установленном порядке недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, в целях обеспечения внебюджетной компенсации ущерба, нанесенного объектам государственной собственности. - Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в ОАО, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности, их последующее использование и распоряжение; - Отчуждение находящихся в государственной областной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций. Применительно к акционерным обществам Нижегородской области авторами предлагается реализовать следующий механизм управления государственными пакетами акций. Все акционерные общества с государственным участием следует разделить на две группы: I. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно реализовать в ближайшее время (в течение года) путем его продажи. 1. В этом случае усилия государственных органов должны быть направлены на поиск институционального инвестора и рост курсовой стоимости акций. В частности, должны быть определены инвестиционная привлекательность акционерного общества, его финансовое положение, а в необходимых случаях проведена и независимая аудиторская проверка. 2. В ряде случаев целесообразно пойти на предпродажную санацию акционерных обществ, так как, если предприятие находится на грани банкротства, трудно рассчитывать на продажу его акций по высокой цене. Проведение санационных мероприятий позволит продать акции по более высокой курсовой стоимости. 3. Во избежание переполнения фондового рынка вторичная эмиссия акций в указанных акционерных обществах не должна осуществляться до продажи государственного пакета. Соответственным образом будут ориентированы представители государства в органах управления акционерных обществ. 4. В каждом случае должна быть определена стратегия продажи акций государственного пакета: продавать весь пакет либо только его часть; продавать пакет одному - двум крупным институциональным инвесторам, либо мелкими, наиболее ходовыми пакетами по 1% от уставного капитала; продавать акции на денежном аукционе, инвестиционном конкурсе или через фондовую биржу. Решения по всем этим вопросам должны приниматься городскими органами управления имуществом с обязательным привлечением специалистов отраслевых комитетов и департаментов, представителей государства в органах управления акционерных обществ. II. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно сохранить в течение относительно длительного времени. 1. Основная цель государственных органов в этом случае состоит в обеспечении устойчивой работы предприятия, развитии целевой производственной деятельности, получении существенных дивидендов на акции при условии направления необходимой части прибыли на развитие и модернизацию производства. 2. Государственным органам (представителям государства в органах управления акционерных обществ) необходимо также поддерживать стабильную, умеренно растущую курсовую стоимость акций, по возможности не допуская спекулятивных резких изменений ее величины. С этой целью применимы различные способы, включая заключение договоров между акционерными обществами и фондовыми институтами о маркет-мейкерском и депозитарном обслуживании акций, а в отдельных возможен и выкуп самим акционерным обществом части своих акций. 3. Важным моментом является недопущение нежелательного захвата контроля над акционерным обществом какой-либо группой акционеров. Для этого представитель государства должен отслеживать основные сделки с акциями акционерного общества. Представителю государства (в случаях, когда государство имеет менее 50%) целесообразно объединиться для солидарного голосования по принципиальным для акционерного общества вопросам с каким либо влиятельным акционером (группой акционеров), интерес которых в значительной степени совпадает с интересом государства. В отдельных случаях представители государства должны ставить вопрос об увеличении государственной доли в уставном капитале для сохранения контроля над предприятием, имеющим важное значение для экономики России. По мере истечения срока закрепления федерального пакета акций представители государства должны вносит в назначивший их орган государственного управления предложения о целесообразности продления срока закрепления, полной или частичной продажи закрепленного пакета акций, продажа пакета с введением "золотой акции" и т.д. 4. Важным фактором привлечения денег в бюджет и инвестиций на предприятия должна стать переоценка их основных фондов и связанное с этим увеличение уставного капитала. Так как последний вопрос является исключительной компетенцией общего собрания акционеров, представитель государства должен заранее выработать определенную позицию. Существует две возможные стратегии действий: а) Осуществить вторичную эмиссию акций с последующей их продажей. Это позволит увеличить доход бюджета, однако в этом случае важно не допустить переполнения фондового рынка из-за появления на нем дополнительного количества акций эмитента, что может резко снизить курсовую стоимость акций. Поэтому следует разработать оптимальную стратегию продажи акций: продажа крупного пакета институциональному инвестору (например, победителю инвестиционного конкурса), продажа на фондовой бирже, выпуск опционов на покупку акций, позволяющих растянуть во времени процесс их продажи и т.д. Очевидно, в данном варианте следует учитывать разводнение (уменьшение) доли государства, чреватое возможной утратой необходимой степенью контроля за деятельностью акционерного общества. Представляется целесообразным отменить установленное Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 ограничение на вторичную эмиссию акций для эмитентов, доля государства в уставных капиталах которых составляет более 25%. б) Не выпуская дополнительные акции, увеличить номинал акций пропорционально увеличению уставного капитала. Поскольку в этом случае номинал акций достигает значительной величины (100 деноминированных рублей и более), следует произвести сплит (дробление) акций до стандартного номинала (1 или 10 деноминированных рублей). При этом возможно значительное увеличение курсовой стоимости акций. Указанный способ целесообразно применять, если государству невыгодно существенно изменять сложившуюся структуру акционеров предприятия. 5. Следует продумать вопрос о включении земельных участков под предприятиями в уставной капитал в качестве вклада государства, с последующим выпуском дополнительного пакета акций и их постепенной продажей. Подобная схема может дать значительный доход городскому бюджету. При этом можно осуществить предварительно выпуск акционерными обществами долговых облигаций, например, дисконтных, с возможностью последующей их конвертации в акции эмитента. Пакет акций, выпущенный в связи с включением земли в уставной капитал, сыграл бы роль дополнительного обеспечения выпускаемых облигаций, что повысило бы их привлекательность и позволило создать их вторичный оборот. 6. Администрации области следует расширить выпуск и государственных конвертируемых облигаций, обеспеченных залогом находящихся в федеральной собственности акций привлекательных акционерных обществ и разместить их среди физических и юридических лиц. Предлагается сформировать, законодательно закрепить и практически задействовать специальный механизм реализации государственных интересов области в управлении смешанными специализированными предприятиями. Методологически этот механизм можно определить, во-первых, как систему связей между органами федеральной (и региональной) исполнительной власти и предприятиями, акции которых (доли, пакеты, "золотая акция") закреплены в государственной собственности. Во-вторых, на уровне конкретного предприятия механизм предполагает цели, задачи и систему связей, направленных на их реализацию. Система целей и задач объективно обусловлена, однако формируется она при сознательном воздействии правительственных структур, которые выступают по отношению к данному предприятию в качестве субъекта, представляющего интересы Российской Федерации. В-третьих, данный механизм можно структурно представить в виде двух блоков взаимосвязанных подсистем: функциональных подсистем и подсистем обучения. К функциональным подсистемам, непосредственно направленным на реализацию главных целей и задач механизма, относятся: а) государственное участие в управлении предприятием; б) участие государства в финансировании и поддержке предприятия; в) госконтроль за деятельностью предприятий. Назначение же подсистем обеспечения - создание условий для реализации целей и задач механизма, а значит, и условий бесперебойной работы подсистем функциональных. В число обеспечивающих входят следующие подсистемы: учетно-аналитическая; нормативно-правовая; кадровая и консультационная. Наиболее общие требования к механизму управления смешанными предприятиями с госучастием на региональном уровне таковы: 1) о государственной собственности необходимо иметь детальное представление, в том числе нужна объективная (рыночная) ее оценка; 2) надлежит максимально эффективно использовать возможность владения ею в интересах поддержания экономической и социальной стабильности региона; 3) нужно уметь не только отчуждать (приватизировать), но и грамотно приращивать собственность, структурно обновлять ее состав. Графически описываемый механизм реализации государственных интересов в управлении смешанными предприятиями представлен на рис. 1. ┌─────────────────────────┐ │Реализуемые цели и задачи│ └────────────┬────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┴──────────────────────────────────┐ │ Функциональные подсистемы │ ├──────────────────────────┬────────────────────────┬───────────────┤ │ Государственное участие в│Государственное участие │Государственный│ │ управлении предприятием │в финансировании и │контроль за │ │ │поддержке предприятия │деятельностью │ │ │ │предприятия │ └──────────────────────────┴─────┬──────────────────┴───────────────┘ ┌────────────────────────────────┴──────────────────────────────────┐ │ Подсистемы обеспечения │ ├───────────────────────┬────────────────────────┬──────────────────┤ │Учетно-аналитического │ Нормативно-правового │ Кадрового и │ │ │ │ консультационного│ └───────────────────────┴────────────────────────┴──────────────────┘ Рис. 1. Механизм реализации государственных интересов в управлении смешанными предприятиями Государственное участие в органах управления предприятием Общие цели управления акционерными обществами с государственным долевым участием: 1) стимулирование роста эффективности хозяйственной деятельности предприятий и улучшение их финансового положения <*>; 2) содействие структурной и технологической перестройке производства; 3) гальванизация инвестиционной и инновационной активности; 4) подготовка предприятий к эффективной приватизации; 5) отбор и обучение предпринимательских и менеджерских кадров для крупных хозяйственных объектов. ----------------------------- <*> Речь идет прежде всего об обеспечении нормального уровня прибыли. Общеизвестно стремление акционированных предприятий к занижению последней в качестве источника дивидендов, естественное в обстановке жесткого налогового прессинга и отсутствия устойчивых рыночных котировок ценных бумаг; последнее обстоятельство явно не стимулирует эмитента к отражению доходности акций. Тем более важна задача задействования механизма, позволяющего гарантировать адекватный уровень отчисления в бюджет средств от использования госсобственности. Данные цели могут конкретизироваться и дополняться рядом задач, отражающих конкретные территориальные интересы в управлении предприятиями с государственно-частной (смешанной) собственностью. К таким задачам следует отнести: а) обеспечение выполнения предприятиями, ориентированными на поддержание нормального функционирования инфраструктуры города, соответствующих работ; б) гарантирование адекватных стоимости государственной (муниципальной) доли поступлений в городской бюджет; в) недопущение неоправданного присвоения государственной собственности, в том числе не отражаемой в текущей отчетности; г) создание на предприятиях эффективного менеджмента, учитывающего государственные интересы. В целях радикального улучшения существующего положения предлагается ввести следующую схему государственного представительства в органах управления смешанными предприятиями. Прежде всего необходимо решить вопрос о классификации смешанных предприятий. Среди них важно в первую очередь выделить ограниченное число предприятий особого значения, список которых должен утверждаться Администрацией Нижегородской области и в органы управления которых следует вводить руководителей областных органов управления имуществом (при этом в должностные инструкции указанных лиц надлежит включить положения, определяющие их участие в управлении конкретными предприятиями в качестве одной из должностных функций, с разрешением получения всех вознаграждений и льгот, представляемых другим управляющим аналогичного уровня). Всю остальную массу смешанных предприятий целесообразно разделить на три основные группы с учетом размера государственной доли в их уставном капитале. Это, во-первых, те, где контрольный пакет акций принадлежит государству. В данном случае государство наиболее активно вмешивается в функционирование предприятий, т.е. в лице своих представителей присутствует на всех уровнях управления: общие собрания, совет директоров, генеральный директор. Во-вторых - предприятия, в которых государству принадлежит значительный (более 10%) пакет акций. Здесь представитель государства принимает участие в работе совета директоров, т.е. в определении стратегии, но не вторгается в детали управления. Тут возможно и применение внешнего траста на конкурсных условиях. В-третьих - предприятия с незначительным государственным пакетом акций. Управление таким пакетом не требует специального механизма, ибо рассматриваемая группа акционеров обществ относится к частному сектору. Поэтому целесообразно передавать данный пакет в трастовое управление другим владельцам акций с получением государством фиксированного процента от оборота, который определяется по методике, сходной с методикой расчета НДС. В качестве способа, обеспечивающего государственное участие в органах управления смешанных предприятий первой из трех отмеченных групп (государство имеет контрольный пакет акций) предлагается передача государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционированных предприятий, назначаемому по контракту, - "контрактная система". Эффективность подобной системы сопряжена с взаимоувязкой личной мотивации контактинга к достижению поставленной цели и необходимой для этого автономии. Наиболее существенные элементы механизма контрактной системы таковы: а) Исполнительное руководство акционерного общества назначается на основе конкурса предпринимательских проектов. Претендент представляет на конкурс собственный инициативно продуманный бизнес-план развития предприятия: технического перевооружения, структурной перестройки производства, увеличения объемов и улучшения качества выпускаемой продукции (предоставления услуг), снижения затрат и т.п. По итогам конкурса выявляется победитель, с которым в соответствии с позициями его предпринимательского проекта заключается контракт о назначении на должность руководителя АО. Конкурсная система назначения руководителей рассматриваемой группы смешанных обществ является формой реализации правомочий собрания акционеров по избранию его руководства. Эта система, если поставить вопрос шире, может стать атрибутом всякой системы управления массивами государственного имущества, ибо она позволяет выявить предприимчивых талантливых людей для управления крупными хозяйственными объектами. Критерием отбора кандидатов логично считать качество представленных ими предпринимательских проектов (бизнес-планов) по использованию имущественных комплексов. Главным же содержанием проектов в условиях экономического спада и инвестиционного кризиса должно, очевидно, быть признано оживление деятельности предприятия на базе его реструктурирования и реконструкции. О конкретных параметрах бизнес-плана выше уже говорилось, однако государство в ряде случаев может заложить в условия конкурса дополнительные элементы, скажем, сохранение рабочих мест, поддержание и развитие социальной инфраструктуры, осуществление заданного объема инвестиций. Вариантом описываемой системы является порядок, при котором контракт заключается с несколькими управляющими: к участию в конкурсе предпринимательских проектов могут на равных условиях допускаться как отдельные граждане, так и их группы. По итогам конкурса, выявляется победитель, с которым, согласно позициям его предпринимательского проекта, заключается контракт как с генеральным директором АО (если побеждает группа претендентов, контракт включает положение о формировании правления АО). Гендиректор в свою очередь заключает контракты с прочими управляющими высшего и среднего звена, как линейными, так и функциональными, самостоятельно подбирает управленческую команду. В контракте (а срок его действия зависит от масштаба поставленных в предпринимательском проекте задач) определяются обязанности руководителя по выполнению заявленного проекта и соответствующие дополнительные условия: пределы полномочий по доверительному управлению государственными акциями, параметры оплаты его труда и формы ответственности за невыполнение принятых на себя обязательств. Контракт заключается от имени собрания акционеров АО на основании протокола решения конкурсной комиссии. Иначе говоря конкурсная система назначения руководителей АО, созданных на базе государственных предприятий, является организационной формой реализации правомочий общего собрания по избранию его руководства. Впрочем, коль скоро контрольный пакет акций находится в собственности государства (а этот случай главным образом и рассматривается), собрание акционеров становится формальностью, ибо необходимо для назначения руководства большинство голосов имеется. В таком случае конкурсы организуются и проводятся постоянно действующими комиссиями, формируемыми на базе соответствующих министерств с привлечением к этой работе представителей Мингосимущества РФ, союзов предпринимателей, независимых экспертов и профсоюзов. Однако в состав комиссий могут быть включены с совещательным голосом и представители прочих акционеров (в том числе представители трудовых коллективов). Если же у государства нет контрольного пакета акций, конкурсная комиссия может формироваться из числа представителей наиболее крупных акционеров (трудовой коллектив рассматривается как один акционер). Группа членов комиссии, представляющая одного акционера, получает количество голосов, соответствующее доле в уставном капитале общества. Внутренняя позиция каждой группы в целом определяется ее членами коллегиально, например, простым большинством голосов. Следует, однако, подчеркнуть, что в случае, когда государство не располагает контрольным пакетом акций, решение о проведении конкурса предпринимательских проектов должно быть предварительно принято общим собранием акционеров; именно оно правомочно определить и организовать механизм проведения этих конкурсов. Участие государства в финансировании и поддержке предприятий. Администрация области должна участвовать в финансовой и другой формах поддержки смешанных предприятий в двух ипостасях (лицах): как орган государственной власти и как акционер. В первом случае, когда Администрация области вменяет смешанному предприятию конкретные обязательства, вытекающие из роли правительственных структур именно как органов государственного управления, стоящих на страже общественных интересов. Понятно, что выполнение подобных обстоятельств может существенно повлиять на размеры финансовых ресурсов предприятий. Скажем, предписания по снижению цен и тарифов или освобождению от них, предоставляемому многодетным семьям, престарелым, пенсионерам и т.п., влекут за собой существенную потерю доходов; обязательства по эксплуатации убыточных линий и оборудования вызовут вынужденное относительное увеличение издержек и т.п. Могут быть случаи, когда Администрация области должно финансировать смешанные предприятия либо для поддержания равновесия баланса по текущим расходам (коль скоро необходимость выполнения рассмотренного типа обязательств ведет к дефициту), либо для обеспечения развития предприятия (если выполнение инвестиционных программ не может быть обеспечено с помощью самофинансирования). Важной формой поддержки смешанных предприятий может быть принятие правительственными структурами на себя функций гаранта в получении предприятиями кредитов у отечественных и зарубежных банков. В обоих своих качествах (и органа государственной власти, и акционера) Администрация области может организовывать инвестиционные займы под залог государственных акций; соответствующие полученные средства адресно инвестируются в смешанные предприятия, акции которых используются в качестве государственной гарантии займа. Среди форм поддержки смешанных предприятий следует использовать и прямые правительственные госзаказы, санацию неплатежеспособных предприятий, а также предоставление льгот по налогам и сборам, поступающим в бюджет. Контроль за деятельностью смешанных предприятий не может сводиться только к назначению и отзыву руководителей. Целесообразно внести в законодательство области изменения, согласно которым над смешанными предприятиями устанавливается "опека" (контроль) со стороны соответствующих комитетов и департаментов. Речь идет о системе, согласно которой эти органы управления имуществом на основе определенного реструктурирования формируют штат специализированных государственных менеджеров-госконтролеров. Они "приписываются" соответствующим комитетам или департаментам к смешанному предприятию и осуществляют контрольные функции. В зависимости от степени значимости предприятия могут иметь от одного до трех государственных контролеров, выполняющих двоякие функции: с одной стороны, информирования своих департаментов, комитетов о решениях, которые принимают или намереваются принять предприятия, с другой - доведения до предприятий позиции департаментов, комитетов по поводу этих решений. Госконтролеры имеют довольно широкие права, в том числе принимают участие в заседаниях советов директоров, где им предоставляется совещательный голос, а иногда и право отсрочивающего вето. Госконтролеры ориентированы на виды контроля, осуществляемые до принятия решений, т.е. на "априорный" контроль. Контроль же за принятыми решениями и их реализацией ("апостериорный") вменить региональным органам налоговой полиции, желательно таможне и т.п. В целом же система государственного контроля должна зависеть от финансового положения предприятия. Так, на смешанных предприятиях со стабильно успешными результатами работы (рост производства, рентабельности, производительности и пр.) достаточно ограничить государственный контроль предварительным утверждением наиболее значительных инвестиций. Если же работа рассматриваемых предприятий характеризуется периодическими кризисами и в эти периоды требует господдержки, возможно наложение на их текущую производственную и инвестиционную деятельность некоторых, прежде всего финансовых, ограничений. Однако определение общей стратегии развития по-прежнему остается делом самих акционерных обществ. Наконец, применительно к хронически убыточным смешанным предприятиям речь должна идти не просто об отдельных финансовых ограничениях, а о глобальном вмешательстве с определением стратегических направлений развития. Здесь правительственные органы, в первую очередь соответствующий отраслевой департамент, должен войти в положение самого предприятия для того, чтобы принимать решения о продукции, оборудовании, инвестициях, персонале и т.п. Важным инструментом контроля деятельности смешанных предприятий является оценка эффективности управления государственными пакетами акций. Для оценки эффективности управления пакетами акций необходимы показатели, позволяющие сочетать текущие положительные результаты управления с долгосрочными. Кроме того, необходимо учитывать, что сравнения и попытки стандартизации процессов управления пакетами акций, закрепленных в городской собственности, особенно трудны, если речь идет о большом акционерном обществе, которое ведет свою деятельность в различных направлениях, потому что определить вклад каждого подразделения в общие результаты деятельности фирмы очень сложно. Оценка эффективности управления пакетами акций, закрепленными в областной собственности, проводится в несколько позиций. 1. С точки зрения собственника (совладельца), который заинтересован как в текущей и долгосрочной доходности своей фирмы, так и в росте собственного капитала. 2. С точки зрения управляющих пакетами, которые несут определенную ответственность за эффективность производства (особенном если доля акций, закрепленных в областной собственности, составляет контрольный пакет). 3. С точки зрения Администрации области, которая имеет четко определенные интересы: надежность уплаты налогов, способность выплачивать заработную плату, обеспечение стабильности занятости населения в регионах, охрану окружающей среды. В задачу Администрации входит также оказание поддержки предприятиям промышленности, имеющим стратегическое значение для развития страны. Совладельца интересуют прежде всего такие показатели деятельности предприятия, как уровень доходности на собственный капитал, прибыль на акцию, общая прибыль акционера, инвестиционная стоимость бизнеса. В центре его внимания находятся проблемы распределения доходов, полученных в результате производственной деятельности (какая часть доходов будет реинвестирована, а какая выплачена в виде дивидендов). Кроме того, собственники обеспокоены тем влиянием, которое оказывает деятельность фирмы на рыночную стоимость их инвестиций, поскольку они выражены в основном в акциях, обобщающихся на фондовом рынке. Управляющих пакетами акций интересуют прежде всего оценка эффективности использования производственных ресурсов по таким показателям, как коэффициент прибыльности, уровень рентабельности, анализ текущих операционных затрат. Основное внимание управляющих должно быть направлено на решение проблем управления ресурсами (оборачиваемость активов, управление оборотным капиталом, характер кредиторской задолженности, эффективность использования трудовых ресурсов). Сложность оценки эффективности управления пакетом акций, закрепленных в федеральной собственности, заключается в том, что управляющие соединяют вместе интересы всех трех групп: совладельцев, управляющих и Администрации. Следовательно, необходимы интегральные показатели их деятельности. Для разработки интегральных показателей необходимо принять соответствующие методы оценки эффективности управления пакетами акций с точки зрения различных концептуальных подходов. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ С ПОЗИЦИИ СОБСТВЕННИКА Метод текущих доходов и оценка по чистой текущей стоимости. Сложность управления пакетами акций, закрепленных в областной собственности, состоит в том, что зачастую это акции предприятий, имеющих стратегическое значение для дальнейшего развития страны или предприятий, переживающих финансовые затруднения. Как правило, это акции низкого качества. Поэтому способность компании генерировать устойчивый поток доходов в долгосрочном периоде является существенным показателем эффективности управления пакетами акций и достижения поставленной цели - финансового оздоровления компании. Существуют две методики расчета денежных доходов: определение бездолгового денежного потока, который определяется, как правило, как реальный денежный поток с использованием реальной ставки доходности и денежный поток номинальный для собственности капитала с использованием номинальной ставки доходности. ОЦЕНКА С ПОЗИЦИИ УПРАВЛЯЮЩЕГО Основные показатели оценки: денежные потоки (притоки и оттоки, генерируемые управленческими решениями), ставка доходности собственного капитала, ставка доходности инвестиционного капитала. Рассмотрим данные методы более подробно. Такие показатели, как уровень рентабельности производства, размер контрибуции (разница между выручкой от реализации и переменными затратами на единицу продукции, стоимостью заемного капитала, стоимостью инвестированного капитала) отражают ситуацию в ретроспективе, т.е. мало говорят нам о положении компании в будущем. Показателем, который отражает деятельность компании не только в краткосрочном, но и в долгосрочном периоде, является текущая стоимость будущих денежных потоков. Основная сложность расчета данного показателя - выбор ставки дисконтирования. Здесь можно использовать ставку доходности, рассчитанную по методу оценки капитальных активов, или средневзвешенную стоимость капитала, или рассчитать ставку дисконта кумулятивным методом: 1. в основу расчета кладется ставка дохода по вложениям, свободным от риска (государственные ценные бумаги); 2. определяется уровень риска вложений в конкретную компанию на основе экспертных оценок таких факторов риска, как качество управления компанией, структура капитала, диверсификация поставщиков, диверсификация продуктовая и территориальная. Уровень риска по каждому фактору оценивается в процентах от 0 до 5. Суммирование уровня риска по каждому фактору и ставки доходности по безрисковым вложениям дает величину ставки дисконта. ОЦЕНКА С ПОЗИЦИИ АДМИНИСТРАЦИИ ОБЛАСТИ Для определения интересов государства с точки зрения областного уровня необходимо учитывать, что в условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода и в создании условий для развития частного капитала. Тем не менее интересы государства значительно шире интересов частного инвестора. Это особенно отчетливо проявляется при оценке инвестиционных проектов, когда государственные управляющие, принимая инвестиционные решения, отвечают на следующие вопросы: а) насколько велик чистый денежный поток доходов от инвестиций? б) кто воспользуется этим доходом? в) каким образом данный доход станет доступным получателям? Первый вопрос относится к экономической эффективности проекта, которая понимается более широко, чем частным инвестором, а именно: как данный проект повлияет на социальное положение в регионе, какое влияние он оказывает на занятость населения, структуру доходов и расходов населения, квалификацию кадров, окружающую среду и т.п. Второй вопрос непосредственно связан с первым - распределение доходов прямо зависит от взаимоотношений между социальными группами в процессе производства. Однако государство законодательными актами может регулировать данные отношения. Третий вопрос касается каналов распределения доходов, полученных от инвестиционного проекта, которые также должны находиться под контролем государства и своевременно корректироваться, чтобы избежать социальных потрясений. Важным моментом здесь является привлечение средств в областной бюджет. Таким образом, интересы управляющего государственной собственностью отличаются большей социальной ориентацией. Наиболее четким интегральным показателем, выражающим интерес Администрации, является рост рыночной стоимости собственного капитала компании. Если управление пакетом акций (особенно контрольным пакетом акций) привело к росту рыночной стоимости собственного капитала компании, управление следует признать эффективным (рис. 2). Рис. 2. Интегральный показатель эффективности управления пакетом акций (с позиции собственника) - в электронном виде не приводится) Определить динамику рыночной стоимости собственного капитала компании возможно несколькими методами. 1. Метод накопления активов. Его целесообразно использовать, если в областной собственности закреплен контрольный пакет акций. Суть его заключается в том, что переоценивается балансовая стоимость активов, с тем чтобы определить их рыночную стоимость. Если из рыночной стоимости совокупных активов вычесть стоимость долговых обязательств компании, получим величину рыночной стоимости чистых активов, т.е. рыночную стоимость собственного капитала. План расчета: 1) переоценить материальные активы; 2) подсчитать нормализованную прибыль; 3) определить средний по отрасли доход на активы или на собственный капитал; 4) подсчитать ожидаемые прибыли на основе среднего по отрасли доходов на активы (результат шага 1 умножить на результат 3); 5) подсчитать избыточные прибыли (результат 2 минус результат 4); 6) оценить избыточную прибыль, используя коэффициент капитализации; 7) добавить стоимость гудвила к стоимости чистых активов компании. 2. Расчет на основе рыночной стоимости акционерного капитала. Суть данного метода в том, что если дивиденды выплачиваются за ряд лет на одном уровне (и не выплачиваются в виде акций), стоимость акционерного капитала можно рассчитать как отношение ожидаемых дивидендов к рыночной стоимости акций. Этот показатель достаточно четко отражает эффективность управления пакетом акций, закрепленных в городской собственности, поскольку в нем отражены результаты деятельности компании как в области производственной деятельности, так и в сфере инвестирования и финансирования. Инвестиционная стоимость акционерного общества рассчитывается путем дисконтирования ожидаемого инвестором потока дивидендов по ставке дисконта, соответствующей ожиданиям конкретного инвестора. Инвестиционная стоимость для конкретного инвестора отличается от рыночной стоимости, поскольку у конкретных инвесторов неизбежны различия в оценках будущей доходности, уровня риска, налогового статуса. Кроме того, необходимо учитывать синергический эффект, связанный с находящимися в собственности или контролируемыми другими видами деятельности. Оценка рыночной стоимости обычно проводится без учета инвестиционной стоимости, в то время как оценка инвестиционной стоимости сопровождается оценкой рыночной стоимости, облегчая принятие решений. 2.7. Управление объектами недвижимости Для разработки эффективной системы управления недвижимостью следует юридически строго очертить: полный состав объектов и субъектов собственности, установленные законами их взаимоотношения относительно различных типов недвижимости, комплекс правомочий и правообязанностей. Необходимость обращения к юридической базе диктуется двойственной природой объектов недвижимости как объектов - вещей и объектов прав на них. Отсюда возникают как специфические сложности, так и дополнительные возможности для эффективного управления объектами недвижимости. Следуя положениям Гражданского кодекса РФ, представим обобщенную по типам структуру объектов недвижимости следующей схемой: Рис. 3 Обобщенная по типам структура объектов недвижимости - в электронном виде не приводится. Комплексность в организации управления объектами недвижимости различных форм собственности. Взаимоотношения собственников недвижимости на территории области систематизированы в виде блок-схемы рис. 4. При этом подчеркнем тот "расширительный" фактор охвата рассматриваемых объектов, который как раз продиктован принятыми в предлагаемом подходе принципами, такими, что строя эффективную систему управления необходимо учитывая все имеющие отношения к недвижимости затратные и доходные потоки, а также весь комплекс правомочий и правообязанностей собственника. Рис. 4. Блок-схема взаимоотношений собственников недвижимости на территории области - в электронном виде не приводится. Из анализа приведенной схемы систематизации следует: Эффективное управление должно быть комплексным и охватывать объекты различных форм собственности, в том числе, объекты недвижимости: 1. находящиеся в исключительной собственности субъекта Федерации в лице Нижегородской области (в полном объеме функций управления); 2. находящиеся в совместном ведении или собственности (в ограниченном объеме функций управления); 3. все другие объекты недвижимости, не принадлежащие субъекту Федерации, но обеспечивающие выполнение обязательных функций субъекта Федерации или имеющие прямое отношение к областному бюджету (в весьма ограниченном объеме функций управления). Пути модернизации управления недвижимостью Нижегородской области. Ниже излагаются пути модернизации управления такими объектами недвижимости, находящимся в собственности субъекта Федерации, как здания, сооружения и помещения, а также земельные участки. В основу последующего изложения положена классификация, отражающая различные особенности (функционального назначения, коммерческой привлекательности) объектов субфедеральной собственности. Предлагаемая классификация имеет своей целью диверсифицировать пути развития управления для выделяемых классов управляемых объектов. Классификационные признаки и связи представлены на рис. 5: Рис. 5. Классификационные признаки и связи объектов субфедеральной собственности - в электронном виде не приводится. Ниже излагаются предлагаемые пути совершенствования управления разными видами объектов собственности, представленными на рис. 4 и 5. ОБЪЕКТЫ (ЗДАНИЯ, СООРУЖЕНИЯ, ПОМЕЩЕНИЯ) НЕЖИЛОГО ФОНДА (а) Здания, сооружения, помещения, имущественные комплексы административных учреждений, находящиеся в собственности субъекта Федерации (или арендуемые), необходимые для выполнения властных функций субъекта Федерации. Эти объекты представляются первоочередными в процессе модернизации системы управления субфедеральной недвижимостью. Для эффективного управления необходимо использовать весь комплекс управленческих функций, а не только координационные компоненты. Целесообразной является организация специализированной автономной управленческой структуры административных учреждений (АУСА) для централизованных и эффективных действий на всем множестве таких "властно необходимых" административных объектов недвижимости. Эффективное управление должно привести к более рациональному, экономному использованию офисных площадей, сокращению бюджетных затрат на их ремонт, нормативное строительное содержание и энергетическое обеспечение, а в дальнейшем, возможно, и к выгодному коммерческому использованию высвобождаемых излишков площадей. Возможный в ряде случаев статус административных зданий как объектов-памятников только увеличивает необходимость интеграции ресурсов (для должного сохранения и реставрации) и еще более тщательной экономии. Правовой статус организации АУСА может быть как государственным, так и частным. Для надежности обеспечения властных функций рациональным на начальных этапах является создание структур (в том числе, негосударственных), но с обязательным субфедеральным представительством. В дальнейшем мера приватизации управления может быть обусловлена результатами деятельности этой структуры. Актуальной будет разработка требований к АУСА, субфедеральному представительству, содержанию конкурсных и договорных документов. (б) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений, унитарных и иных предприятий, необходимые для выполнения социальных функций, обязательных для субфедерального уровня, потребляющие бюджетные средства субъекта Федерации: объекты здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта и т.п., подчиненные напрямую области. Это как правило, мало- или вообще нерентабельные объекты. Сегодня их дотационная или иная централизованная поддержка отнимает значительную часть бюджетов. Необходим комплексный анализ указанных напряженных отношений с бюджетом на основе полных финансовых потоков, что должно стать главным в модификации управления социальными объектами. Фактически нужен пообъектный мониторинг финансовых затрат и поступлений (как для использования и развития объектов, так и для их коммунального и энергетического обслуживания) по всем социальным объектам недвижимости. Для эффективного управления этими объектами также целесообразно формировать автономные управляющие структуры АУС, но уже специализированные: либо по отраслям социального сектора (АУСС), либо по "бюджетопотребляющим" отраслям коммунального и энергетического обслуживания (АУСКЭ). На первом месте среди критериев управления должны стоять требования качественного выполнения социальных функций и интегральная (по всем направлениям расходов и поступлений) экономия бюджетных средств. (в) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений и предприятий, находящиеся в собственности субъекта Федерации и представляющие очевидный коммерческий интерес. Среди них могут быть, в частности, и отдельные объекты из числа уже названных административных и социальных учреждений в пунктах (а) - (б). Обособленное выделение названного класса как самостоятельного объекта управления (например, по той же схеме организации АУС) может быть целесообразным, если при модернизации управления приоритетом будет максимально быстрое пополнение бюджета и ориентация на критерии коммерциализации. Как показывает мировая практика, для лучшего продвижения в коммерциализации результатов предпочтительным будет негосударственный (или даже с самого начала частный) правовой статус АУС. (г) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений, переданные на долгосрочной некоммерческой основе и на различной правовой основе (главным образом, хозяйственного ведения и оперативного управления) негосударственным структурам, таким как: учреждения науки, культуры, образования, здравоохранения, церковь, профсоюзы и др. общественные организации. Здесь для эффективного управления на первом месте должны стоять функции учета - контроля - анализа целевого использования названной недвижимости. В числе важнейших следует поставить задачу качественной оценки состояния и потенциала развития таких объектов, с тем чтобы вовремя и объективно разграничить меру безвозмездной и возмездной их передачи негосударственным структурам. Проблемой для разработки будет правовое толкование названного разграничения и действенное введение его в договорные документы. Для надежности выполнения функций контроля использования и оценивания потенциала на начальной стадии эту работу следует проделать в рамках действующих структур или под прямым контролем КУГИ, например, при проведении всеобщей инвентаризации недвижимости. Далее возможно включить уже названный механизм организации АУС, но также с активным субфедеральным представительством на первых этапах работы АУС и с последовательной приватизацией управления по мере развития положительных результатов управления. (д) Объекты и сооружения субфедеральной собственности из отраслей производственной и социальной инфраструктуры (типа дорог, энергетических и коммуникационных сетей и т.д.). Здесь направления модернизации управления будут определяться мерой достигнутой к настоящему времени рентабельности соответствующих отраслей и объектов. Для нерентабельных целесообразными являются пути, обозначенные в разделе (б) для отраслей и объектов недвижимости социального сектора. Для отдельных возможных высокорентабельных отраслей и объектов соответственно предпочтительным будет путь коммерциализации по схеме раздела (в). (е) Объекты недвижимости и другие имущественные доли субъекта Федерации в акционерных и иных хозяйственных обществах и товариществах. Эти вопросы целесообразно рассматривать в контексте разработок и предложений по приватизации, банкротству, реструктуризации и развитию предприятий и акционерных обществ. Предложения о модернизации управления государственными пакетами акций, паями, долями рассмотрены в разделе 2.6 Концепции. ДРУГИЕ ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ (ж) Жилищные комплексы (если таковые имеются в собственности субъекта Федерации или напрямую дотируются из бюджета области). Представляется, что жилая недвижимость, особенно из ранее введенного жилого фонда, еще долгое время будет значительным потребителем бюджетных средств в виде различных прямых дотаций и льгот. Поэтому по отношению к жилой недвижимости стоит вопрос не столько о разграничении прав и адресности государственного или муниципального балансодержателя, сколько о продуманной, постепенно осуществляемой социальной политике, обоснованно планомерном сокращении дотаций, причем обязательно с комплексным учетом всех направлений затрат по коммунальному, энергетическому и иному необходимому обеспечению жилья. Системы управления жилищным комплексом должны быть в известном смысле отделены от АУС объектов нежилого фонда. Возможным их пересечением могут быть интегральные оценки взаимоотношений с бюджетом и механизмы взаиморасчетов с поставщиками энергетических и других коммунальных услуг. (з) Земельные участки. В связи с законодательной нерешенностью земельного вопроса управленческие разработки в этом направлении должны быть максимально осторожными. В то же время, не вызывает сомнений актуальность интенсивных работ общесистемного типа, таких как: создание земельных кадастров, их связь с базами данных других объектов недвижимости, с системами регистрации, налогообложения, оценка потенциала развития. Возможно также ставить вопрос о компьютеризации некоторых управленческих функций для таких земельных участков, принадлежащих на правах собственности субъекту Федерации, как: - земельные участки, предназначенные для некоммерческих целей: заповедники, охранные зоны субфедерального значения и др. Для них приоритетным будет развитие в рамках специализированных АУС функций учета и контроля за целевым использованием; - земельные участки, представляющие потенциальный коммерческий интерес, а также земельные участки под предприятиями субфедеральной принадлежности, потенциально возможные к экономически эффективному развитию и использованию. Применительно к этим объектам должна вестись тщательная аналитическая работа, в увязке с положениями градостроительного регулирования, генпланом развития территории, интегральными оценками инвестиционного потенциала и рисков развития в регионе, новыми схемами приватизации и постприватизационной поддержки, материалами вариантов инвестиционных проектов, предложений по вторичным эмиссиям ценных бумаг. Для таких типов недвижимости, как находящиеся в совместном ведении и ответственности государства и субъекта Федерации леса, недра, водные объекты, объекты-памятники и охранные зоны, на текущем этапе развития региональной системы управления недвижимостью достаточными будут функции комплексного анализа и координации. Под этим имеются в виду обеспечение согласованных и экономически эффективных, максимально взаимоувязанных действий с участками недр, землей, лесными и водными объектами, охраняемыми зонами и памятниками в рамках общих программ и планов социально-экономического развития в регионе, комплексирование результатов и затрат областного бюджета. Действующие управленческие структуры по названным направлениям вполне могут обеспечить необходимый для комплексного анализа и координации обмен информацией. Для объектов недвижимости, находящихся в совместном ведении или собственности государственных и муниципальных уровней в принципе общей является ответственность и совместное (государства и субъекта Федерации, субъекта Федерации и соответствующего муниципалитета) бюджетное финансирование, а также совместное извлечение и согласованное разделение доходов от хозяйственной деятельности на этих объектах. Для обеспечения этих процессов необходимы эффективное согласованное планирование, учет затрат и поступлений, контроль согласованного разделения. Дополнительный интерес представляет недвижимость и имущественные комплексы на территории области, к которым субъект Федерации не имеет прямых отношений собственника, но операции с которыми непосредственно влияют на поступления или расходы областного бюджета, как например: - недвижимость, обеспечивающая нормативные поступления в областной бюджет в результате действия механизмов налогообложения недвижимости (земельных участков, имущества и др.), отчисления в областной бюджет от проводимых сделок с недвижимостью, от приватизации и т.д., - недвижимость, арендуемая субфедеральными органами для выполнения своих обязательных функций (властных, социальных и др.), - недвижимость, которая по различным решениям и нормативным актам субъекта Федерации потребляет средства областного бюджета (типа целевых дотаций муниципальным и иным структурам, налоговых льгот и т.п.). Применительно к названным объектам при развитии региональной системы управления недвижимостью очевидный приоритет должен быть отдан управленческим функциям типа учета, контроля и анализа. Обеспечение названной комплексности в управлении недвижимостью различных форм собственности потребует организации некоторого централизованного координирующего звена. Его объективное место - в системе КУГИ. Оно должно быть оснащено достаточными информационно-технологическими и коммуникационными средствами, а главное, правами сбора необходимой информации от различной подчиненности управленческих структур и конкретных объектов различных форм собственности. Работы по модернизации управления недвижимостью будут различаться и в разной мере охватывать различные типы объектов недвижимости. В системе действующих федеральных и субфедеральных структур двойного подчинения для природного и историко-культурного комплексов (недр, лесных и водных объектов, имущественных комплексов объектов-памятников) они будут ограничиваться, в основном, координацией. Для объектов нежилого фонда необходимо создание или развитие новых современных автономных управленческих структур. Хотя и здесь различными будут рекомендуемые комплексность управления и правовой статус автономных управленческих структур (АУС). Систематизация разработок с учетом функционального назначения объектов и типов автономных управленческих структур АУС может быть иллюстрирована в виде следующей таблицы (табл. 6): Таблица 6 Классы объектов Комплексность управленческих функций Структуры новые или действующие Правовой статус АУС административные здания полная новые негосударственный + конкурсность объекты социальной сферы полная новые негосударственный и государственный + конкурсность коммерчески привлекательные полная новые негосударственный + конкурсность переданные на долгосрочной и некоммерческой основе учет, контроль, анализ в рамках действующих структур государственный и негосударственный + конкурсность леса, недра, водные объекты, памятники информационная координация координация действующих структур государственный (при КУГИ) земельные участки общесистемные работы, учет и анализ проектов новые государственный (при КУГИ) Уже сегодня правовой статус АУС, создаваемых с участием КУГИ или привлекаемых для управления субфедеральной недвижимостью организаций извне, может носить, главным образом, негосударственный характер, но с обязательным представительством субъекта Федерации. При этом мера представительства субъекта Федерации и динамика последующей приватизации управления должны регулироваться результативностью работы АУС через показатели сформулированных для них критериев (как то: объемы и интенсивность наполнения бюджета). Порядок представительства и его отражение в договорных документах также являются актуальной задачей развития эффективного управления. Актуальным будет создание аналитического центра КУГИ, нацеленного на поддержку функций межотраслевой координации, обеспечения комплексности и качества управления выделенными классами и объектами субфедеральной недвижимости, особенно в части их полной информационной взаимосвязи типа "затраты - результаты (доходы)" с бюджетом области. Аналитический центр мог бы обеспечивать властные структуры обоснованными предложениями в части методов косвенного управления, как то: подготовки, сертификации и аудита профессиональных участников рынка недвижимости, оценщиков и доверительных (антикризисных) управляющих государственной и муниципальной недвижимостью; разработки эффективных договорных механизмов; расчета параметров и данных по ставкам и тарифам. Аналитический центр способен также гарантировать властям качественное оценивание субфедеральной и иной недвижимости в различных целях (налогообложения, обязательного страхования, купли-продажи, аренды), оценивание потенциала и инвестиционных проектов развития и пакетов инвестиционных проектов, подготовку предложений по реструктуризации предприятий, эффективному долевому участию, оцениванию региональных и проектных рисков. 2.7.1. Управление землей как объектом собственности Общие положения В области разработана "Концепция управления земельными ресурсами". Настоящая концепция является составной частью региональной концепции управления собственностью. Земельный фонд Нижегородской области по состоянию на 01.01.1998 составляет 7660 тыс. га. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций и граждан составляют - 45,5%, лесохозяйственных организаций - 40,7%, транспортного и иного несельскохозяйственного назначения - 2%, земли природоохранного, рекреационного назначения - 0,6%, земли водного фонда - 1,4%, земли запаса - 2,3%. Из 3489 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения наибольший вес занимают земли землепользовательских и землевладельческих акционерных обществ и товариществ - 56,1%, земли колхозов - 796 тыс. га, земли подсобных сельскохозяйственных предприятий - 189 тыс. га, земли государственных и муниципальных предприятий - 132 тыс. га. Земли ассоциаций крестьянских сельскохозяйственной продукции сократилось вдвое, уменьшилась площадь ценных сельскохозяйственных угодий и поголовья скота. В области в основном завершен первый этап реформирования земельных отношений. Действует "Программа приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области". В соответствии с Программой реформировано 210 предприятий, что составляет 32% от их количества. На их базе создано 834 новых предприятия. В итоге получены следующие результаты: - ликвидирован монополизм госсобственности на землю; - практически решена проблема обеспечения граждан земельными участками; - формируется земельный рынок, его структура приобретает четкие очертания: - землепользование стало платным. Вместе с тем процессы реформирования земельных отношений в целом протекали недостаточно эффективно, а именно: - реформирование землепользования коснулось в основном земель только сельскохозяйственного назначения; - отсутствуют генпланы развития городов, нацеленные на обеспечение совершенствования системы перераспределения земель по целевому назначению и разрешенному использованию, созданию оптимальных условий для функционирования различных форм хозяйствования; - не используется в полной мере потенциал земель городов, оптимальный баланс прав на землю промышленности, транспорта, связи, а также других категорий земель; - медленно проходила приватизация земель в городах, что тормозит привлечение финансовых инвестиций, сдерживает процесс перераспределения городских земель на основе требований рынка; - не произведено разграничение земель, находящихся в федеральной, областной и муниципальной собственности; - проводимые реформы не были обеспечены достаточным финансированием. Отличительной чертой сложившейся в существующей управленческой практике системы управления земельными ресурсами является недостаточная с экономико-юридической точки зрения четкость распределения полномочий органов власти и местного самоуправления, обусловленная отсутствием разграничения земель по формам собственности. В этих условиях рациональным решением проблемы хотя бы на этапе формирования соответствующего федерального законодательства представляется формальное разделение компетенции управления землей с помощью региональных нормативных актов, отражающих фактически сложившийся баланс управленческих полномочий. Земля, земельные участки есть главный вид недвижимости. Экономические реформы на региональном уровне призваны создать условия для того, чтобы недвижимость являлась основным источником инвестиций и капитала. Земля в виде угодий, опорных поверхностей может представлять основной актив компаний при условии, что законодательство РФ и нормативная база субъекта Федерации, регулирующие имущественные отношения, достаточно полно разработаны. Согласно Конституции и другим законам РФ земля может находиться в федеральной, муниципальной и частной собственности. Для эффективного управления этим объектом недвижимости необходимо осуществить разграничение видов собственности применительно к земле и закрепить такое разделение соответствующими нормативными документами. С законодательной точки зрения в отсутствии разграничения земель по уровням собственности земли в границах муниципальных образований отнесены к ведению местного самоуправления. Представляется, что фундаментальной основой сбалансированного развития земельной реформы, упорядочения управления земельными ресурсами и формирования рациональной системы управления является установление на федеральном уровне порядка отнесения земель к собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Основные мероприятия, которые предшествуют установлению прав на землю: - первичная регистрация землепользователей на основе декларирования ими своих прав на земельные участки; - инвентаризация земель муниципальным органом власти на основе сплошного обследования существующих землепользований; - выдача землепользователям правоустанавливающих документов на землю и регистрация их в Земельном Кадастре; - создание автоматизированного Земельного Кадастра на основе данных регистрации и инвентаризации; - регистрация в Земельном Кадастре любых изменений (в том числе изменений землепользователей вследствие продажи, обмена, внесенного вклада, залога) с каждым из идентифицированных в нем земельных участков; - обеспечение правовой защиты землепользователей, прошедших процедуру регистрации; - отработка эффективной системы урегулирования споров и арбитража; - разработка методологии расчета обоснованных ставок арендной платы за землю с учетом ценового зонирования территории. Решения по вопросам регулирования отношений земельной собственности в области принимаются на основе взаимодействия Облкомзема, финансовых и налоговых органов, органов федерального казначейства. В процессе управления землей как объектом собственности целесообразно соблюдать следующие принципы: - сдача земель сельскохозяйственного назначения как и продажа земли осуществляется исключительно для определенной цели - для ведения сельскохозяйственного производства, причем в производственной деятельности нового собственника в общей стоимости произведенной продукции сельскохозяйственная продукция должна занимать не менее 50%; - земельное налогообложение (ставка земельного налога) должно составлять определенный процент от рыночной стоимости земли и определяться дифференцированно с учетом географического, территориального положения, качественного состава почвы и балльной ее оценки; - землепользователи, образовавшие сельхозпредприятия на базе сельхозпредприятий-банкротов, освобождаются от уплаты земельного налога сроком до пяти лет. Аренда как форма управления земельной собственностью На территории Нижегородской области арендные отношения регулируются: Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области: - от 18.02.1997 № 22 "О льготе по земельному налогу и арендной плате многодетным семьям"; - от 21.10.1997 № 264 "Об использовании средств земельного налога и арендной платы на землю"; - от 18.11.1997 № 292 "Об аренде земель на территории Нижегородской области"; - от 18.11.1997 № 327 "Об утверждении порядка использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет". Постановлением Администрации Нижегородской области: - от 02.02.1998 № 28 "О развитии арендных отношений на землю на территории Нижегородской области". Распоряжением Администрации Нижегородской области: - от 28.01.1993 № 87-р "Об аренде земель лесного фонда". Аренда земли должна стать приоритетной формой землепользования в городах. Арендодателем земель, находящихся в собственности города, являются местные органы власти, арендатором, как правило, - любые коммерческие и некоммерческие структуры. Как показал пятилетний опыт города Москвы, сдача в аренду - это чрезвычайно удобный для обеих сторон и выгодный для города вид прав на землю. Доля арендной платы за землю в городском и областном бюджете может быть весьма высокой. Кроме того, устоявшиеся арендные отношения при наличии соответствующих договоров аренды, зарегистрированных в Земельном Кадастре, создают условия стабильности и гарантии для инвесторов, способны служить переходным мостом к частной собственности на землю. Этому же способствуют и установленные нормативными документами процедуры предоставления прав аренды на землю на основе конкурсов. Конкурсное предоставление права аренды земельных участков кроме того обеспечивает: - дополнительные финансовые поступления в бюджет и во внебюджетные фонды региона; - гласность при отборе землепользователя, что препятствует развитию коррупции при управлении таким дорогим ресурсом как земля; - выявление рыночной стоимости прав аренды участков земли, что в свою очередь позволяет устанавливать реальную, обоснованную арендную плату и справедливые налоги. В целях совершенствования аренды земельных участков целесообразно разработать порядок "продажи ставки" арендной платы за землю. Необходимо также активизировать систему санкций за нарушение договоров аренды. Для определения ставок арендной платы за землю на территории Нижегородской области разработан проект постановления Законодательного собрания, который определяет размер ставок арендной платы в зависимости от вида использования земель, местоположения участка и категории арендатора. Анализируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что в настоящий момент не существует как самого правового термина "государственная оценка земли" так и методов ее реализации для целей налогообложения, развития рынка земельных участков, развития арендных отношений, для различных видов сделок. Остро назрела необходимость срочного принятия на федеральном уровне законов "Об оценке земель", "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель". Имеющиеся подходы основаны на применении повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога. При данном подходе игнорируется реальная стоимость земельного участка. Земельное налогообложение Земельный налог введен Законом РСФСР "О плате за землю". При установлении и взимании земельных налогов на региональном уровне необходимо придерживаться следующих правил: - земельный участок облагается налогом вне зависимости от наличия на нем строения; - основанием для установления налога является правоустанавливающий документ; - размер налога определяется по базовой ставке для территориальной зоны, установленной нормативным документом; - доля местного и государственного налога устанавливается Законом РФ; - земельный налог уплачивается землепользователем; - некоторые виды землепользований и некоторые категории землепользователей освобождаются от уплаты налога. В принципе ставка земельного налога должна составлять определенный процент от рыночной стоимости земли. В настоящее время, в условиях отсутствия рынка земли, ставки устанавливаются расчетным способом. Для эффективного управления землей региональные органы призваны в пределах своих полномочий и с учетом местных условий последовательно создавать нормативную базу для развития рынка земли и, таким образом, содействовать справедливому налогообложению. Опыт города Москвы в части развития рынка прав аренды земли свидетельствует о том, что большие возможности для этого имеются у субъектов Федерации. Налогообложение земли должно стать ступенью подготовки базы для перехода к системе налогообложения объектов недвижимости в целом, включая как собственно объект (строение), так и земельный участок, на котором он расположен. Земельный залог Залог относится к операциям с обеспечением, которые играют важнейшую роль в создании благоприятного инвестиционного климата. Гарантированность юридически признанных прав на активы должника в случае неплатежа снижает инвестиционный риск и располагает инвестора к вложению капитала. Земля в странах с развитой рыночной экономикой является тем самым активом, который банковские и иные учреждения принимают в качестве обеспечения (залога) при предоставлении кредитов для хозяйственной деятельности. Чтобы сделать землю области одним из предметов залога необходимо разработать нормативную базу, регулирующую имущественные права на землю с учетом специфики такого объекта недвижимости. Формирование нормативной базы опирается на следующие принципы: - залогодатель имеет право продать землю или право на землю, полученную в качестве залога, только в случае признания должника неплатежеспособным по суду; - назначение кредита, полученного под залог земли, целесообразно ограничить в использовании (только на строительство и сельскохозяйственные нужды, другие хозяйственные цели); - залогодатель и залогодержатель обязаны заключить соглашение (закладная на землю) и зарегистрировать его в Земельном Кадастре; - информация о залогах является открытой, гласность обеспечивается путем регистрации в Земельном Кадастре; - земельный участок под зданием, сооружением не может быть заложен отдельно от здания, сооружения; - залог должен быть выражен в денежной форме. Управление земельными паями В нынешних условиях, когда вопрос о частной собственности на землю остается открытым, основной формой закрепления сельскохозяйственных земель за крестьянами являются земельные паи. Земельный пай является промежуточной формой между коллективным (колхозным) и частным землевладением, в связи с чем эта переходная форма землевладения может сохраняться в течение ряда лет и не вступает в противоречие с общим направлением осуществления рыночных реформ. Наличие земельных паев у нетрудоспособной части сельского населения является одной из форм обеспечения социального благополучия, дополнительным источником доходов. Государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Изъятие земельного участка у собственника для государственных и общественных нужд производится в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду. Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Собственники земельных долей (паев) имеют право без согласия других собственников на выдел земельного участка в натуре для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, сдачи в залог, аренду, расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, а также обменивать земельную долю (пай) на имущественный пай, передавать ее по наследству, получать стоимостное выражение (стоимость) земельной доли в случае выкупа принадлежащего коллективу на праве общей совместной или общей долевой собственности земельного участка и на возмещение причиненных убытков, включая упущенную выгоду. Управление участками земли под предприятиями До принятия Закона РСФСР "О плате за землю" землепользование в стране носило экстенсивный характер. При решении градостроительных проблем отрицание фактора ценности земли приводило к отрицательным последствиям в форме неоправданного расширения зон, занятых промышленными и складскими помещениями. В результате многие предприятия имеют довольно большие земельные участки, которые используются неэффективно: - малоэтажные постройки; - складские помещения; - подземные и наземные сооружения, возможность надстройки которых "вверх" не использовалась. С введением платежей за землю появился стимул экономить площадь, компактно размещать производство. Например, в Москве только аренда земли в центре стоит сотни тысяч долларов. Введение частной собственности только усилит тенденцию экономии земли. Предприятия, являющиеся собственниками имущественного комплекса на основании приватизации, договора купли-продажи, в соответствии с законодательством автоматически приобретают право пользования земельным участком, на котором они находятся, расположены. Земельные комитеты обязаны оформлять соответствующий правоустанавливающий документ на землю. Предприятия, оформившие права на землю, самостоятельно решают проблему ее эффективного использования в условиях рыночной экономики. Возможны следующие варианты: - Продажа прав на часть земельного участка (излишки) и размещение производства более компактно на оставшейся территории (это приведет к уменьшению ежегодных платежей и получению единовременной компенсации). - Внесение стоимости прав на земельные участок в уставные фонды предприятий любых форм собственности. При этом вкладчик вправе требовать переоценки земельного участка и увеличения сумм акций с внесением изменений в документации, если им произведено улучшение земельного участка, существенное обустройство и это подтверждено документально. - Эмиссия акций за счет включения стоимости земли в стоимость предприятия, если раньше это не было сделано. - Продажа земельного участка, попавшего в "дорогую" зону (например, зону исторической застройки) и размещение производства в зоне с низкими платежами. - Залог земли для получения кредита. - Сдача во временное пользование (субаренду) другому юридическому или физическому лицу. В нормативной базе субъекта Федерации необходимо отразить все условия, стимулирующие вышеприведенные процессы. Проблемы развития земельного рынка Информационная и нормативная база о деятельности рынка земельных ресурсов пока не сформирована в полной мере. Правовые акты, действующие на территории Нижегородской области: - решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 24.11.1992 № 357 "О деятельности Нижегородского земельного межрегионального банка и об утверждении временных форм договоров залога, поручения и купли-продажи земельных участков"; - распоряжение Администрации Нижегородской области от 20.06.1996 № 821 "Об утверждении Положения о порядке и условиях выкупа земельных долей"; - постановление Администрации Нижегородской области от 25.06.1996 № 178 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 07.03.1996 № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю". В результате проведенных земельных преобразований на территории области создан рынок земельных участков. Участниками земельного рынка являются 330 тыс. собственников земельных долей, 3,5 тыс. собственников земельных участков, предоставленных для ведения фермерских хозяйств, 527 тыс. собственников личных подсобных хозяйств, 435 тыс. собственников садово-огородных участков, 138 тыс. собственников земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. Таким образом общее количество участников земельного рынка составляет 1 миллион 434 тысячи. Государственное регулирование должно заключаться в обеспечении условий при которых сохраняется целевое использование земель, приоритет местных граждан и сельскохозяйственных предприятий в приобретении земельных долей. Ведется контроль за состоянием плодородия почв. При продаже земель сельско-хозяйственного назначения должны соблюдаться следующие принципы: - вложение инвестиций в сельско-хозяйственное производство; - сохранение плодородия почв; - соблюдение методов рационального использования земель с учетом требований природоохранного и земельного законодательства; - трудоустройство работников села (социальная защита); - экспортная политика, установление квот на производство и реализацию сельско-хозяйственной продукции на экспорт; - создание социальной инфраструктуры на селе; - создание доступной системы обслуживания сельхозтехники; - ценовое регулирование; - повышенные объемы вложений при изменении целевого назначения. Сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств и подсобных сельских хозяйств несельскохозяйственных предприятий могут быть проданы с соблюдением определенных условий и ограничений. При продаже сельскохозяйственных угодий для сельско-хозяйственного производства, сделка может быть совершена только после разработки бизнес-плана о перспективах развития сельско-хозяйственного производства, согласования его с сельско-хозяйственными органами области и утверждения исполнительным органом местного самоуправления. При этом не должны подлежать продаже сельско-хозяйственные угодья, предоставленные научно-исследовательским, учебным и другим сельско-хозяйственным учреждениям, сельским производственно-техническим училищам, общеобразовательным школам для исследовательских, учебных целей. При продаже сельско-хозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, при экономически обоснованном и социально значимом строительстве, сделка купли-продажи может быть оформлена только после получения разрешения органа исполнительной власти области на перевод земель из категории земель сельско-хозяйственного назначения. При этом учитывается, с одной стороны, местоположение земельного участка, его ценность для сельско-хозяйственного производства, а с другой стороны - целевое использование и экономический эффект от использования после изменения целевого назначения. Продажа земель для коммерческих целей должна производиться только через аукционы. При таком подходе сделки по купле-продаже не только земельных долей, но и земельных участков сельско-хозяйственных предприятий не приведут к обострению социально-экономического положения на селе и будут способствовать притоку инвестиций для развития сельского хозяйства области. В принципе не должно быть ограничений при продаже земель сельско-хозяйственного назначения, предоставленных в собственность для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества. Не подлежат продаже и изъятию для любых целей особо ценные земли опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений, а также земли природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий. Перечень участков таких земель утверждается Администрацией области по представлению органов местного самоуправления и согласованию заинтересованных государственных органов власти области. Серьезной проблемой области является нестабильное состояние земельного рынка, низкий уровень развития договорных отношений на землю, процессов приватизации земли, инвестирования, а также таких важнейших рыночных инструментов, как ипотека и оборот земельных ценных бумаг. Несовершенна и инфраструктура обеспечения земельного рынка. Представляется необходимым введение обоснованного ослабления методов государственного регулирования земельного рынка и делегирования отдельных функций землеуправской, оценочной, риелтерской и другой деятельности. 2.8. Управление собственностью специальных объектов и предприятий военно-промышленного комплекса В Нижегородской области находится большое количество военных и других специальных объектов. В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о передаче этих объектов в управление и собственность субъектов Федерации. Что касается объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, других объектов собственности воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления, находящихся в федеральной собственности), то они, согласно Указу Президента № 1592 от 25.11.1996 "О мерах по обеспечению военного строительства в РФ", до 01.01.2001 должны быть переданы в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. В соответствии с Указом Президента РФ № 775 от 23.07.1997 5% денежных средств, поступающих от реализации и использования высвобождаемого военного имущества направляется в бюджеты субъектов РФ и 5% в местные бюджеты. До настоящего времени не решен вопрос о передаче в собственность субъектов федерации или муниципальную собственность военных городков. Они обладают особым статусом в соответствии с постановлением ВС РФ "О разграничении государственной собственности" № 3020-1 от 27.12.1991. Сложилась сложная ситуация с управлением этими объектами. Должным образом не легализована преемственность по жизнеобеспечению военных городков между местными органами власти и органами военного управления, в результате чего нередки случаи своеобразного безвластия в них, нарушилась сложившаяся система медицинского, социального, коммуникационного, транспортного, коммунального, бытового, торгового, культурного обслуживания, оказания ритуальных услуг. В свете этих трудностей представляет интерес участие Нижегородской области в проекте федеральной целевой программы "Конверсия военных городков в зоны занятости, предпринимательства и энергосбережения". В основе Программы лежит принцип перевода непроизводительной части федеральной собственности оборонной сферы (в прошлом в системе Министерства обороны) в производительно-гражданскую сферу производства продукции и оказания услуг. Нижегородская область уже обладает опытом реализации программы "Жилье для военнослужащих". Программа должна предусматривать: обеспечение жилой площадью за счет строительства жилья разных форм собственности в местах компактного проживания и в зонах влияния военных городков; профориентацию, переподготовку и трудоустройство; создание новых рабочих мест за счет интеграции военной и гражданской инфраструктур, развития и укрепления предпринимательства, прежде всего малого и среднего бизнеса, способного без больших государственных затрат в значительной степени решить проблему занятости, расширить предложения товаров, работ и услуг, и на этой основе обеспечить социально-экономическую стабилизацию в Нижегородской области. Для реализации программы целесообразно предусмотреть разработку исходных данных по одному - двум военным городкам в районах области с учетом планов и возможностей администраций районов, финансовых потоков. При передаче органам управления военного имущества целесообразно создавать муниципальные структуры по управлению жилищно-коммунальной сферой со статусом юридических лиц, в функции которых входит заключение договоров подряда с предприятиями, обслуживающими объекты социально-бытового и культурного назначения. На период передачи, временно могут заключаться договоры о совместном использовании и финансировании объектов социально-бытового и культурного назначения. Также целесообразно разработать территориальный механизм приватизации военного имущества на территории Нижегородской области в интересах реализации целевой программы экономического и социального развития региона и для этого согласовать с федеральными органами способы использования областью приватизируемого федерального военного имущества. Для решения вопроса о порядке передачи в субфедеральную собственность специальных объектов необходимо: - провести инвентаризацию всех специальных объектов, находящихся на территории области; - определить перечень объектов, подлежащих передаче; - утвердить этот перечень в законодательном органе власти Нижегородской области; - предоставить этот перечень в Министерство обороны, Мингосимущество РФ для согласования; - инициировать принятие дополнения к постановлению ВС РФ "О разграничении государственной собственности" № 3020-1 от 27.12.1991 о механизме передачи военных городков; - решить вопрос с федеральными органами о порядке финансирования мероприятий по передаче жилого фонда и объектов социальной инфраструктуры Минобороны России в государственную собственность Нижегородской области. Особо важную проблему для Нижегородской области представляет преобразование управления предприятиями и другими объектами военно-промышленного комплекса. Материальные ценности, находящиеся на балансе предприятий ВПК в виде основных средств или незавершенного производства, полигоны, площадки различного технологического или функционального назначения, мобилизационные ресурсы и мощности, а главное - высококвалифицированный персонал не используются полноценным образом. Еще одна связанная с этим проблема - обилие объектов социальнокультурного назначения, созданных за счет средств предприятий или бюджета, висящих теперь на балансе предприятий. Стереотипы руководства предприятиями ВПК, привыкшего к неограниченным госзаказам, либеральным заказчикам и бесконтрольному поведению, создают трудности в столь необходимой перестройке управления. Большинство видов продукции предприятий ВПК не является рыночным товаром, единственным потребителем ее может выступать только государство, либо вся продукция целиком потребляется предприятиями-смежниками. Опыт показывает, что формальные запросы предприятий к отраслевым ведомствам по подчиненности практически всегда приводят к ответу о необходимости и важности предприятия для безопасности страны, но средств для финансирования или, более того, для оплаты отгруженной продукции - не находится. Подобная ситуация, к сожалению, устраивает администрацию многих предприятий, за режимом и периметром которых скрыты как вторая экономика, так и элементарное разгильдяйство. Разрушение жесткой системы управления с централизованной системой снабжения привело к созданию многочисленных вспомогательных предприятий - часть из которых откровенно паразитируют, а некоторые действительно стали партнерами предприятий ВПК. С другой стороны, разрушение традиционных связей и потеря поставщиков привели к необходимости создания новой кооперации и установления иных связей. Проблемы предприятий ВПК усугубляются тем, что в основном они являются объектами федеральной собственности, слабо поддающимися регулированию на уровне субъекта Федерации. Наиболее остро стоит проблема там, где предприятия ВПК являются градообразующими, где отсутствует возможность иного трудоустройства, и практически вся семья работает либо на предприятии ВПК, либо его обслуживает. При рассмотрении проблем ВПК надо учитывать два разных подхода к решению назревших проблем: - проведение конкурентной политики - повышение эффективности через рынок, конкуренцию, диверсификацию производства, конверсию; - проведение промышленной политики и сохранения "своего" производства. В зависимости от условий производственной деятельности, конъюнктуры рынка продукции предприятия, возможностей реструктуризации необходимо избрать один из подходов или их сочетание. Это определяющий принцип государственной политики по отношению к предприятиям ВПК. Одним из возможных способов решения проблем ВПК - это вовлечение их в процессы приватизации, которые позволяют проводить реструктуризацию и модернизацию, сохранить управляемость и "заработать" на продаже, либо избавиться от балласта. Практическое решение проблемы вовлечения предприятий ВПК федеральной собственности в экономическую жизнь региона требует исключительно индивидуального подхода и предполагает реализацию нескольких этапов преобразования управления этими предприятиями. 1. Классификация предприятий ВПК. Классификация предприятий ВПК на: 1. заводы, выпускающие серийную продукцию (вооружение); 2. НИИ, возможно с опытным заводом; 3. внедренческие предприятия; является основой для выработки возможных вариантов реструктуризации и развития предприятия. При этом обязателен учет таких характеристик, как: - градообразующее предприятие; - наличие объектов социальной сферы на балансе предприятия; - наличие испытательных площадок, полигонов, мобилизационных запасов; - интеллектуальный потенциал предприятия. Предметом классификации является также определение таких характеристик продукции предприятия, как ее конкурентоспособность и наличие спроса на внутреннем и внешнем рынках. 2. Инвентаризация и учет имущества. Функции и полномочия по инвентаризации и ведению реестра федеральной собственности переданы органам по управлению имуществом субъектов Федерации еще в 1992 году. С получением подобных полномочий государственные органы субъекта Федерации могут проводить инвентаризацию с любой степенью детальности (не вникая, естественно, в охраняемые данные и параметры). Инвентаризация имущественных комплексов предприятий ВПК наряду с классификацией позволяет подготовить почву для анализа предприятия: - с точки зрения производства того, что оно делает (определение минимальной конфигурации имущественного комплекса, обеспечивающего выпуск продукции - при условии, что объем спроса определен с некоторой степенью достоверности); - с точки зрения "развязанных" рук - что можно сделать, имея данный имущественный комплекс; - с точки зрения наличия интеллектуального ядра или потенциала предприятия - официально признанного или находящегося в оппозиции (практика показывает, что на многих предприятиях ВПК имеются в наличии и интеллектуальные возможности и технологические возможности по выпуску иной продукции, но администрация не поддерживает подобные "инициативы"). Одна из проблем ВПК - плохой учет имущества, отсутствие актов землепользования и государственной регистрации прав. Задача инвентаризации - определить фактический объем и местоположение имущества предприятия, включая все его площадки и полигоны, а также объекты незавершенного строительства. 3. Анализ финансового состояния и финансовых потоков предприятия. Учитывая, что для многих предприятий состояние неплатежеспособности является сознательно поддерживаемым, выявление реальной финансовой картины может дать полезную информацию, особенно, в части его взаимодействия со структурами, обитающими как на предприятии, так и рядом с ним. В качестве эмпирической меры оценки реальной эффективности деятельности предприятия, его состояния может быть совокупность следующих показателей: - наличие дебиторской задолженности (в пересчете на единицу продукции); - регулярность выплаты заработной платы; - соотношение между средней зарплатой на предприятии и в области. 4. Разработка плана реструктуризации и модернизации предприятия ВПК. Федеральный Закон РФ от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" предоставил возможности разработки планов реструктуризации предприятий с привлечением специалистов - экспертов, аудиторов. Для обеспечения действенной реструктуризации необходимо опираться на достоверные данные, отраженные в заключении отраслевого органа, в предложениях предприятия, в оценке объемов и динамики госзаказа. В качестве одного из средств обеспечения реструктуризации следует указать на проведение конкурса на лучший план реструктуризации и модернизации предприятия ВПК на этапе подготовки управленческих решений. Целями реструктуризации и модернизации могут быть: - диверсификация производства; - разделение предприятия на несколько частей с выделением частей, не подлежащих приватизации и преобразуемых в государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; - создание функционально или технологически связанных групп предприятий и формирование соответствующих холдингов или финансово-промышленных групп. 5. Управление предприятием. Одним из важнейших элементов любой реструктуризации являются управленческие кадры. При принятии решения о приватизации действующее законодательство позволяет перезаключить или расторгнуть контракт с директором, возложив на нового директора функции по управлению предприятием в переходный период. Отсутствие эффективных управляющих является ограничивающим фактором, но эту проблему надо преодолеть во что бы то не стало. На этапе структурной перестройки необходимо наблюдение со стороны контрольно-регулирующих органов, включающих представителей Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования, на территории которого находится или проживают работники предприятия. 6. Учет социальных факторов. Одним из существенных вопросов, связанных с реструктуризацией предприятий ВПК, является учет социальных факторов, интересов трудового коллектива. Игнорирование данных вопросов может "свести на нет" (или затормозить реализацию) самые разумные планы. 7. Финансирование. Планы реструктуризации ВПК должны финансироваться с использованием всех возможных бюджетных и внебюджетных источников, фондов целевых федеральных и региональных программ, инвестиционных кредитов, собственных средств предприятий. Совершенствование управления объектами собственности в области распространяет свое действие не только на определенные виды объектов (земля, недвижимость, пакеты акций и др.), но и на совокупность объектов, объединенных общностью расположения, занимаемой территорией. Частично такой подход находит отражение в рассмотрении объектов недвижимости вместе с земельными участками, на которых они расположены. В более общем виде объектами управления собственностью становятся специально выделяемые, характеризуемые определенными признаками территориальные зоны, получившие название свободных экономических зон и территориально-производственных зон, рассматриваемых как частная разновидность свободной экономической зоны. Выделение свободных экономических (СЭЗ) и территориально-производственных зон (ТПЗ) как крупных целостных объектов комплексного управления разными видами объектов собственности преследует своей целью установление особых, льготных режимов производственно-предпринимательской деятельности для расположенных на территории зоны предприятий, имеющих важное значение для региона и страны. Проект федерального закона "Об основах создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации", принятый в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации 19 марта 1998 г., предусматривает возможность создания СЭЗ следующих видов: - свободная таможенная зона производственного типа; - свободная таможенная зона торгового типа; - зона экспортного производства; - региональная зона свободного предпринимательства. Применительно к условиям Нижегородской области наибольший интерес представляет создание региональных зон свободного предпринимательства. Возможность создания таких зон органами законодательной и исполнительной власти заинтересованного в их создании субъекта предусмотрена проектом упомянутого выше закона. Проект создания свободной экономической зоны может быть внесен субъектом Федерации для его включения в ежегодно уточняемую Федеральную программу создания и развития СЭЗ на территории Российской Федерации. В Нижегородской области накоплен богатый опыт создания и функционирования особого вида экономических зон, называемых территориально-производственными зонами. Наличие на территории Нижегородской области многих предприятий военно-промышленного комплекса, представляющих особо трудные объекты перехода на рыночные условия хозяйствования, нуждающиеся в частичной конверсии производства, послужило предпосылкой выделения части таких предприятий как базы территориально-производственных зон. ТПЗ, расположенные только на территории оборонных предприятий и использующие их производственно-техническую базу, представляют довольно ограниченные в территориальном отношении, локальные зоны, что позволяет устанавливать для них льготы, не нанося значительного ущерба бюджету области. Благодаря тому, что ТПЗ занимаются производственно-предпринимательской деятельностью, в значительной степени предотвращается использование предоставляемых им льгот в целях овладения монопольным положением на рынке и незаконного использования конкурентных преимуществ. Пилотный проект создания и развития ТПЗ на базе таких крупных предприятий Нижегородской области как НПП "Салют", ОАО "Завод им. Г.И. Петровского" и ОАО "Сормовский завод "Лазурь" подтвердил целесообразность и перспективность этой новой формы управления объектами собственности в области, обеспечивающей поддержку промышленных предприятий за счет налоговых, таможенных и других льгот предпринимателям и инвесторам, развернувшим новые производства конкурентоспособной продукции. В этом свете следует считать целесообразным и обоснованным принятое Законодательным Собранием области решение о расширении круга ТПЗ и образовании территориально-производственных зон на базе заводов: "Электромаш", "Агат", "Правдинский завод радиорелейной аппаратуры", ОАО "Русич". Концепция развития ТПЗ, разработанная Нижегородским КУГИ в 1997 году, определяет перспективы преобразования имущественных отношений и обеспечения гарантий инвесторам. Перспективы дальнейшего развития ТПЗ в Нижегородской области связаны с последующим расширением их географии и переходом от экспериментальных поисков к широкому практическому использованию этого прогрессивного метода. Продлены сроки действия льгот для ТПЗ до 10 лет, что создаст стабильные экономические условия, побуждающие к проведению предприятиями долговременной экономической и инвестиционной политики. Программа дальнейшего создания и развития ТПЗ должна стать частью более общей областной программы создания и развития региональных зон свободного предпринимательства, проект которой уже подготовлен в области. 2.9. Аренда как форма управления государственной собственностью. Состояние вопроса Совершенствование арендных отношений, как самостоятельной формы хозяйствования в процессе преобразования отношений собственности, связано с изменением способов приватизации государственного имущества, а также с процессом реформирования приватизированных предприятий и иных коммерческих организаций в Российской Федерации. Практика показала, что организационные меры по созданию единой системы управления собственностью, предпринятые на федеральном и региональных уровнях в период с 1995 по 1997 годы, позволили обеспечить рост поступлений в бюджеты различных уровней и во внебюджетные фонды от эффективного использования нежилых помещений и земли. На протяжении указанного периода доходы от имущественно-земельного комплекса являлись основными источниками финансирования различных региональных инвестиционных программ. Несмотря на сохраняющийся в экономике России системный спад производства и кризис неплатежей, основную часть государственных поступлений составили доходы от аренды нежилых помещений и за пользование землей. Например, в г. Москве от приватизации и продажи имущества средств поступило в два раза меньше, чем от аренды. Совершенствование механизма арендных отношений в имущественном комплексе регионов, представляет, таким образом, действенный инструмент оздоровления экономической ситуации в регионе. Постановка целей и задач Под совершенствованием системы управления государственным имуществом субъекта федерации посредством передачи его в аренду подразумевается обеспечение эффективного использования имущественного комплекса, увеличение приносимых им доходов в течение продолжительного времени, способствование решению экономических и социальных проблем региона федерации и регионов. Процесс формирования и совершенствования арендных отношений предусматривает: 1. Снижение уровня неопределенности прав собственности на имущественные объекты федерального и регионального уровней. 2. Детальную классификацию имущественных объектов государственной федеральной и региональной собственности. 3. Неразрывную связь с процессом реформирования и реструктуризации имущественных комплексов, в т.ч. реализацию права изъятия и продажи неэффективно используемого арендованного государственного имущества. 4. Органическое соединение сферы государственного управления имуществом и малого предпринимательства. В процессе управления государственной собственностью необходимо развивать коммерческую составляющую, т.е. возможную переуступку прав аренды государственного имущества коммерческим организациям. 5. Увязывание инвестиций в техническое перевооружение и реконструкцию промышленного комплекса с новыми формами арендных отношений, в т.ч. с финансовым лизингом, внедрением арендных отношений в сферу вторичного рынка технологического оборудования, которое в избытке имеется на государственных предприятиях. 6. Меры государственного правового регулирования сферы рыночной оценки финансовых показателей эффективности использования арендованного государственного имущества. 7. Совершенствование финансовых показателей аренды государственного имущества, что напрямую связано с его перепрофилированием, реструктуризацией и усилением деятельности органов по управлению государственным имуществом. 8. Участие в механизмах реализации арендных отношений органов по управлению государственным имуществом, в т.ч. посредством создания инкубаторов (в виде накопителей и распределителей) неиспользуемого государственного имущества. 9. Разработка комплексных мероприятий по совершенствованию порядка продажи сданных в аренду объектов недвижимого имущества, что входит в компетенцию арендодателя-собственника государственного имущества. 10. Особый порядок, соблюдение условий охраны и содержания памятников истории и культуры, сданных в аренду, предусматривающие экстренные превентивные меры по сохранению исторического наследия, приходящего в упадок из-за отсутствия средств у балансодержателей на их содержание. 11. Создание организационно-правовой и информационной базы аренды и арендных отношений, структурную реорганизацию системы органов управления государственным имуществом, четкое установление их функциональных обязанностей. 12. Страховую деятельность по отношению к арендуемому имуществу. Механизмы совершенствования системы арендных отношений в Нижегородской области 1. В области осуществлены следующие способствующие развитию аренды меры в части передачи собственности и перераспределения прав собственности: A. сформирован перечень объектов государственного имущества, закрепленного в собственности Нижегородской области в виде Реестра государственной собственности области включающего: - госпредприятия и госучреждения; - объекты недвижимости; - имущественный комплекс, переданный в аренду; - вклады в уставные капиталы хозяйственных обществ; - пакеты акций, закрепленных в собственности области; - имущество, приобретенное на валютные средства области B. В ведение Нижегородской области переданы объекты государственного имущества, не отнесенного к федеральной собственности. C. Нижегородской области предоставлено право передачи государственного имущества, отнесенного к собственности субъекта федерации, в муниципальную собственность, которое реализуется практически. Наряду с этими мерами предлагается ввести ограничения на перераспределение прав собственности на государственное и муниципальное имущество. 2. Предлагается принять нормативно-правовые акты Администрации Нижегородской области, определяющие: - порядок использования участков земли, высвобождаемых промышленными предприятиями; - нормативы распределения средств, получаемых от продажи прав заключения договоров аренды земельных участков, высвобождаемых промышленными предприятиями; - систему мониторинга арендных платежей и контроля за нарушителями платежной дисциплины; - условия приобретения прав аренды нежилых помещений, земельных участков и объектов незавершенного строительства субъектами малого предпринимательства через конкурсы и аукционы в целях информирования потенциальных инвесторов о проведении конкурсов на право аренды нежилых помещений и земельных участков; - порядок использования данных о неплатежах по договорам аренды для принятия мер по погашению долгов; - порядок и условиях капитализации предоставляемых предприятиям льгот по арендным платежам за городскую недвижимость, налоговым льготам и иным платежам, в акции данных предприятий; - предоставление бюджетным учреждениям льгот по арендной плате за нежилые помещения; - методику оценки установленных заданий по мобилизации в бюджет имущественно-земельных платежей с учетом складывающихся в ходе их исполнения потерь в связи с предоставлением льгот; - методику оценки рыночной стоимости имущества, сдаваемого в аренду. 3. В части регулирования земельных отношений: 3.1. Определение общих принципов взаимодействия Нижегородского земельного комитета, Государственной налоговой инспекции по Нижегородской области, банковских структур по ведению учета арендной платы за землю и земельного налога. 3.2. Применение повышающих коэффициентов к установленному размеру арендной платы за землю при захламлении, нерациональном использовании промышленными и иными предприятиями и организациями закрепленных за ними территорий, включая организацию несанкционированных свалок, неэффективное ведение складского хозяйства. 3.3. Проведение инвентаризации земель промышленных предприятий в целях выявления неэффективно используемых территорий. 3.4. Внесение в установленном порядке в договоры аренды земельных участков с промышленными предприятиями, неэффективно использующими закрепленную территорию, необходимых дополнений, предусматривающих экономические меры и штрафы, а в случае отказа арендатора на изменение условий договора - прекращение права аренды на неэффективно используемые земельные участки в предусмотренном законодательством порядке. 3.5. Разработка системы нормативных показателей эффективности использования складских территорий промышленных и коммунально-складских объектов по отраслям и производствам и соответствующих им повышающих коэффициентов к размеру арендной платы за землю. 3.6. Создание комиссии и подготовка системы расценок на услуги по оформлению договоров аренды земельных участков и методики их коррекции в зависимости от изменения ситуации на рынке земли, а также иных документов для физических и юридических лиц в органах исполнительной власти Нижегородской области. 3.7. Утверждение перечня льготных по плате за землю категорий арендаторов и целевого назначения арендуемых ими на льготных условиях земель. 3.8. Изъятие неосвоенных земельных участков у предприятий и организаций в целях эффективного использования земель, скорейшего освоения неиспользованных земельных участков и привлечения средств в бюджет и внебюджетные фонды посредством сдачи этих участков в аренду. 3.9. Организация и проведение публичных торгов по предоставлению права на заключение договоров аренды земельных участков. 3.10. Обеспечение правовой и финансовой ответственности инвесторов (арендаторов) за несвоевременное освоение предоставленных под конкретные цели земельных участков, в том числе и с оплатой права аренды земли. 3.11. Разработка положения о праве бессрочного (постоянного) пользования земельным участком или праве аренды памятников истории и архитектуры в целях сохранения культурного наследия. 4. В части контроля за ходом аренды: 4.1. Совершенствование и развитие системы контроля за поступлением арендной платы за пользование нежилыми помещениями и землей. 4.2. Проведение проверки объектов недвижимости, используемых на льготных условиях. 4.3. Проверка использования арендаторами льгот на занимаемые или жилые помещения и рассмотрение целесообразности сохранения льгот. 2.10. Учет объектов собственности и контроль за их использованием. Статистика собственности. Автоматизация операций учета Учет и контроль представляют виды управления собственностью, реализующие функции наблюдения и проверки состояния, деятельности объектов собственности. Учет материальных, вещественных объектов собственности есть традиционная форма фиксации их наличия и состояния посредством отражения в балансах и проверки в ходе инвентаризации имущества. Однако в прошлом учет касался только государственной (включая кооперативно-колхозную) собственности и по существу не распространялся на земельные, природные ресурсы, за исключением таких примитивных форм учета как установление площади угодий, общего запаса месторождений в чисто статистическом плане. В то же время, отдельные имущественные, инвентаризационные единицы учитывались чрезмерно тщательно, имели бирки, номера. На нынешнем этапе, в связи с переходом к рыночным формам и методам хозяйствования, разграничением федеральной, субфедеральной, муниципальной, частной (корпоративной и личной) собственности, появлением значительного количества объектов общей, совместной собственности, повышением значимости ценных бумаг как объекта собственности многократно возрастает сложность учета объектов собственности. Приходится вести учет в рамках каждой из определяющих форм собственности. По существу зарождается новая ветвь статистики - статистика собственности, недвижимости, оперирующая не только принадлежностью объекта к определенным формам собственности, но и оценками стоимости объектов и рядом качественных параметров, показателей, характеризующих способность объекта собственности к функционированию, использованию. Возникает необходимость в создании системы статистических показателей собственности области, опирающейся на классификацию объектов собственности и основанную на организации систематической отчетности субъектов собственности в лице владельцев, распорядителей, пользователей. Стоимостные измерители объектов собственности приходится отражать в рыночных ценах, формирование статистики которых представляет самостоятельную теоретическую и практическую проблему. Налаживание системы статистической отчетности, учета объектов собственности, опирающейся на использование упорядоченной совокупности статистических форм и показателей, есть непременное условие построения системы управления собственностью в области. Первоначальным, исходным учетным документом является Реестр государственной собственности, который изначально формировался на базе данных статистики, а затем уточнялся. В этот Реестр в качестве составной части входит и недвижимость, но без учета земли. Земельный Кадастр формируется комитетом по земельным ресурсам на основе специальной геоинформационной системы. В последующем возможно формирование единой информационной базы. В документальном воплощении сводный учет объектов государственной собственности в Нижегородской области целесообразно представить единым государственным кадастром недвижимости, состоящим из земельного кадастра и имущественного реестра. Составление и ведение указанных кадастров образует информационную основу учета, служит средством информационного обеспечения процессов управления собственностью в области. Первоначальное накопление земельно-кадастровой и имущественно реестровой информации происходит в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству, а также в созданном для правового учета недвижимости учреждении юстиции в органах управления госимуществом при осуществлении сделок, при регистрации прав на недвижимое имущество. Последующая систематизация данных, разделение их на тематические блоки (регистры) имеет место как в процессе постепенного, последовательного накопления информации, так и в ходе периодически осуществляемой инвентаризации недвижимости. Информация об объектах недвижимости, сосредоточенная в земельном и имущественном реестрах недвижимости Нижегородской области должна содержать графическое (схемы, планировки), статистическое (статистические показатели в натурально-вещественной и денежной форме, характеризующие объект) и юридические (правопринадлежность, организационно-правовые формы) сведения об объектах недвижимости на территории области. Составление единого кадастра недвижимости Нижегородской области призвано объединить информацию о земельных участках и расположенных на них, связанных с ними объектах недвижимости. Формирование реестров недвижимости области и их объединение в единый кадастр, используемый как средство информационного обеспечения процессов управления собственностью, требует применения новых эффективных, высокопроизводительных технологий обработки информации, реализуемых с использованием компьютеров, средств передачи информации, организационной техники. Необходима интегрированная информационная система получения, накопления, хранения, обновления, переработки, передачи информации об объектах собственности области, образующая в итоге часть автоматизированной (человеко-машинной) системы управления собственностью. Создание автоматизированной информационной системы данных об объектах недвижимости, доступной для санкционированного пользования различными участниками процесса управления собственностью области - важное условие перевода управления на качественно новый уровень. Проводимая в Нижегородской области работа по формированию регионального кадастра недвижимости есть первое звено качественного преобразования управления собственностью. Наряду с учетом необходим контроль за использованием объектов собственности со стороны собственников и органов, лиц, которым поручено, доверено управление собственностью. Наличие такого контроля, его периодичность, всесторонность, полнота, профессионализм оказывают значительное влияние на сохранность и рациональное, эффективное использование объектов собственности. Контроль необходим, в первую очередь, применительно к объектам государственной собственности области, функционирующих в условиях отсутствия прямого надзора со стороны собственников, хозяев. Система управления собственностью в Нижегородской области должна включать и сочетать следующие формы и механизмы контроля состояния и функционирования объектов государственной собственности: а) посредством назначения государственных уполномоченных - контролеров, периодически проверяющих состояние объекта, соответствие параметров его функционирования, использования законодательным, нормативным актам, уставам, положениям, договорам, регламентирующим деятельность объекта; б) вменением в обязанность доверительным управляющим функций государственного контроля за собственностью при периодическом предоставлении в комитет по управлению государственным имуществом Нижегородской области отчетов, справок, докладов о состоянии и использовании объектов собственности; в) осуществлением госземконтроля специализированными государственными органами; г) путем организации периодических аудиторских проверок функционирования объектов собственности; д) с помощью анализа статистической, бухгалтерской отчетности предприятий, учреждений, предоставляемой органам государственного управления собственностью. Все упомянутые виды контроля должны сопровождаться выработкой практических рекомендаций о путях и способах обеспечения сохранности, поддержания и надежного, эффективного функционирования объектов собственности. Система контроля за использованием объектов со стороны собственников и лиц, которым доверено управление собственностью, должна формироваться как автоматизированная информационная система, содержащая "историю управления предприятием, объектом", экономико-финансовые результаты его деятельности, данные об итогах проверок контролеров и аудиторских проверок. В целях снижения информационной нагрузки на предприятия и оптимизации информационных потоков данная система должна строиться в тесном сотрудничестве с органами статистики. 2.11. Инвентаризация собственности. Ведение реестров. Земельный кадастр. Управление объектами собственности в Нижегородской области, как указано в предыдущем разделе, опирается на развитую информационную базу, являющуюся содержательной частью автоматизированной информационной системы. Информационная база в виде банка данных содержит сведения об объектах недвижимости, необходимые для осуществления операций управления. Указанная информация должна непрерывно обновляться и пополняться с учетом изменений, происходящих с объектами собственности. Поэтому базовой задачей создания и поддержания информационной системы обеспечения управления является планомерное осуществление инвентаризации объектов собственности, включая как инвентаризацию объектов, так и земель, на которых они расположены. На территории области действует Временное положение об инвентаризации недвижимости. Функции правового учета недвижимости возложены на учреждение юстиции по государственной регистрации прав, которым руководит Управление юстиции. Создаются территориальные органы данного учреждения в городах и районах области. С чисто технологических позиций техническая инвентаризация объектов недвижимости реализуется бюро технической инвентаризации по отработанным схемам, нормативным документам, формам документации (актам инвентаризации, инвентаризационным описям). Применительно к земельным участком используются планово-картографические материалы. Новым организационным аспектом инвентаризации объектов собственности, связанным с управлением функционированием этих объектов, их использованием и трансформацией, является введение в области единого механизма инвентаризации объектов недвижимости при одновременном формировании или уточнении границ земельных участков. Базисные принципы и направления организации процесса инвентаризация объектов собственности области на нынешнем этапе заключается в следующем: - всемерное использование единого нормативного подхода, унификация форм инвентаризационных документов, допускающая их ведение с использованием автоматизированных информационных систем управления; - многоуровневое (иерархическое) построение системы учета объектов недвижимости, находящее отражение в системной организации руководства по схеме: межведомственные инвентаризационные комиссии - целевые рабочие группы на областном и районном уровнях, при одновременном четком разграничении их функций и задач; - обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в ходе координации и реализации процессов инвентаризации объектов недвижимости; - выделение в качестве первостепенных объектов, земель, инвентаризация которых дает возможность получить высокий экономический и социальный эффект. Базовыми документами регистрации государственной собственности области служат реестры. Опыт пятилетней работы в области по формированию и ведению Реестра собственности РФ в порядке, предусмотренном Временным положением, а также распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп, показал, что существующий в настоящее время статус данного реестра не позволяет в полном объеме зарегистрировать пообъектно федеральное (государственное), муниципальное имущество, поскольку действующее Российское законодательство не предусматривает обязательного предоставления предприятиями, организациями информации, необходимой для отражения имущественных отношений в Реестре. В целях совершенствования механизма формирования и ведения Реестра собственности целесообразно, чтобы Мингосимущество вышло с предложением в Правительство РФ о придании Реестру собственности статуса государственного. Это актуально в связи с тем, что органы государственной власти и управления при защите прав собственности Российской Федерации и субъектов Федерации должны располагать полной и достоверной информацией об объектах федеральной собственности и экономической эффективности использования федерального (государственного) имущества. Еще одним важным элементом информационного обеспечения управления собственностью в области служит земельный кадастр. Роль земельного кадастра в управлении землей и земельными отношениями освещена в разделе 3.8 настоящей Концепции. Содержание земельного кадастра и порядок его ведения определены специальным положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 № 622. Сопоставимость разных земельно-кадастровых данных обеспечивается соблюдением единой методики его ведения и достоверностью самих данных. Государственный земельный кадастр Нижегородской области включает совокупность регистрационных документов, определяющих правовое положение земельных участков (субъекты и объекты собственности, целевое назначение, режим использования), количество и качество земли, оценку земель. Кадастр ведется по земельным собственникам, землевладельцам, арендаторам, а также по сельским, поселковым и городским администрациям, районам и области. Составление и ведение кадастра - одно из главных условий рационального управления земельными ресурсами области. Раздел III УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССАМИ СОЗДАНИЯ, ТРАНСФОРМАЦИИ И ВЫБЫТИЯ ОБЪЕКТОВ СОБСТВЕННОСТИ 3.1. Приватизация на настоящем этапе, изменение ее задач, форм и методов осуществления. Оценка собственности в процессе приватизации Опыт первого этапа экономических реформ выявил, что приватизация государственной и муниципальной собственности не стала инструментом экономического роста, не привела к инвестированию средств от приватизации в производство как ключевой фазе воспроизводственного процесса. На нынешнем, втором этапе приватизация призвана стать важнейшим рычагом реального подъема экономики России и ее регионов. Необходимо обновить действующую программу приватизации Нижегородской области и создать новую программу, характеризуемую выраженной социальной ориентацией, направленностью на формирование среднего класса - представительной части населения, являющихся не просто формальными акционерами, а подлинными хозяевами, реально вовлеченными в процесс управления производством, собственностью области. Это позволит одновременно изменить психологию новых собственников, ориентировав ее на капитализацию получаемых ими доходов. Чтобы превратить приватизацию в рычаг реформирования конкретных предприятий, выведения их из кризисного состояния, обеспечения реорганизации, реструктуризации и подъема на этой основе производства необходимо изменить концептуальные подходы к проведению приватизации, ввести в действие обновленную модель приватизации. Новая модель призвана превратить приватизацию из инструмента формального акционирования и чисто фискального средства в орудие инвестирования, согласования интересов государства и области, частного капитала и основной массы населения области, взаимодействие которых должно строиться на основе партнерства. Предлагается в основу проекта программы приватизации заложить принцип разделения фискальных и структурных целей. Исходя из этого в программе следует выделить два раздела: 1. Бюджетно-фискальная приватизация (в соответствии с ежегодным бюджетным заданием); 2. Инвестиционно-реструктуризационная приватизация. В каждом из этих разделов утверждаются списки приватизируемых объектов и рекомендуемые схемы их приватизации. При разработке схем приватизации конкретных предприятий должны учитываться как их индивидуальные особенности, так и некоторые новые подходы. В первом разделе программы предполагается рассматривать лишь предприятия, акции которых уже являются ликвидными на рынке и их реализация может дать реальные доходы в бюджет и частично на цели инвестирования в производство. Во втором разделе программы следует рассматривать предприятия, реструктуризация и финансовое оздоровление которых будет обеспечиваться непосредственно в ходе реализации их планов приватизации. При этом как в первом, так и во втором случае доступ к капиталу (собственности) должен быть обеспечен для всех желающих участвовать в процессе приватизации, включая население и работников предприятий. Последние должны иметь различные преференции, включая льготы и рассрочки на приобретение государственных акций. В результате, обеспечивая текущие и стратегические интересы работников и владельцев частного капитала, область, в свою очередь, получает свободный доступ к реальным финансовым ресурсам, сосредоточенным в их руках. Представляется целесообразным на нынешнем этапе применять следующие основные схемы приватизации. Первая схема - фискально-инвестиционная. Объекты госсобственности продаются способами, предусмотренными действующим законодательством. При этом не менее 30% средств от приватизации отчисляются предприятиям на инвестиционные цели, а 20% акций выделяются для первоочередной продажи населению области (включая работников предприятия) со скидкой, дифференцированной в зависимости от сроков приобретения акций. Вторая схема - выкуп в рассрочку с предпродажной подготовкой. На первом этапе образуется акционерное общество с 100% государственным капиталом и утверждаются условия конкурса на предпродажную подготовку через доверительное управление. На втором этапе проводится конкурс на предпродажную подготовку, участники которого предлагают предпринимательские проекты реструктуризации и вывода данного предприятия на высокорентабельный уровень работы. С победителем конкурса органы управления имуществом заключают договор на доверительное управление всеми акциями предприятия на период реализации предпринимательского проекта (предпродажной подготовки). На третьем этапе осуществляется реализация предпринимательского проекта при обеспечении поддержки и контроля со стороны органов управления областной собственностью. На четвертом этапе происходит оценка итогов работы предприятия и выполнения условий договора на предпродажную подготовку (доверительное управление), включая льготную продажу части пакета акций доверительному управляющему и работникам предприятий в случае выполнения условий конкурса. При этом до 20% средств от приватизации направляется на предприятие и может быть использовано на инвестиции или в качестве кредита для выкупа акций работниками данного предприятия. Принимая на себя роль кредитора и продавца областной собственности в рассрочку, областные органы уходят от риска того, что навяжут продажу госсобственности за символическую цену в целях насаждения "чистых капиталистов" ("стратегических инвесторов"), представляющих узкую элиту. Третья схема - "земельно-инвестиционная". В уставной капитал эффективно функционирующих акционерных обществ вносятся земельные участки, на которых расположены эти АО, по рыночной стоимости или капитализированная аренда этих участков на срок от 25 до 50 лет. Организуется массовая продажа акций таких АО для населения и юридических лиц. При этом населению отдается приоритет при продажах и устанавливаются скидки на покупку в зависимости от сроков приобретения акций. При приватизации по данной схеме не менее 50% средств, поступающих от продажи акций, направляется на целевое инвестирование на предприятие. Использование аграрно-инвестиционной схемы позволяет: а) области - "разморозить" собственность на земельные участки под предприятиями; б) предприятиям - получить дополнительный инвестиционный ресурс; в) инвесторам и населению - приобрести высоколиквидные акции. Четвертая схема - приватизация путем выпуска ценных бумаг (инвестиционно-приватизационный займ). В настоящее время в российской экономике функционируют предприятия, акции которых весьма привлекательны и ликвидны. Вместе с тем стоимость акций таких предприятий, как показывают конъюнктурные исследования и экспертные оценки, через два - три года (с учетом тенденций развития финансового рынка) может возрасти в несколько раз. А значит, продажа акций также предприятий в настоящий момент экономически нецелесообразна, и с точки зрения интересов области более выгодно собирать их пакеты в "корзины", выпуская под них областные облигации приватизационных займов. Осуществляя облигационно-приватизационные займы через "корзины" пакетов акций предприятий, привлекательных для населения и инвесторов, область решает две ключевые задачи: 1) мобилизует необходимые финансовые средства для реконструкции и оздоровления предприятий в целях повышения их рыночной стоимости; 2) формирует достаточно надежный источник дополнительных поступлений в бюджет. Для запуска системы облигационно-приватизационных займов уже имеется определенная инфраструктура: это и накопившие опыт работы с ваучерами и ценными бумагами различные инвестиционные институты, и широкая сеть почтовых отделений и отделений сбербанков. Характеризуя предлагаемый механизм приватизации в целом, отметим, что он позволяет не только задействовать мотивационные двигатели структурной и технологической перестройки производства, но и сделать этот процесс управляемым со стороны как федеральных, так и областных и местных органов, причем это управленческое воздействие органично сопрягаемо с рыночными принципами. Ключевое преимущество предлагаемого механизма - создание в лице менеджеров и работников приватизируемых предприятий мощного слоя активных и компетентных сторонников экономических реформ в России. Итоги первого этапа приватизации в Нижегородской области свидетельствуют о необходимости и практической целесообразности внести в процесс приватизации коррективы, которые повысят степень заинтересованности и участия в нем широких слоев общества. Существует также возможность изменить сам "имидж" этого процесса, его восприятие со стороны населения, что немаловажно для достижения социально значимых и экономически эффективных результатов приватизации. Принципиально важную роль в приватизационных процессах играют применяемые в ходе приватизации методы оценки стоимости и установления цены продажи объектов приватизации. Неотработанность оценки объектов, использование в качестве цены продажи балансовой стоимости, к тому же недостаточно откорректированной с учетом инфляции, привело к занижению цен в сравнении с реальной рыночной стоимостью объектов. Это обусловило, в свою очередь, снижение доходов областного и муниципальных бюджетов от приватизации по отношению к потенциально возможному их уровню. Настоящая концепция исходит из необходимости использования рыночных механизмов оценки стоимости объектов приватизации. В связи с неразвитостью земельного рынка, а также рынка недвижимости и рынка ценных бумаг в России основными механизмами, способствующими установлению и применению цен рынка в процессе приватизации имущественных комплексов предприятий, объектов недвижимости, земельных участков, являются конкурсные методы приватизации, аукционные продажи. Однако сама организация конкурсов, аукционов не является гарантией того, что их проведение позволяет воплотить в практику рыночные способы ценообразования на объекты собственности. Подобные формы оказываются малопредставительными или даже непредставительными ввиду малочисленности участников, неотработанности процедур, возможности сговора. Кроме того, даже в условиях аукциона необходимо установить стартовую цену, что требует изначальной оценки стоимости. При проведении приватизационного конкурса также желательно устанавливать предельное нижнее значение цены, что связано с оценкой стоимости. Объективизация оценки стоимости объектов собственности в процессе их приватизации (либо продажи) требует одновременного применения разных методик оценки и сопоставления оценок, получаемых по разным методикам. Рекомендуется использовать следующие методические подходы к оценке стоимости объектов приватизации: а) по аналогии с другими близкими объектами, рыночная цена которых уже известна; б) по экспертным оценкам; в) по доходности объекта собственности с учетом сроков окупаемости либо по величине рентных платежей (для земли); г) по затратам на приобретение и поддержание объекта, приведенных к действующим ценам; д) по стоимости элементов, частей, составляющих объект. На основе полученных по разным методикам величин устанавливается среднее значение оценки стоимости объекта с учетом весомости, представительности используемых методик. 3.2. Управление собственностью неплатежеспособных предприятий. Банкротство Влияние механизма банкротства на экономические отношения в Нижегородской области во многом определяется отношением к возникающим проблемам местных органов власти и управления. Между территориальным агентством Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (в последующем называемом терагентством) Администрацией области, Комитетом по управлению госимуществом Нижегородской области (КУГИНО) и Фондом имущества Нижегородской области в настоящее время сложилось и установилось взаимодействие в вопросах управления собственностью неплатежеспособных предприятий. Главным координатором этой работы правомерно выступает Комитет по управлению государственным имуществом. Одна из основных задач управления неплатежеспособными предприятиями состоит в активном применении механизма оздоровления предприятий путем реализации процедур несостоятельности (банкротства). В Нижегородской области при участии всех органов управления собственностью механизмы реализации процедур несостоятельности начали влиять на экономическую ситуацию и поведение хозяйствующих субъектов, способствуя структурной перестройке и экономическому оздоровлению предприятий, а также снижению уровня взаимных неплатежей. Применение к ряду предприятий действующего законодательства о несостоятельности (банкротстве) способствовало улучшению их финансово-экономического положения; это, например, акционерные общества "Завод "Красное Сормово", "Гидроагрегат", "Дзержинскхолод", "Верхневолжские магистральные нефтепроводы", "Арзамасспирт". Однако многочисленные комиссии по востребованию долгов предприятий бюджетам и внебюджетным фондам перестали давать положительные результаты. Исключение составляет Межведомственная балансовая комиссия из служб департамента финансов, КУГИНО, налоговой инспекции, налоговой полиции, Пенсионного Фонда, возглавляемая директором терагентства. В некоторых случаях применение процедур управления неплатежеспособными предприятиями основывается на реорганизационных мероприятиях, предполагающих, например, введение внешнего управления имуществом предприятия-должника и смену руководства предприятия. Примером применения таких процедур являются АО "Сормовский завод "Лазурь", НПП "Салют", АО "Саровское строительно-промышленное объединение". На указанных предприятиях арбитражными управляющими проводятся мероприятия, направленные на сокращение задолженности по заработной плате перед работниками, а также сокращению задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Схема принятия решения в отношении платежеспособности предприятий (в пределах компетенции терагентства) выглядит следующим образом: ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │Получение терагентством (постоянный мониторинг) данных (балансы,│ │ формы бухотчетности) от налоговой инспекции и органов │ │ статистики, самих предприятий, Администраций районов, городов. │ └─────────────────────────────────┬───────────────────────────────┘ │ ┌─────────────────────────────────┴───────────────────────────────┐ │Анализ документов, компьютерная обработка, выявление долей│ │ государственной собственности, проверка возможного │ │ фиктивного банкротства (в контакте с МВД, ФСБ, Прокуратурой). │ └─────────────────────────────────┬───────────────────────────────┘ │ ┌─────────────────────────────────┴───────────────────────────────┐ │Отработка совместного с КУГИНО, органами власти и управления│ │ подхода к решению либо прямая компетенция территориального │ │агентства, либо признание платежеспособности, либо передача дела│ │ в арбитражный суд, либо передача материалов в │ │ Прокуратуру, либо внесудебные процедуры). │ └─────────────────────────────────┬───────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┴───────────────────────────────┐ │ Принятие решения комиссией. │ └────────────────────────────────┬───────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┴───────────────────────────────┐ │ Исполнение решения, контроль. │ └────────────────────────────────────────────────────────────────┘ Своевременное и грамотное использование процедур банкротства при управлении собственностью предприятий-должников позволяет, как правило, улучшить их финансовое положение, снизить кредиторскую задолженность и создать условия для дальнейшего нормального развития. При этом не следует стремиться механически применять процедуры несостоятельности ко всем предприятиям, оказавшимся по тем или иным причинам в сложном финансовом положении. Применение тех или иных мер к предприятиям, как хозяйствующим субъектам, проводится только после детального изучения их экономического состояния, выявления причин возникших финансовых затруднений, решения вопроса о соответствии занимаемой должности руководства предприятия, а также рассмотрения имеющихся возможностей вывода предприятия из кризиса. Система подготовки специалистов по антикризисному управлению позволила подготовить и аттестовать комиссией, возглавляемой Федеральной службой по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, более сотни специалистов-антикризисников. В настоящее время 62 из них работают на предприятиях. Однако, к сожалению, действительно крупных руководителей, обладающих опытом бизнеса, административного управления крупными хозяйственными комплексами (особенно в АПК, нефтехимии, машиностроении) очень немного. Поэтому поэтапное обучение корпуса антикризисных управляющих сегодня проводится непосредственно в ходе применения процедур законодательства о банкротстве. В части вопросов управления собственностью таких предприятий наиболее важным представляется теснейшее взаимодействие этих специалистов прежде всего с КУГИНО и терагентством. Как правило, при решении выше обозначенных проблем, следует использовать методы основанные, прежде всего, на применении внесудебных процедур. Однако на практике встречаются ситуации, когда без судебного вмешательства обойтись невозможно. Обычно, такая практика применяется к предприятиям, имеющим кредиторскую задолженность, исчисляемую десятками и сотнями миллиардов рублей, и прежде всего перед государством. Как показывает опыт, у большинства таких предприятий в уставном капитале отсутствует доля государства и, соответственно, у государственных органов отсутствует механизм влияния на его производственную деятельность. Генеральная линия территориального агентства и областной Администрации в отношении таких предприятий заключается в достижении оздоровления предприятий и повышении эффективности их работы посредством реализации процедур банкротства. В процессе реализации процедур банкротства планируется достижение следующих результатов: - создание на базе имущественного комплекса неплатежеспособного предприятия нового предприятия, свободного от долгов и привлекательного для потенциальных инвесторов; - получение государством эффективного механизма воздействия на предприятие через свою долю в его уставном капитале; - смена (при необходимости) управленческого звена предприятия и создание предпосылок для формирования эффективного собственника предприятия; - смягчение социальной напряженности на предприятии, вызванной опасением ликвидации, смена недобросовестных менеджеров. В процессе разрешения проблем управления собственностью неплатежеспособных предприятий наблюдаются факты, когда местные администрации и комитеты по управлению муниципальным имуществом, имея в своем ведении муниципальные предприятия, находящиеся на грани банкротства, практически не влияют на управление их собственностью и пускают процесс их работы на самотек. В итоге отдельные предприятия Нижнего Новгорода имеют огромную кредиторскую задолженность по платежам в бюджет. Воздействовать на такие предприятия в плане их финансового оздоровления терагентство не имеет возможности ввиду отсутствия соответствующих делегированных полномочий в рамках договорных обязательств. Представляется целесообразным и необходимым наделение территориальных агентств полномочиями, позволяющими им воздействовать не только на объекты государственной, но и муниципальной собственности. 3.3. Реструктуризация объектов собственности Российские предприятия и организации материального производства частично уже провели стихийную реструктуризацию своей деятельности, которая обеспечивает их текущее выживание. Они в той или иной степени приспособились к спаду спроса, разрыву традиционных хозяйственных связей, дефициту платежных средств. Крупные российские предприятия, значительную долю которых составляют оборонные, сократили объемы деятельности, определили для себя новые (часто - случайные) предметы, сферы деятельности, наладили обменные операции и взаимозачеты, нашли способы ухода от налогов. Выживание производственных предприятий во многом достигнуто за счет "проедания" или деградации потенциала долгосрочного развития. Предприятия отказались от поддержания интеллектуального потенциала, сократили инженерные должности и подразделения, используют ограниченные инвестиционные ресурсы на текущие нужды. Планируемая в настоящее время реструктуризация предприятий должна обеспечить восстановление привлекательности предприятий для долгосрочных инвестиций, превратить их в производственные системы, готовые к развитию. Значительный объем работы по реструктуризации ложится на сами предприятия. Между тем, крупные и средние предприятия нуждаются в определенной поддержке региональных и федеральных органов. Предприятия испытывают потребность в достоверной информации о судьбах близких им отраслей и сфер деятельности, региональных и федеральных антикризисных программах, в сведениях о состоянии рынка (не только российского, но и мирового), организационной поддержке в налаживании новых хозяйственных связей. Реструктуризация проводится в рамках Среднесрочной программы Правительства РФ. Аналогичные Программы разрабатываются или должны быть разработаны в регионах. В конечном счете указанные программы должны заложить основу для формирования механизмов и методов регулирования экономики, федерального и регионального планирования в условиях рынка. Принципы реструктуризации, заложенные в Федеральной Программе, могут быть использованы в региональных. Ведущее место в Среднесрочной Программе Правительства РФ на 1997 - 2000 годы (Концепция программы утверждена на заседании Правительства РФ 13 декабря 1996 г.) занимает реформа предприятий. Приоритетными задачами Правительства в ходе реформы предприятий, намеченной на 1997 - 1998 годы, являются: - защита прав акционеров, четкое разграничение ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов корпоративного управления; - создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного права; - обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий, в том числе через передачу предприятиям в собственность земельных участков; - информационное обеспечение управления и достижение прозрачности финансово-экономического состояния предприятий для собственников, инвесторов, кредиторов; - создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности; - освобождение предприятий от содержания объектов социальной сферы. Ниже перечисляются и характеризуются основные мероприятия по реструктуризации предприятий, направленные на преодоление их кризисного состояния. В первую очередь, необходимо провести реструктуризацию задолженности предприятий. Такая реструктуризация тем более необходима, что большинство промышленных предприятий не могут рассчитаться по накопленным ранее долгам, возникшим в период резкого перераспределения ресурсов из производственной деятельности в торговую и финансовую. Эта естественная в период сверхвысокой инфляции тенденция не могла быть преодолена усилиями отдельных промышленных предприятий. Правительство РФ определило требования, предъявляемые к предприятиям, чья задолженность может быть реструктуризована. К таким требованиям или исходным условиям реструктуризации задолженности относятся: - ведение реестра акционеров независимым регистратором; - переход на международные стандарты бухгалтерского учета; - отсутствие текущей задолженности по уплате налогов; - переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки; - существенное снижение бартерных сделок, вплоть до полного отказа от бартера. В свою очередь, государство берет на себя обязательства стимулировать предприятия, соответствующие предъявляемым требованиям, оказывать государственную поддержку процесса реструктуризации. Реструктуризация задолженности может проводится в различных формах: - заключение с предприятием договора о поставках продукции в счет его задолженности бюджету; - оформление задолженности в виде государственного кредита с минимальной процентной ставкой; - проведение в рамках выделенной задолженности (предварительно задолженность бюджету и внебюджетным фондам переводится на специальные счета) процедуры взаимозачета долгов с другими участниками экономического процесса. Реструктуризация задолженности уменьшит отток средства предприятия, однако этого может оказаться недостаточным. Предприятия должны получить возможность привлекать дополнительные средства. Благоприятные условия для привлечения акционерного капитала могут быть созданы путем реструктуризации собственности предприятий, а именно путем выпуска дополнительных акций или облигаций на основе рыночной переоценки внеоборотных активов предприятий для погашения их задолженности перед бюджетом и, возможно, формирования финансовых ресурсов развития. Реструктуризация задолженности и собственности имеет экономический смысл для тех предприятий, которые потенциально способны к развитию. Выявление таких предприятий является в настоящее время самой актуальной проблемой для экономических аналитиков как в государственных регулирующих органах, так и кредитных структурах и на самих предприятиях. Одновременно с реструктуризацией задолженности и собственности предприятия должны осуществить внутреннюю организационно-экономическую перестройку (реформу предприятий). Направления внутреннего реформирования предприятий могут быть следующими: - разработка эффективной ассортиментной политики; - разработка программ стимулирования спроса на продукцию предприятия, программ продвижения ее на новые рынки; - создание систем современного финансового менеджмента и управленческого, финансового и налогового бухгалтерского учета; - организация современных форм товародвижения как со стороны снабжения, так и со стороны сбыта; - организационная перестройка предприятия - выделение наиболее эффективных производств, участие в деятельности иных хозяйственных структур; - переобучение, психологическая переориентация персонала и т.д. 3.4. Управление созданием новых объектов собственности в области Крайняя ограниченность собственных и получаемых областью извне финансовых ресурсов (в первую очередь - инвестиционных) сужает до предела возможности области в части создания новых объектов собственности посредством их закупки, строительства, освоения природных объектов. В этом свете основные усилия по управлению объектами собственности сводятся к поддержанию, трансформации или даже закрытию, ликвидации созданных ранее, существующих объектов на территории области. Однако деятельность по созданию, вводу в строй новых объектов не должна и не может быть прекращена полностью. Прежде всего это касается объектов социально-культурной сферы, бытового обслуживания населения, без создания (полного обновления) которых невозможно функционирование жизнеобеспечивающих систем, поддержание жизнедеятельности населения области. Необходимость создания новых объектов может быть предопределена условиями экологической безопасности и ликвидацией последствий экологических катастроф, несчастных случаев. Ввод в действие новых объектов производственного назначения обусловлен реструктуризацией предприятий. В отношении вновь создаваемых объектов частной (акционерной, групповой, индивидуальной) собственности управление созданием объектов со стороны Администрации области сводится к их регистрации, выдаче разрешений на строительство, отведению (продаже) земельных участков, утверждению проектов застройки. При осуществлении этого круга управленческих процедур, не требующих ощутимого расходования бюджетных средств, основное внимание должно быть уделено: - обеспечению соответствия целей и задач создания объектов частной собственности интересам региона и его населения в целом; - недопущению проявления монополистических тенденций, нарушения антимонопольного законодательства; - получению доходов в областной и местный бюджеты от собственников вновь создаваемых объектов в виде оплаты управленческих услуг, внесение пошлин. Основной массив вновь создаваемых объектов государственной и муниципальной собственности на нынешнем этапе экономического регулирования формируется в соответствии с мероприятиями принятых к исполнению целевых федеральных и региональных программ. Создание новых объектов, предусмотренное целевыми программами, подкреплено целиком или частично соответствующими источниками финансирования, что значительно снижает трудности управления формированием этих объектов. Применительно к программным объектам основные функции управления созданием таких объектов со стороны региональных органов сводятся к следующим: - участие в разработке и принятии решений об осуществлении целевых программ с целью обеспечить включение в программы задач создания только таких региональных объектов областной и муниципальной собственности, которые соответствуют общей концепции, генеральным направлениям социальноэкономической программы области; - выполнение функций генерального заказчика вновь создаваемого программного объекта со всеми вытекающими из этого последствиями; - осуществление наблюдения и контроля за ходом создания объекта; - приемка завершенного объекта, его регистрация, передача на балансовый учет. Сохраняется участие региональных органов в управлении строительством и вводом жилых объектов и связанных с ними объектов инфраструктуры. Это направление создания новых объектов собственности сохраняет и будет сохранять свое значение вне зависимости от экономической ситуации в регионе, поэтому оно должно находиться в центре внимания региональных органов управления. В силу того, что часть бюджетных средств области тем или иным образом направляется и по-прежнему будет направляться в жилищное строительство, Администрации области надлежит отслеживать движение этих средств, их материализацию в виде жилых объектов, управлять частично или полностью безвозмездным распределением жилья, его продажей, арендой. При этом требуется рационально разделить функции, права, полномочия управления строительством, распределением, продажей жилья между областными и муниципальными (местными) органами. Основные функции управления созданием и использованием новых жилых объектов, которые призваны реализовать региональные органы управления: - выделение средств областного бюджета на нужды жилищного строительства, исходя из бюджетных возможностей, потребностей в жилье, удовлетворяемых государством, общей потребности в новых жилых помещениях, объемов негосударственного жилищного строительства, состояния рынка жилья в области; - определение объемов и мест расположения объектов государственного жилищного строительства, сроков ввода новых жилых комплексов; - разделение строящихся жилых помещений на группы: предоставляемые безвозмездно, частично возмездные, продаваемые единовременно, продаваемые в кредит, сдаваемые в аренду; - установление генерального заказчика, подрядчиков строительства; - приемка завершенных объектов жилищного строительства; - передача жилья в муниципальную собственность на заранее определенных условиях, либо распределение и продажа жилых объектов. Управление вновь создаваемыми за счет средств областного бюджета или с использованием представляемых областью кредитов производственных и социальных объектов сводится к следующим мерам: - определение вида, типа, круга, расположения производственных и социальных объектов, создание которых в определенные сроки диктуется острой социально-экономической необходимостью, социальной значимостью; - установление объема и источников финансирования строительства объектов в виде бюджетных ассигнований, кредитов, займов, долевых взносов организаций, заинтересованных в строительстве и вводе объектов; - выделение зоны застройки; - анализ и согласование (утверждение) проекта; - контроль за ходом строительства и ввода объекта в строй. Управление созданием новых объектов собственности в Нижегородской области должно опираться на выделение крупных областных проектов, которые намечается осуществить в ближайшие годы. К таким проектам относятся следующие: - совместный проект производства автомобилей ГАЗ - ФИАТ; - проект углубления переработки нефти на комбинате "НОРСИ"; - строительство фармацевтического завода в г. Кстово. В целом управление созданием новых объектов собственности в Нижегородской области должно опираться на глубокий анализ проектов с позиций их социальной и экономической эффективности, практической реализуемости, соответствия целям и задачам программы социально-экономического развития области. 3.5. Национализация собственности. Огосударствление объектов собственности На первом этапе экономических реформ в России преобразование форм собственности носило однонаправленный характер, осуществлялось посредством приватизации объектов государственной и муниципальной собственности. Такой односторонний подход приводит в ряде случаев к нанесению ущерба государству и регионам во имя удовлетворения интересов частных кампаний и лиц. К тому же итоги приватизации свидетельствуют, что применительно к определенным объектам приватизация порождает снижение эффективности использования объекта, потерю его социальной значимости. Отсюда вытекает необходимость рационального сочетания приватизации с деприватизацией, огосударствлением, национализацией объектов негосударственной, частной собственности. Реальность такого подхода подтверждена практикой завода ЗИЛ в г. Москве. В общем случае национализация как радикальный метод трансформации собственности представляет обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и (или) юридических лиц. Национализируемое имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично, де-юре или де-факто, временно (например, на период проведения санации стратегически важных предприятий с использованием средств государственного бюджета) либо без ограничения срока. Применительно к области национализация подразумевает переход объектов частной, корпоративной, акционерной собственности в собственность субъекта Федерации, а также в муниципальную собственность. Национализацией, огосударствлением следует считать также трансформацию объектов общей (совместной) собственности, при которой доля субфедеральной (муниципальной) собственности становится превалирующей, область обретает контрольный пакет акций. Переход муниципальной собственности в субфедеральную не является национализацией. Побудительными мотивами для национализации объектов собственности могут быть: а) настоятельная потребность государственных органов в управлении, использовании объекта негосударственной, частной собственности в интересах государства и населения; б) неэффективное, нерациональное использование объектов негосударственных форм собственности их частными собственниками, приводящее к растрачиванию национального богатства, утере, гибели объектов; в) выявление использования новым собственником объектов, намеренно скрытых, не учтенных в балансе при приватизации; г) использование объектов собственности не по их целевому назначению, во вред интересам государства, общества, населения региона, а также противоречащее законам применение объектов; д) потенциальная возможность получения значительных доходов в федеральный, субфедеральный, муниципальный бюджеты при переходе объекта в государственную собственность. Принудительная деприватизация возможна и правомерна при обнаружении нарушений закона в ходе приватизации, а также в других случаях, предусмотренных законом. Другие возможные способы деприватизации и национализации: а) выкуп объекта у его собственников с их согласия по договорной цене за счет средств государственного (областного) бюджета или других источников; б) расторжение в судебном порядке договора о приватизации в случае невыполнения лицами, приватизировавшими собственность принятых, зафиксированных в договоре обязательств, условий использования приватизированных объектов; в) оформленная договором передача объектов частной собственности в собственность субъекта Федерации (в муниципальную собственность) в счет погашения образовавшейся у собственников задолженности перед областным (муниципальным) бюджетом; г) возврат имущества приватизированных предприятий в собственность области через процедуру банкротства, оформленный договором между приватизированным предприятием как юридическим лицом и Комитетом по управлению госимуществом области об оказании финансовой поддержки обанкротившемуся предприятию. 3.6. Социальная направленность процессов преобразования собственности Управление собственностью как и управление экономикой области в целом обладает ярко выраженной социальной компонентой. Это принципиальное положение проявляется прежде всего в постановке сформулированной во введении к Концепции генеральной цели управления собственностью в области: достижение потенциально возможного уровня удовлетворения социальных запросов населения, предотвращение социальных конфликтов. Подобная целевая ориентация преобразований, проводимых в системе управления собственностью в области, не должна оставаться показной, лозунговой. Реальная социальная направленность управления собственностью на решение социальных проблем населения области, удовлетворение потребностей людей, обеспечение подъема жизненного уровня, заботу о попавших в бедственное состояние, борьбу с социальными язвами, пороками, достигается лишь непосредственной увязкой концепции и программы проведения преобразований системы управления с социальными результатами таких преобразований. Не менее важно проследить, чтобы управление собственностью, намечаемые изменения в организации, методах и формах управления не порождали отрицательных социальных последствий, не приводили к росту и без того высокой социальной напряженности. К числу явных, очевидных опасностей реформ в области управления собственностью относится порождаемое ими чрезмерно глубокое расслоение населения по уровню доходов, имущественному цензу, пауперизация значительной части народа, накопление богатства на одном полюсе, у узкого слоя и обнищание гораздо более широкого слоя населения. Исходя из чрезвычайной опасности возникновения нежелательных, непредвиденных социальных и политических последствий осуществляемых мер по преобразованию форм и отношений собственности, передачи собственности из одних рук в другие, отчуждению и приращению собственности, продаже объектов государственной собственности следует установить в качестве управленческой нормы такое правило: "Ни одно серьезное, крупное решение, связанное с изменением форм и отношений собственности, не должно приниматься без анализа и учета его социальных последствий". Естественно, что многие решения тянут за собой широкий шлейф кратковременных и долговременных последствий, часть которых может оказаться благоприятными, а часть - неблагоприятными. Кроме того, принимаемые решения бывают благоприятными для одних слоев населения и неблагоприятными для других. Приоритет в этих случаях должен быть отдан решениям, не влекущим устойчивые, долговременные отрицательные социальные последствия и не отягчающим положение основной массы населения. При наличии противоречий между чисто экономическими критериями результативности, эффективности рассматриваемого варианта решений и социальным критериями преимущественно отдается, как правило, социальным критериям. Процессы управления собственностью на областном уровне в их социальном ведении тесно связаны со свойственными именно этим процессам социальными задачами и проблемами. Это в первую очередь относится к преобразованию форм собственности, к земельным отношениям, к управлению жилищными комплексами. Региональные социальные аспекты управления собственностью в Нижегородской области обладают к тому же выраженной спецификой в связи с наличием многих военных, оборонных объектов собственности, объектов особого назначения, попадающих в орбиту кардинальных преобразований, так или иначе связанных с собственностью и управлением объектами собственности. Конверсия, а то и ликвидация, прекращение функционирования этих объектов порождает социальные проблемы трудоустройства, миграции, бытового и коммунального обслуживания (например, в лишающихся патронажа своих бывших ведомств военных городках, закрытых зонах), а то и просто средств существования. Управление собственностью в области включает в качестве своей неотъемлемой части воздействие на социальные процессы, ход которых определяющим образом зависит от форм и отношений собственности, предопределяется ими. К таким процессам относятся: 1. Формирование среднего класса как следствие приватизации государственной и муниципальной собственности, образование весьма представительного по количеству, обладающего (владеющего, распоряжающегося, использующегося) ощутимым богатством в виде земельных наделов, домовладений, имущества, денег, ценных бумаг, способного поддерживать и наращивать свои имущественные ценности, стать основой политической стабильности, источником инвестирования хозяйства области. Это социальная задача, стоявшая еще на первом этапе приватизации, не была решена. Приватизация пока привела к появлению немногочисленного слоя зажиточных людей взамен широкого слоя хозяев, к господству олигархической верхушки. 2. Широкое привлечение населения и его свободных средств к управлению и непосредственному участию в производственном предпринимательстве. Эта задача, непосредственно связанная с предыдущей, также ставилась еще на первом этапе экономических реформ; предполагалось решить ее посредством сплошной ваучеризации с превращением ваучеров в акции и построением на этой основе народного капитализма. Слой предпринимателей, бизнесменов оказался очень узким, ваучеры не превратили рядового россиянина в собственника, хозяина, акционера, а предпринимательство пустило глубокие корни только в сфере торговли и в некоторой части экономики услуг. Опыт российской приватизации, наряду с иностранным опытом учит, что не следует пытаться превратить поголовно все население в акционеров, предпринимателей, экономических хозяев. В США менее 10% населения (с учетом фермеров) являются бизнесменами и 30% - акционерами. Однако столь же недопустимо превращать население в пассивных наблюдателей, а то и жертв акционирования предприятий, приватизации объектов государственной собственности. С учетом печальных фактов прошлого органам управления собственностью следует обеспечить реальный доступ населения к обладанию акциями приватизированных предприятий, активному участию в производственном предпринимательстве, основанному на четком представлении о возможностях и риске, на сознательном выборе, не подверженном психологическому давлению ложной рекламы и стадному инстинкту. Вряд ли такая социальная задача может быть решена без осуществления адекватных мер в области образования, просветительства с помощью средств массовой информации. Необходимо создать специальную информационную систему, организовать консультационные пункты, способствующие приобщению населения области к владению производственным капиталом. 3. Обеспечение занятости, предотвращение массовой безработицы. При проведении любого мероприятия в области управления объектами собственности и, особенно, в ходе разработки проектов, программ глубокой трансформации сложившихся форм и отношений собственности непременной их составной частью должна стать оценка воздействия этих мер на занятость населения, возникновения безработицы в ее явных и скрытых формах. Несмотря на отсутствие выраженных тенденций роста числа безработных в Нижегородской области, составляющего примерно 0,5% в год, надо иметь в виду наличие неполной, частичной занятости, условной занятости, высвобождение рабочей силы в связи с ликвидацией рабочих мест, приток молодежи из учебных заведений, неэффективную в смысле трудовой отдачи и оплаты труда занятость. Управление собственностью призвано быть направленным на создание новых рабочих мест. Этот вопрос рассмотрен ниже более подробно. 4. Обеспечение социальной защищенности и социальной реабилитации лиц, терпящих ущерб вследствие преобразований форм и отношений собственности. Трансформация форм и отношений собственности, изменения в методах и организации управления собственностью неотвратимо порождают (либо прямо, либо косвенно) ущерб, в виде невыплаты заработной платы, потери дохода, имущества, имущественных прав лиц, оказавшихся в зоне воздействия проводимых мероприятий. Необходимо своевременное выявление круга этих лиц и возмещение ущерба, основанное на законе, реальных возможностях возмещения, социальной справедливости. Меры по обеспечению социальной защищенности включаются в состав программных мероприятий по осуществлению реформ управления собственностью. Целесообразно создавать специальные фонды возмещения ущерба посредством выделения на эти нужды части средств, получаемых от приватизации и аренды государственной собственности. Раздел IV ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СОБСТВЕННОСТИ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСПОДДЕРЖКИ ПРЕДПРИЯТИЙ И ПРИВЛЕЧЕНИИ ИНВЕСТИЦИЙ 4.1. Налоговая политика. Налоговые льготы федерального и субфедерального уровня. Пути повышения собираемости налогов Налоговая политика состоит в установлении видов применяемых налогов на объекты собственности, величин налоговых ставок, круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, налоговых льгот, санкций за неуплату налогов, а также в принятии и проведении мер по повышению собираемости налогов. К налоговой политике относится в известной степени и проводимый курс в области распределения и использования налоговых поступлений в бюджет области. К налоговой политике следует относить также линию действий в отношении таможенных пошлин. Выработка и проведение налоговой политики в области ограничены следующими обстоятельствами, условиями: 1. Налоговая политика области не должна вступать в противоречие с федеральными законами и другими федеральными нормативными актами в области налогообложения, федеральным Налоговым кодексом. 2. Законодательные и исполнительные органы управления областного уровня способны управлять лишь налогами субъектов Федерации, включая: а) налог на имущество предприятий; б) лесной доход; в) плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; г) сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц. Область способна также оказывать ограниченное воздействие на местные налоги. На региональном уровне возможно, в известной мере, управлять не только указанными, но и другими налогами, устанавливаемыми РФ, в частности, земельным налогом, например, относительно доли, централизуемой в местный и областной бюджеты. 3. Налоговая ситуация в области во многом зависит от введения налога с продаж и налога на недвижимость. Вместе с тем, способствование со стороны субфедеральных органов управления взиманию, поступлению в бюджет федеральных и местных налогов дает возможность укрепить бюджет области благодаря перераспределению части этих налоговых поступлений в пользу областного бюджета. Основные направления налоговой политики в Нижегородской области на ближайшие годы включают: 1. выработку предложений по изменению налогового законодательства, улучшению действующей в области налоговой системы и внесение на рассмотрение Законодательного Собрания Нижегородской области соответствующих предложений, касающихся, прежде всего, налогообложения имущественных комплексов, недвижимости; 2. достижение тесной связи налоговой и инвестиционной политики, налоговое поощрение инвестиций; 3. поощрение налогоплательщиков, юридических и физических лиц, своевременно и полностью вносящих налоги, посредством возврата им части взимаемой суммы налога после ее внесения и проверки полноты налогового взноса; 4. снижение налоговых ставок физическим и юридическим лицам, имеющим ярко выраженную положительную динамику внесения налоговых платежей от года к году, использование других возможных форм поощрения роста вносимых налоговых платежей; 5. установление режима усиленной проверки величины доходов физических лиц, расходующих значительные средства на потребление, приобретение имущественных ценностей в виде дач, домов, квартир, автомашин, а также имеющих крупные счета в банках и переводящих деньги за рубеж; 6. последовательное введение индивидуальных идентификационных номеров для всех лиц, имеющих банковские счета; 7. принятие мер по сокращению наличного оборота денег и перехода к безналичным оборотам через банк, распространение чекового обращения; 8. ограничение бартерных сделок, документальное отражение таких сделок в стоимостном выражении; 9. упрощение системы декларирования доходов физических лиц, направленное на четкое установление полной суммы налогооблагаемого годового дохода, введение расчетного порядка исчисления единого налога. Наряду с указанными мерами регулирования собираемости, поступления налогов, стимулирования внесения налоговых платежей и пресечения их невнесения налоговая политика области включает также установление налоговых льгот для физических и юридических лиц, которые либо не обладают возможностью вносить налоги, либо само взимание налогов с которых препятствует преодолению кризисного состояния, экономическому подъему. С учетом крайне ограниченных возможностей снижения регионального налогового бремени Концепция исходит из целесообразности установления налоговых льгот только в следующих ситуациях: 1. когда сохранение налогов и налоговых ставок приводит к настолько бедственному положению налогоплательщиков, что возникает реальное опасность социального взрыва, необратимых негативных социальных последствий; 2. когда снижение налога, освобождение от налога в данный период времени позволяет настолько способствовать реальному экономическому подъему деятельности налогоплательщика, что в четко установленные сроки дополнительное поступление средств в бюджет от налогоплательщика превысит потери от недопоступления налогов. Применительно к Нижегородской области такими объектами являются территориально-производственные зоны, производства, способные наращивать объемы выпуска и реализации выгодной экспортной продукции; 3. когда освобождение от налога или его снижение обеспечивает решение острейших, настоятельных, крупных и долговременных социальных проблем, таких как охрана окружающей среды, обеспечение занятости, предотвращение заболеваний. Важнейшее условие предоставления налоговых льгот - их объективное обоснование, адресная направленность, периодический пересмотр в свете меняющихся обстоятельств. При установлении областных льгот следует учитывать наличие федеральных налоговых льгот и ставить их во взаимную зависимость. Целесообразно установить наказание за пользование неположенными льготами. Проблема усиления роли налогов в повышении эффективности управления государственным имуществом в масштабах Нижегородской области предполагает решение следующих вопросов: 1. Установление оптимальных пропорций распределения налоговых контингентов между областным и местными бюджетами. 2. Предоставление налоговых льгот субъектам реального сектора экономики и инвесторам по вложениям в реальный сектор. 3. Повышение собираемости налогов на территории области. Решение первого вопроса связано с рациональным распределением функций областных и местных властей. Общая направленность в этом вопросе должна сводиться к усилению роли местных органов власти с передачей в их ведение максимального объема государственного имущества с сохранением за областным центром лишь того имущества и соответственно тех средств, которые необходимы для выполнения централизованных функций. В соответствии с опытом передовых регионов, характеризующихся бюджетным самообеспечением, оптимальная структура распределения налогов между бюджетом Администрации субъекта РФ и бюджетами администраций входящих в его состав территориальных образований, представленная в виде доли налогового контингента, передаваемого в бюджеты городов областного подчинения и районов в составе консолидированного бюджета области отражена в следующей таблице: По федеральным налогам: - подоходный налог с физических лиц - 100% - государственная пошлина - 100% - налог на добавленную стоимость - 62 - 65% - платежи за пользование природными ресурсами - 83 - 85% - налог на прибыль предприятий и организаций - 64 - 67%. По налогам субъектов Российской Федерации: - налог на имущество предприятий - 50% - плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем - 100% - сбор на нужды образовательных учреждений - 100% - лесной доход - 100% По местным налогам (с учетом централизации налоговых контингентов в областном бюджете): - земельный налог - 75% - налог на имущество физических лиц - 100%. Общая доля налогов, зачисляемых в областной бюджет - 33%, в бюджеты городов областного подчинения и районов - 67%. Представляется необходимым в рамках областного бюджета образовывать фонд финансовой поддержки городов областного подчинения и районов, как это делается на федеральном уровне. С учетом передачи на региональный уровень части федеральных налогов и сборов, ранее зачислявшихся исключительно в федеральный бюджет, предстоит определить новые пропорции их распределения между областным и местными бюджетами. Необходимо установить долговременные (на 3 - 5 лет) нормативы распределения между областным и местными бюджетами налогов субъектов Российской Федерации, для чего следует разработать концептуальный подход к определению нормы бюджетной обеспеченности территорий, входящих в состав области. Решение вопроса о предоставлении налоговых льгот субъектам реального сектора экономики и инвесторам по вложениям в реальный сектор должно осуществляться в рамках максимального использования льгот, предоставляемых федеральными налоговыми законами, а также правами субъектов Российской Федерации в области налогового законотворчества. В этой связи предлагается принять решением Законодательного Собрания Нижегородской области следующие положения в части налогов субъектов Российской Федерации и контингентов федеральных налогов, вносимых в бюджеты области: 1. Налог на имущество предприятий на территории Нижегородской области не взимается с промышленных предприятий независимо от организационно-правовых форм и отраслей деятельности кроме предприятий по производству спиртовой и ликероводочной продукции, табачных изделий, деликатесных продуктов питания, ювелирных изделий, шубно-меховой продукции и товаров народного потребления, выделываемых из натуральных кож, ценных пород дерева, драгоценных металлов и драгоценных камней. Не являются плательщиками налога на имущество находящиеся на территории Нижегородской области некоммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность, если доходы от этой деятельности используются исключительно на уставные цели соответствующих организаций. 2. Освобождаются от уплаты налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджеты области, средства предприятий всех отраслей деятельности, использованные на капитальные вложения в развитие собственной производственной базы и социально-бытовой сферы, а также предприятия и организации по долгосрочным финансовым вложениям в облигации областного и местных (городских, районных) займов, в акции предприятий материального производства, которым присвоены при регистрации соответствующие коды по классификатору ОКОНХ, в долговые ценные бумаги этих предприятий независимо от места и времени их приобретения. 3. Освобождаются от уплаты налога на прибыль коммерческие банки и инвестиционные компании, открывающие населению срочные вклады и распространяющие собственные ценные бумаги под приобретенные у эмитента облигации областного инвестиционно-приватизационного займа, выпущенные под залог пакетов акций предприятий, которым по решению областной Администрации оказывается государственная постприватизационная поддержка. 4. Подлежат возмещению из областного бюджета или зачету в счет предстоящих платежей суммы НДС, уплаченные на основании федерального закона о налоге на добавленную стоимость участниками лизинговых сделок, не относящимися к малым предприятиям. 5. Инвестиционный налоговый кредит в части поступлений областных налогов и федеральных налогов, поступающих в областной бюджет предоставляется предприятиям сферы материального производства, имеющим соответствующую кодификацию по ОКОНХ независимо от численности работающих в пределах сроков и на цели, установленные федеральным законом, из расчета 10% годовых. При нецелевом использовании предоставленного налогового кредита соответствующая сумма взыскивается с начислением процента исходя из учетной ставки Центробанка на рефинансирование, увеличенной на 3 пункта. Доля усиления собираемости налогов на территории Нижегородской области необходима эффективная форма поощрения областной и местных налоговых инспекций, а также областного подразделения Федеральной службы налоговой полиции. Предлагается установить в дополнение к действующим федеральным нормам отчислений от собранных в результате выявленных правонарушений доначислений налоговых контингентов также и областные нормы отчислений за счет средств, поступающих в областной и местные бюджеты. Целесообразно применять прогрессивную шкалу отчислений в пользу налоговых органов с нарастанием нормы отчислений в пределах от 5 до 10 процентов выявленного дополнительного налогового контингента по платежам в консолидированный бюджет области. 4.2. Ценовые соглашения на региональном уровне Управление собственностью в целом и постприватизационная поддержка предприятий, оказавшихся в результате приватизации в сложном положении, связаны с ценообразованием. Прямая связь пролегает через механизмы установления цен на приватизационные имущественные комплексы в процессе их приватизации. Косвенная связь отражает зависимость экономического положения предприятий, прошедших приватизацию, от уровня цен, по которым они вынуждены приобретать исходное сырье, материалы, энергию, услуги и устанавливающихся на рынке цен на продукцию предприятий. Ценовая проблема не устраняется и при бартерных сделках, в основе которых при бартерном обмене лежат товарные цены, то есть количество продукции предприятия, которое оно вынуждено отдавать в обмен на единицу получаемых им материалов, полуфабрикатов, энергии. При натуральной оплате труда работников предприятия ценовые соотношения проявляются в том количестве продукции предприятия или в ее ценах, которые кладутся в основу расчетов по заработной плате между предприятием и работником. Администрация области обладает возможностью воздействовать на в значительной мере случайно складывающиеся рыночные механизмы ценообразования, внося в них организующее, регулирующее начало. Ценовое регулирование на этапе приватизации и в постприватизационный период не противоречит идее становления рыночных отношений. Скрытые и естественные монополии, ценовой диктат и ценовой демпинг, в которой могут быть заинтересованы участники рынка, приводят к искажению ценовых пропорций, поэтому регулирование цен необходимо и неизбежно. Ценовое регулирование в виде внешне устанавливаемых ограничений и долговременных ценовых соглашений между участниками регионального рынка призвано смягчить негативное воздействие цен на кризисную ситуацию, стать инструментом постприватизационной поддержки предприятий. Механизмы формирования цен на приватизируемые объекты собственности рассмотрены в предыдущих разделах Концепции. В настоящем разделе предлагается способ смягчения ценового бремени предприятий, экономические результаты деятельности которых зависят от поставок им материалов, сырья, энергии, от оказания услуг и, естественно, от цен, которые приходится за это платить. В условиях неустойчивого, не сформировавшегося рынка колебания цен на материалы, энергию, услуги способны приводить к такому их непредвиденному повышению, которое может превратить деятельность приобретающих их предприятий в нерентабельную. Учитывая, что в условиях Нижегородской области имеются тесные связи между предприятиями по взаимным поставкам, продажам, не выходящие за пределы области, целесообразно решением Администрации области ввести практику заключения региональных ценовых соглашений между производителями, продавцами и стабильными оптовыми покупателями, потребителями сырья, материалов, полуфабрикатов, тепловой и электрической энергии, готовой продукции. Такие соглашения могут заключаться на календарный год и предусматривать узкий диапазон или верхний предел отпускной цены, либо твердое значение цены, корректируемое с учетом официально признанного уровня инфляции, принятия законов, влияющих на цены и ценообразования, форс-мажорных обстоятельств. Ценовые обязательства продавца должны сопровождаться обязательствами покупателя приобретать в установленные сроки оговоренные соглашением товары и услуги в фиксированном количестве. Применительно к товарам, обладающим разными характеристиками качества, допустимо устанавливать в региональных ценовых соглашениях ценовые надбавки и скидки в соответствии с параметрами качества. При установлении уровня цен в ценовых соглашениях следует исходить из реальных издержек производства и обращения товара и получения нормативной прибыли производителем (продавцом) товара, однако цена должна быть в то же время предметом добровольного взаимовыгодного соглашения между договаривающимися сторонами. Ценовые соглашения на региональном уровне должны носить не столько двусторонний, сколько многосторонний характер, охватывать круг товаров и услуг, продаваемых одним производителем многим предприятиям, учреждениям, потребителям. Администрация области может выступать в роли посредника при заключении региональных ценовых соглашений и гаранта их соблюдения обеими сторонами. 4.3. Поддержка предприятий, обеспечивающих основные налоговые и иные поступления в бюджет области Анализ финансового вклада и способствование экономическому развитию предприятий, обеспечивающих основные налоговые поступления в бюджет области, должны находиться под особым контролем и вниманием органов управления независимо от их форм собственности. Поддержка предприятий, обеспечивающих основные налоговые поступления, может быть обеспечена по следующим направлениям: - предоставление инвестиционного налогового кредита в соответствии с Законом РФ "Об инвестиционном налоговом кредите" от 20 декабря 1991 г. N 2071-1. Под инвестиционном налоговым кредитом понимается отсрочка платежа, предоставляемая органами государственной власти или налоговыми органами. Следует иметь в виду, что упомянутый Закон часто трактуется неверно со ссылкой на п. 2 этого Закона, согласно которому действие Закона распространяется только на малые предприятия и только по целевому назначению, указанному в этом пункте. В то же время статья 9 Закона дает органам местного самоуправления возможность предоставлять налоговый кредит и в иных случаях и на иных условиях. Налоговый кредит предоставляется на срок от двух до пяти лет и более (по специальному соглашению), т.е. практически без ограничения срока. Этот же налог может эффективно использоваться для "замораживания" задолженности предприятий в местный бюджет, когда по отдельному соглашению эта задолженность превращается в отложенный инвестиционный кредит; - предоставление целевых налоговых льгот в рамках налоговых соглашений в случае выполнения предприятием особо важных заказов по социально-экономическому развитию региона, оказания особо значимых услуг населению; - освобождение от налогов в консолидированный областной бюджет на прибыль, получаемую от увеличения объема производства особо необходимой продукции против уровня предыдущего года; - освобождение (или уменьшение) от налогов в консолидированный областной бюджет при условии существенного увеличения количества рабочих мест (по согласованному протоколу); - предоставление предприятию финансовых гарантий области под получение заемных средств; - использование залогового механизма области для обеспечения льготных кредитов; - участие в программе реформирования (реструктуризации) предприятий; - выдача регионального заказа на производство необходимой региону продукции; - включение предприятия в региональные целевые программы; - оказание помощи в ограждении предприятия от вредного для его рынка воздействия монополистов-производителей аналогичных товаров и услуг; - приостановление выплат по пеням и штрафам в консолидированный областной бюджет с целью направления высвобожденных при этом средств на техническое и социальное развитие предприятия; - предоставление предприятию в доверительное управление пакета акций, находящихся в государственной собственности; - выпуск целевых областных займов, средства от которых направляются на инвестиционные цели предприятия. Следует также иметь в виду, что Законом о федеральном бюджете на 1998 год, принятым Государственной Думой 4 марта 1998 года и одобренным Советом Федерации 12 марта 1998 года (ст. 24), предусмотрено предоставление юридическим лицам отсрочки и (или) рассрочки по уплате задолженности по налогам и сборам до 4-х лет, по пеням и штрафам до 10-и лет. Предприятия и организации, исполнители государственного оборонного заказа 1994 - 1998 гг., имеющие задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет и в государственные внебюджетные фонды, а также по пеням и штрафам в связи с несвоевременной оплатой государственного заказа могут списывать начисленные штрафы и пени в доле, пропорциональной этим заказом. На региональном уровне должны быть приняты законодательные акты аналогичного характера. Подробнее некоторые методы и формы постприватизационной поддержки предприятий изложены в разделах 4.4 и 4.5 настоящей Концепции. В связи с изложенным значительно возрастают требования к сотрудникам предприятий, занимающимся анализом, расчетом налогов, налоговым планированием. Практика свидетельствует, что, как правило, налоговое планирование очень плохо поставлено на предприятиях, в том числе и на крупных. Этот вопрос как бы "зависает" между экономическими, финансовыми и бухгалтерскими службами. Необходимые структурные подразделения, службы налогового планирования и сегодня отсутствуют на большинстве предприятий. Поэтому Администрации области необходимо организовать и поддержать систему подготовки и переподготовки специалистов этого профиля. В этом вопросе соответствующую помощь области может оказать Высшая школа приватизации и предпринимательства. 4.4. Методы и формы постприватизационной поддержки предприятий разных отраслей и форм собственности. Соглашения о социально-экономическом сотрудничестве Администрации области и предприятий 1. Оказание государственной постприватизационной поддержки на региональном (областном) уровне связано с определением обязательного набора требований, которые должно выполнить приватизированное предприятие, претендующее на ту или иную форму господдержки. Такими требованиями должны быть: а) выполнение предприятием в ходе приватизации и в постприватизационный период всех условий, утвержденных ему в плане приватизации (сохранение установленного количества рабочих мест, выполнение в полном объеме и в срок условий инвестиционного конкурса, сохранение профиля предприятия, заданного в плане и др.); б) наличие разработанных и утвержденных собранием акционеров (пайщиков, товарищей) плана и бюджета реструктуризации; в) использование приватизированными предприятиями всех средств господдержки на возвратной основе и исключительно на покрытие расходов, утвержденных в плане и бюджете реструктуризации. Данное требование необходимо реализовать путем применения так называемого "договора об эскроу", который при предоставлении господдержки заключает уполномоченный Администрацией области орган с предприятием-получателем. По договору об эскроу средства, выделяемые предприятию-получателю, должны быть депонированы в банке и могут использоваться лишь целевым образом в соответствии с бюджетом реструктуризации. В целях организационного обеспечения планируемых государством экономических преобразований, а также разработки и осуществления собственных региональных программных мероприятий по оказанию поддержки приватизированным предприятиям, находящимся в сложном экономическом положении, авторы настоящей концепции предлагают создать в Комитете по управлению государственным имуществом Нижегородской области специальное подразделение по разработке и реализации областной Программы постприватизационной поддержки предприятий. 2. Деятельность большинства приватизированных предприятий отягощена наличием крупных долгов. Попытки государства принудительно взыскать долговые обязательства путем безакцептных списаний задолженности по налогам, применения к должникам процедур банкротства успеха не приносят, поскольку взыскание обращается на имущество должников, а спрос на это имущество, как правило, или полностью отсутствует или является крайне низким. Выход из создавшегося положения может быть найден, состоит в оказании господдержки через механизм капитализации и конвертации кредиторской задолженности. Предложенный механизм реструктуризации кредиторской задолженности предприятий позволяет конвертировать одну часть этой задолженности в доли государства в акционерных обществах, а другую - перезачесть на соответствующие суммы дебиторской задолженности. Принципиальное отличие модели, предложенной авторами настоящей концепции, от принятой федеральным правительством схемы заключается в том, что она предполагает не отсрочку или рассрочку погашения задолженности, а ее конвертацию (капитализацию) в государственную собственность с одновременным списанием соответствующих сумм кредиторской задолженности. Предлагаемый механизм реструктуризации, а точнее конвертации долгов распространяется на задолженность перед федеральным, региональным и местными бюджетами, а также перед предприятиями теплоэнергоснабжения, которые самым непосредственным образом связаны с областной и местными администрациями. Этим же механизмом могут воспользоваться и другие кредиторы, для которых можно осуществить эмиссию долговых ценных бумаг или привилегированных акций. Реальное внедрение данного механизма должно быть результатом согласованного взаимодействия администраций регионов и муниципалитетов, в которых расположены предприятия-должники. 3. Предприятия, приватизированные в 1992 - 1994 гг., как правило, не обладали источниками необходимых инвестиций. В условиях дефицита госбюджета для них нереально выделение целевого бюджетного финансирования на инвестиционные цели. Поэтому необходим другой путь государственной инвестиционной поддержки - использование части средств от продажи госимущества и выпуска региональных заемных ценных бумаг для сбора средств на реструктуризацию и финансовое оздоровление приватизируемых предприятий под залог госпакетов акций или имущественных комплексов, принадлежащих регионам. Основные принципы сочетания бюджетно-фискальной и инвестиционно-реструктуризационной приватизации изложены выше. Федеральным органам исполнительной власти поручено разработать и реализовать комплекс мер по формированию вторичного рынка технологического оборудования, составляющего объект финансового лизинга и используемого для технического перевооружения и модернизации производства. Однако, как показала практика, внедрение системы лизинга гораздо успешнее идет на уровне регионов. Базовым подходом, способным обеспечить успех, является реализация на практике эффективных схем лизинга с полным обеспечением. Основной проблемой, препятствующей широкому развитию лизинга, является недоверие лизинговых компаний к способности лизингополучателя своевременно и полно рассчитываться по лизинговым платежам. Отсюда, роль областной администрации в этой сфере прежде всего сводится к предоставлению гарантий по возврату лизинговых кредитов, поддержке лизингодателей путем освобождения от ряда налогов, зачисляемых в областной бюджет. Очевидно, что для каждой лизинговой сделки должна разрабатываться собственная схема и график лизинговых платежей, определяющая взаимоотношения сторон. Сегодня в области лизинга на первый план выходит интеграция крупных и мелких товаропроизводителей, что объективно обусловлено самим ходом российских экономических реформ. С одной стороны, в результате структурных сдвигов и резкого сокращения спроса многие крупные предприятия (в первую очередь, ВПК) не используют значительную часть своих основных средств производства. С другой стороны, подавляющая масса мелких производителей не располагает адекватной материальной базой и не имеет финансовых средств для закупки необходимой техники. Оптимальной формой разрешения обозначенного выше противоречия является лизинг, (в первую очередь финансовый), который с учетом специфических российских условий призван связать, к примеру, предприятия ВПК и мелких производителей. В этом контексте представляется необходимым: - учреждение под патронажем и при участии Администрации области лизинговых компаний, специализирующихся на обслуживании малого предпринимательства, и дальнейшее развитие сети таких компаний при содействии областных органов; - организация областного методического информационно-выставочного лизингового центра со специальным отделом по формированию и ведению базы данных о спросе и предложении на машины и оборудование для малого предпринимательства; - участие в создании и деятельности межрегиональных лизинговых центров для малого предпринимательства в Москве, Санкт-Петербурге, Краснодаре, Екатеринбурге, Томске, Хабаровске, Самаре. Большое значение для поддержки предприятий имеют взаимные обязательства области и предприятий, получивших распространение в Нижегородской области - соглашения о социально-экономическом сотрудничестве (хартии). Целью этих соглашений является: - увеличение объемов производства предприятия; - соблюдение прав трудящихся на труд и своевременную выплату заработной платы; - исполнение обязательств предприятия перед бюджетами всех уровней; - сохранение и развитие научно-технического и экспортного потенциала предприятия. В соответствии с этим соглашением предприятие обязуется: 1. Обеспечить рост производства. 2. Обеспечить увеличение количества рабочих мест. 3. Обеспечить своевременную выплату зарплаты и ликвидировать задолженность по ее выплате. 4. Обеспечить своевременное внесение текущих платежей в бюджеты всех уровней. 5. Предоставить бизнес-план развития предприятия. Администрация обязуется: 1. Включить предприятие в Программу реформирования региона. 2. Решить вопрос о предоставлении льготного кредита. 3. Обеспечить предприятию комплекс информационно-маркетинговых услуг. 4. Выдать предприятию региональный заказ на производство продукции. 5. Организовать переподготовку кадров предприятия. 6. Освободить предприятие от выплаты некоторых налогов в областной бюджет, а также штрафов по ним. Область заинтересована в заключении и реализации хартий, так как при выполнении условий соглашения гарантируются платежи в бюджет и внебюджетные фонды в абсолютной величине, снимается социальная напряженность в связи с несвоевременной выплатой заработной платы работникам предприятий, обеспечивается производство и поставка продукции, необходимой региону. В свою очередь, заинтересованность предприятий проистекает из возможности получения областного заказа на производство продукции, позволяющего загрузить свободные производственные мощности, обеспечения льготного кредитования, а также гарантий и залогового механизма для кредитования проектов, одобренных инвестиционным комитетом при Губернаторе, смягчения налогового бремени и снижение других платежей. Таким образом, соглашения о социально-экономическом сотрудничестве между Администрацией и предприятиями области носят взаимовыгодный характер, что позволяет рассматривать как один из рычагов постприватизационной поддержки предприятий. 4.5. Залоговый механизм поддержки предприятий Отношение залога между залогодателем и залогодержателем регулируется Законом РФ "О залоге" и Гражданским кодексом РФ (ст. 334 - 358). Возможность залога (ипотеки) земельных участков, предприятий, зданий, сооружений и других объектов недвижимости предусмотрена статьей 334 Гражданского кодекса РФ. Указ Президента РФ от 28 февраля 1996 г. № 293 "О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования" определяет, что договор об ипотеке заключается с соблюдением общих правил Гражданского кодекса РФ о заключении договоров. Условия залога объектов собственности области и правила принятия решений о залоге этой собственности включены в виде главы 4 "Залог объектов собственности области" в проект Закона Нижегородской области "О государственной собственности в Нижегородской области". В то же время необходим специальный закон области, регулирующий правила и нормы залога применительно ко всем объектам собственности в области. Необходимость и неизбежность использования ипотечного залога в качестве инструмента получения кредитов, привлечения отечественных и иностранных инвестиций вытекает из критической нехватки денежных средств, требующихся для поддержания деятельности как приватизированных, так и неприватизированных предприятий. Ограниченность бюджетных возможностей области не позволяет практически рассчитывать на использование бюджетных средств как источника привлечения финансовых ресурсов, необходимых предприятиям на период их реорганизации, реструктуризации, выхода из кризисного состояния. Необходимо искать эти средства в виде займов, кредитов, вложений населения, банков, предпринимателей, иностранных кредиторов и инвесторов. Любая из перечисленных форм финансовой поддержки предприятий нуждается в гарантиях, без которых масштабное привлечение средств становится нереальным. Гарантирование посредством резервной статьи областного бюджета способно решить проблему лишь частично. Основная гарантийная нагрузка в течение ближайших лет должна лечь на ипотечный залог, в качестве объекта которого выступают наряду с собственностью самих нуждающихся в средствах предприятий одновременно и другие объекты субфедеральной и муниципальной собственности. Объектом залога может быть также залог прав, а конкретным предметом залога права владения и пользования, в том числе права арендатора и иные имущественные права, принадлежащие залогодателю. Согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" возможна ипотека на земельные участки. Создание, практическое задействование залогового механизма постприватизационной поддержки предприятий ограничивается тем обстоятельством, что предметом залога не могут быть объекты собственности, не подлежащие отчуждению, купле-продаже. Такое условие вытекает из опасности обращения взыскания на заложенный объект, в результате которого он поневоле отчуждается от залогодателя и переходит в собственность залогодержателя. Тем самым, залоговые отношения способны перерастать в куплю-продажу объектов собственности, не подлежащих продаже. Залог собственности в целях поддержки предприятий посредством обеспечения предоставления им кредитов, инвестиций может осуществляться двояко: 1. в виде залога имущественных объектов, принадлежащих самим предприятиям по праву собственности либо находящихся в их хозяйственном ведении при условии согласия на то собственника; 2. в виде залога объектов собственности области (взамен залога предприятий или в дополнение к залогу) в качестве гарантий того, что предприятие выполнит свои обязательства, принятые им в связи с получением кредитов или вложением инвестиций. Второй способ имеет гораздо больше шансов обеспечить приток денежных средств, физического капитала нуждающимся в них предприятиям, но подобный залоговый механизм опасен для самой области, отягощающей себя обязанностями гаранта, ввиду угрозы потери, отчуждения предмета залога при невыполнении обязательств предприятием. Очевидно, что на подобную форму залога область может идти в случае, когда поддержание предприятия совпадает с жизненными интересами области, ее населения и отсутствуют другие, менее рискованные способы поддержки. Следует рассмотреть возможность создания единого областного залогового фонда, включающего все объекты субфедеральной собственности, их части, имущественные ценности, которые область способна на определенных условиях предоставлять в качестве предмета залога остро нуждающимся в поддержке предприятиям. Такой фонд, взимая с предприятий умеренную плату за залог, сроки внесения которой могут быть смещены во времени, сможет в последующем стать прибыльным и возмещать из получаемой прибыли убытки, обусловленные отчуждением отдельных предметов залога. Залоговый фонд позволяет реализовать модель последовательного двукратного залога, фонд предоставляет предмет залога предприятию, а предприятие - кредитору, инвестору. Подобный залогово-гарантийный фонд области может формироваться в виде совокупности ряда источников залога, передаваемых в его распоряжение: 1. бюджетные источники; 2. внебюджетные источники; 3. акции, доли, паи предприятий, принадлежащие области; 4. имущество государственных (казенных) предприятий (при наличии их согласия); 5. имущество государственных учреждений в определенной его части; 6. объекты нежилого фонда области; 7. свободные земельные участки; 8. право аренды земельных участков и имущества, находящихся в собственности области. Залогово-гарантийный фонд функционирует на основе двух альтернативных механизмов: 1. посредством предоставления предприятиям, организациям области, нуждающимся в кредитах, займах, гарантии, выдаваемой кредиторам, займодавцам, под залог средств фонда; 2. путем передачи имущества, средств фонда в доверительное управление предприятиям, нуждающимся в кредитах, с правом использования в виде залога, необходимого для получения кредита, при соблюдении условий целевого использования кредита. Гарантия фонда предоставляется предприятиям под залог их имущества. Целесообразно подключить к гарантиям банки в качестве промежуточного звена между фондом и предприятием. Средства фонда можно использовать в качестве гарантий областных займов, выпускаемых ценных бумаг, предоставляемых векселей. Залогово-гарантийный фонд должен быть межотраслевым. Права распределения фонда должны принадлежать Правительству области, руководство фондом призван осуществлять Губернатор области. В связи с наличием риска отчуждения объектов залога кредиторами, заимодателями при невозвращении предприятиями полученных ими кредитов и невыплате процентов по ним правила создания и функционирования фонда следует закрепить законодательно. Необходим закон Нижегородской области о создании залогового фонда и управлении им. В законе следует установить условия формирования фонда, органы управления фондом, их основные функции и полномочия, правила передачи имущества области, предприятий, организаций в фонд, механизм реализации залога. Залоговый фонд должен представлять собой коммерческое учреждение по типу Фонда имущества и функционировать на платной основе, взимая установленные областью ставки на предоставление залога. Идея залогово-гарантийного фонда находит свое развитие в создании более общего инвестиционнозалогового фонда, централизующего не только залоговые, но и инвестиционные средства, источники области, которыми распоряжаются ныне отраслевые органы. Единый межотраслевой коммерческий инвестиционнозалоговый фонд, аккумулирующий и инвестиции, и средства залога области, будет обладать обширными возможностями инвестирования как за счет собственных, так и за счет привлеченных источников. Такой фонд способен выполнять роль службы заказчика на государственные инвестиции. Принятие фондом коллегиальных решений о предоставлении инвестиционных займов способно подавить чисто конъюнктурные, ведомственные подходы к финансированию капиталовложений. Учитывая, что залоги сопряжены с угрозой потери объекта залога его собственником в лице области, использование различных залоговых механизмов поддержки предприятий необходимо увязывать со следующими условиями: 1. ожидаемая экономическая и социальная выгода, приносимая залогом в виде предотвращения банкротства и ликвидации предприятия и обеспечения его безубыточной работы на временном отрезке в несколько лет, должна превосходить вероятную потерю в результате отчуждения предмета залога залогодержателем; 2. предмет залога и договор залога не должны становиться средством обогащения залогодателя и залогодержателя в случае их заинтересованности в том; 3. риск отчуждения предмета залога должен быть небольшим; 4. реальная, рыночная стоимость предмета залога должна быть соразмерной величине предоставляемого кредита, инвестиционного вклада. 4.6. Реструктуризация долгов акционерных обществ, предприятий путем выпуска конвертируемых ценных бумаг В настоящее время в РФ сложилась весьма неблагоприятная ситуация с состоянием задолженности по расчетам и платежам российских предприятий, организаций, хозяйственных обществ. В большинстве случаев это связано с тем, что начиная с 1992 г. в связи с отпуском (либерализацией) цен предприятия в короткий срок лишились собственных оборотных средств и не смогли поддерживать необходимые объемы производства. Перекос цен коснулся всех отраслей народного хозяйства. Предприятия, чья деятельность основывается на использовании естественных монополий и поэтому является ценообразующей, страдают от неплатежей своих контрагентов. Однако с точки зрения ответственности перед государственными финансовыми органами, банковскими учреждениями и поставщиками (подрядчиками) эти предприятия находятся в лучшем положении по сравнению с потребителями их продукции и услуг. Последние имеют суммы кредиторской задолженности, намного и во много раз превышающие дебиторскую задолженность. В отличие от предприятий-монополистов, они не способны компенсировать потери от роста цен на закупки (прежде всего на энергоносители и коммунальные услуги) повышением отпускных цен на собственную продукцию и услуги из-за низкой покупательной способности конечного потребителя и высокой конкуренции со стороны зарубежных поставщиков. Описанная ситуация является типичной для большинства предприятий обрабатывающей промышленности, капитального строительства, сельского хозяйства. Основной причиной кризиса является значительное превышение кредиторской задолженности по сравнению с объемом собственных средств, выраженным в величине уставного капитала. По отдельным предприятиям это превышение достигает 10 - 17 раз. В подавляющем большинстве случаев суммы кредиторской задолженности значительно выше встречной задолженности дебиторов. Попытки принудительного взыскания долговых обязательств путем безакцептных списаний задолженности по налогам, применения процедур банкротства к задолжникам по оплате сырьевых и энергетических ресурсов, других материальных ценностей, работ и услуг успеха не приносят, поскольку в соответствии с российским законодательством взыскание обращается в основном на имущество должников, а спрос на это имущество, как правило, или полностью отсутствует. или является крайне низким. Поэтому выход из создавшегося положения видится в применении разработанного авторами концепции механизма капитализации и конвертации кредиторской задолженности. Приведем в общих чертах модель использования этого механизма. Механизм реструктуризации кредиторской задолженности предприятий - акционерных обществ предполагает конвертировать одну часть этой задолженности в доли государства в акционерных обществах, а другую - перезачесть на соответствующие суммы дебиторской задолженности. Юридическую основу предлагаемого механизма заложили правовые нормы, сформулированные в постановлении Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности", в постановлении Правительства РФ от 5 марта 1997 г. № 254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" и в ряде документов Минфина, Центробанка, ГНС, принятых в развитие этого постановления; в постановлении Правительства РФ от 21 октября 1997 г. № 1336 "О договоре доверительного управления 35 процентами акций АО "Газпром", закрепленных в федеральной собственности" и в постановлении Правительства РФ о реструктуризации задолженности АО АвтоВАЗ (октябрь 1997 г.). В 1998 г. приняты постановления Правительства РФ "О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом" от 14 апреля 1998 г. № 395, а также постановление о реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом АЗЛК в обмен на пакет акций, принадлежащих федеральному правительству (апрель 1998 г.). Основными недостатками всех этих нормативных актов являются: 1) сохранение кредиторской задолженности предприятий даже при условии продажи их контрольных пакетов акций за неуплату долгов или возникновение задолженности по текущим платежам; 2) сложный порядок оформления отсрочки и рассрочки платежей, который лишь несущественно упростился в 1998 г. по сравнению с 1997 г.; 3) нарушение законодательства об акционерных обществах и требований ГК РФ в части эмиссии акций под долговые обязательства без предварительной переоценки стоимости имущества и соответствующего увеличения уставного капитала; 4) отсутствие требования к предварительной выверке взаимной задолженности между предприятием-должником и бюджетом; 5) ограничение действия механизма задолженностью перед федеральным бюджетом. В соответствии с предлагаемым авторами механизмом конвертация кредиторской задолженности может быть осуществлена путем дополнительной эмиссии обыкновенных и / или привилегированных акций приватизированных предприятий на сумму их кредиторской задолженности перед федеральными, региональными и местными бюджетами, а также перед предприятиями теплоэнергоснабжения. Однако предварительно необходимо провести взаимозачет встречных долговых обязательств и переоценку стоимости имущества на величину задолженности. Для осуществления реструктуризации кредиторской задолженности предлагаемым способом в масштабах всей Российской Федерации необходимо принятие специального постановления федерального правительства, согласованного с администрациями регионов, в которых расположены предприятия-должники, функционирующие самостоятельно или входящие в корпорации (холдинги, ФПГ, концерны). При отсутствии положительного разрешения этого вопроса акции будут переданы кредиторам в следующем порядке: - на сумму задолженности перед федеральным бюджетом - акции передаются государственным органам в соответствии с постановлением Правительства № 395 от 14.04.1998; - Российскому фонду федерального имущества. Управление государственными федеральными пакетами акций осуществляется Министерством государственного имущества России через поверенных государства в делах акционерных обществ (хозяйственных товариществ). Дивиденды и/или доходы от продажи федеральных пакетов акций поступают в доходы федерального бюджета с соответствующими отчислениями Мингосимуществу в установленном порядке; - на сумму задолженности перед региональными и местными бюджетами - акции передаются региональным и местным органам по управлению государственным имуществом, а последними - соответствующим фондам имущества. Управление пакетами акций и распределение доходов, получаемых в ходе этого управления, осуществляется через поверенных областной администрации в делах акционерных обществ (хозяйственных товариществ). Дивиденды или доходы от продажи областных пакетов акций поступают в доходы соответствующих бюджетов с отчислениями областному комитету по управлению имуществом в установленном порядке: - на сумму задолженности перед организациями теплоэнергоснабжения и коммунальными службами выпускаются привилегированные (неголосующие) акции, которые передаются непосредственно организациям-кредиторам или по их желанию региональным и местным администрациям. Последние в этом случае осуществляют доверительное управление пакетами акций в пользу организаций-кредиторов. Срок, на который выпускаются привилегированные акции, соответствует устанавливаемому сроку погашения кредиторской задолженности предприятий-эмитентов перед теплоэнергообеспечивающими и коммунальными организациями с учетом номинала акций, их количества и гарантированного дивиденда. По истечении срока, на который были выпущены привилегированные акции, они возвращаются эмитенту. При этом может быть установлено правило, согласно которому держатель (собственник) привилегированных акций получает право на льготное приобретение обыкновенных акций соответствующего эмитента или промышленной (производственной) корпорации, в которую входит эмитент. Кредиторам, кроме того, должно быть предоставлено право требовать от предприятий-должников осуществления эмиссии и передачи вместо привилегированных акций долговых ценных бумаг - векселей или облигаций, а также производных ценных бумаг - опционов, фьючерсных и форвардных контрактов на получение продукции соответствующих предприятий. В последнем случае погашение задолженности осуществляется товарными поставками в количестве, определенном по заранее установленным расчетным ценам; - перед осуществлением дополнительной эмиссии акций предприятий-должников проводится взаимозачет встречных долговых обязательств, если таковые имеются. Кредиторам могут быть предложены ценные бумаги (основные или производные) дебиторов предприятий или корпораций, в которые они входят. Для этого предварительно дебиторская задолженность предприятий-должников переоформляется в ценные бумаги. Право выбора между привилегированными акциями предприятий-должников и ценными бумагами их дебиторов остается за кредиторами. Исходя из вышеизложенных подходов величина уставного капитала каждого предприятия-должника и корпорации в целом определяется как сумма уставного капитала до реструктуризации, увеличенная на сумму кредиторской задолженности бюджетам всех уровней, организациям теплоэнергоснабжения, коммунальным службам и уменьшенная на сумму дебиторской задолженности государственных структур всех уровней. Отрицательное (кредитовое) сальдо после взаимозачета дебиторской и кредиторской задолженности по поставкам сырья, материалов, производственных услуг, с одной стороны, и готовой продукции, с другой стороны, а также задолженность по платежам в государственные внебюджетные фонды остается на балансах предприятий-должников. Определяя размеры дополнительной эмиссии по каждому предприятию-должнику и (или) по сумме предприятий, входящих в корпорацию, необходимо провести предварительную единовременную переоценку основных средств по следующей, предлагаемой авторами Концепции, методике: - для предприятий, созданных до 01.01.1992, выводится соотношение между восстановительной стоимостью основных средств на 01.01.1982 (дата последней переоценки в дореформенный период) и суммарной стоимостью топливно-энергетических ресурсов и потребленных коммунальных услуг на указанную дату за период, равный по сроку периоду современной кредиторской задолженности по этим позициям. Указанный коэффициент умножается на стоимость основных средств в современной оценке. Дополнительный капитал присоединяется к уставному капиталу, после чего на соответствующую стоимость производится эмиссия акций; - для предприятий, созданных после 01.01.1992, выведение коэффициента осуществляется по соотношению стоимости основных фондов и топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг за период образования кредиторской задолженности по этим позициям на дату последней переоценки основных фондов. Пересчет уставного капитала осуществляется в порядке, аналогичном предыдущему случаю. Размеры кредиторской задолженности сразу после проведения реструктуризации определены следующим образом: - кредиторская задолженность по предприятиям-должникам после проведения реструктуризации должна быть определена как сумма задолженности по оплате труда, по отчислениям в государственные внебюджетные фонды, по расчетам с поставщиками сырья и производственных услуг, а также по расчетам с прочими кредиторами. Задолженность по налогам и платежам за теплоэнергоснабжение и коммунальные услуги учтена в составе уставного капитала; - кредиторская задолженность по расчетам с поставщиками должна быть определена как разность между задолженностью поставщикам сырья и производственных услуг, с одной стороны, и дебиторской задолженностью покупателей и других контрагентов, с другой стороны. Поскольку задолженность поставщикам топливно-энергетических ресурсов учтена в составе уставного капитала (за счет дополнительной эмиссии акций), вся задолженность перед поставщиками сводится, таким образом, к сальдированной задолженности поставщикам сырья, производственных услуг и прочим кредиторам; - задолженность перед прочими кредиторами после осуществления реструктуризации должна быть определена исходя из доли расчетов с прочими кредиторами в общей сумме кредиторской задолженности до проведения реструктуризации. Объем необходимых инвестиций на проведение реструктуризации и финансового оздоровления приватизированных предприятий-должников определяется как совокупная потребность в капитальных вложениях и оборотных средствах. Потребность в оборотных средствах может быть определена двумя путями: 1) как разница между кредиторской и дебиторской задолженностью; 2) как 30-дневная потребность в покрытии текущих производственных затрат, рассчитанная на базе однодневных расходов. Величина потребности в оборотных средствах как разница между кредиторской и дебиторской задолженностью выражает объем необходимых средств для формирования запасов сырья, основных и вспомогательных материалов, полуфабрикатов, МБП, готовой продукции, а также нормативных заделов незавершенного производства, других расходов и резервов производственного назначения. 30-дневная потребность в оборотных средствах может быть определена как проверочный показатель, рассчитанный без необходимого постатейного нормирования. Такой метод расчета применяется только к отраслям с коротким производственным циклом в случаях, когда продолжительность оборота средств точно определена быть не может. Потребность в финансировании оборотных средств после реструктуризации должна быть покрыта за счет банковского кредитования под залог пакетов акций, находящихся в управлении государственных органов или переданных ими в доверительное управление финансовым, инвестиционным, ипотечным компаниям или корпорации, объединяющей предприятий-должников. Потребность в капитальных вложениях необходимо перекрыть за счет выручки от реализации выбывающего излишнего имущества и мобилизации внутренних ресурсов (перераспределении оборудования между предприятиями). Есть основания полагать, что реструктуризация кредиторской задолженности по предлагаемой схеме способна обеспечить погашение долгов перед государственными органами, предприятиями энергоснабжения и коммунальными службами в течение 5 лет. Если принять во внимание нынешнее состояние этих предприятий, такая перспектива выглядит весьма убедительно. В то же время, надо иметь в виду, что становясь обладателем акций предприятий-должников, государство вряд ли сможет решить свои фискальные проблемы в связи с низкой ликвидностью акций на российском фондовом рынке. 4.7. Управление инвестициями. Механизмы привлечения инвестиций 4.7.1. Основные направления инвестиционной политики области Управление инвестициями, направленное, в первую очередь, на обеспечение притока денежного капитала в те объекты собственности, где он способен возродить рост экономики и решение социальных проблем, - важнейшая проблема и задача управления собственностью в Нижегородской области. Актуальность этой проблемы определяется не только крайне ограниченными возможностями бюджета области, но и тем, что на первом этапе приватизации государственной собственности приток средств от нее не стал источником инвестиций ни в приватизированные предприятия, имущественные объекты, ни в экономику в целом. Средства использовались в основном для закрытия дыр в бюджете, покрытия текущих расходов. Острота инвестиционной проблемы в области обусловлена тем обстоятельством, что уровень капиталовложений в экономику области не компенсирует старения, износа, выбытия основных средств, это приводит к снижению производственного потенциала области в целом, препятствует прогрессивным изменениям в структуре производственных мощностей, используемых как в производственной так и в социальной сфере. Продолжается спад капиталовложений, в том числе инвестиций в реальный сектор экономики области. Объем инвестиций в последние годы на 8 - 10% ниже прогнозируемого, минимально необходимого уровня, его общая величина не превышает 10% валового продукта области, что крайне недостаточно. Общий объем иностранных инвестиций в экономику области составляет примерно одну десятую процента от всей величины годовых областных инвестиций, однако наблюдается тенденция к более активному участию иностранных инвесторов. К числу позитивных изменений следует отнести также формирование реальных крупных областных инвестиционных проектов, частично обеспеченных кредитами, по которым имеются потенциальные инвесторы. Проявляющиеся положительные тенденции в этом отношении явно свидетельствуют, что в управлении инвестициями и инвестиционными процессами основное внимание областных органов управления должно быть сосредоточено не только на создании общего благоприятного инвестиционного климата, но и на всемерном содействии продвижению крупных инвестиционных проектов, которые способны стать "точками роста" всей экономики региона. Решение инвестиционных проблем опирается на принятый 10.12.1996 Закон Нижегородской области "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", предусматривающий круг объектов, формы и условия осуществления инвестиционной деятельности, порядок проведения инвестиционных конкурсов, стимулирование и гарантирование инвестиций. В развитие закона разработаны "Региональная программа стимулирования инвестиций в Нижегородской области в 1997 - 1998 гг." и "Концепция программы развития свободных экономических зон в Нижегородской области". В 1996 г. заключено Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике. Составлена "Комплексная программа развития экспорта в Нижегородской области", призванная способствовать притоку иностранных инвестиций. В 1997 году область получила кредитный рейтинг, что дало ей возможность размещения еврооблигаций на общую сумму 100 миллионов долларов, которые будут целиком будут направлены на финансирование областных инвестиционных проектов. В то же время приходится отмечать, что инвестиционные проблемы не нашли достаточного отражения в проекте Закона Нижегородской области "О государственной собственности в Нижегородской области". Как следует из анализа состояния инвестиционного процесса и инвестиционных проблем области, в настоящее время и в ближайшие годы основное внимание в управлении инвестициями должно быть сосредоточено на следующих направлениях: - выявление и задействование дополнительных источников инвестиций в экономику области, способных вдвое увеличить их объем; - создание механизма привлечения инвестиций, дающих возможность их дальнейшего наращивания; - ориентация инвестиционного потока на объекты, имущественные комплексы, от которых в последнем счете зависит рост, подъем всей экономики области, при одновременной инвестиционной поддержке объектов, систем жизнеобеспечения населения области. 4.7.2. Управление инвестиционными процессами Ниже излагаются концептуальные положения и основные предложения по реализации указанных выше направлений улучшения управления инвестиционными процессами в области: 1. Повышение уровня централизации управления привлечением и использованием инвестиций. Возможности отдельных предприятий, объектов в получении инвестиций извне и формирования их из собственных доходов и накоплений крайне ограничены не только для государственных, но и для частных предприятий. К тому же локализация инвестиционных потоков приводит к распылению инвестиций, недостаточно эффективному их использованию. Потеря централизованного управления, контроля за инвестиционными процессами является одной из причин оттока инвестиционных ресурсов из области. В силу этих обстоятельств и с учетом определяющей роли инвестиций в обеспечении подъема экономики области на нынешнем этапе экономических реформ объективно необходимо усиление централизации управления инвестициями в хозяйство области, сосредоточение ключевых функций управления в Администрации области с возможным созданием специального органа управления инвестициями и инвестиционными проектами, наделенного необходимыми полномочиями. Такая централизация должна быть подкреплена внесением требуемых изменений в законодательно-нормативные акты области. Следует рассмотреть возможность создания совокупного инвестиционного фонда области, формируемого заинтересованными участниками инвестиционных процессов, и областного инвестиционного банка с контрольным пакетом государственных акций. Необходимо централизовать согласование и утверждение крупных инвестиционных проектов (как государственных, так и частных), управление проведением инвестиционных конкурсов, принять общую инвестиционную программу области на три года. 2. Использование части приватизационных поступлений в качестве источника инвестиций. Опыт Нижегородской области свидетельствует о том, что значительная часть приватизированных предприятий не может встать на ноги и даже становятся банкротами по причине отсутствия свободных финансовых ресурсов для капиталовложений, связанности их в оборотных средствах. Вместо того, чтобы изымать средства от приватизации, продажи таких предприятий в бюджет и затем оказывать им, их трудовым коллективам бюджетную поддержку, целесообразно заранее предусмотреть использование части выручки от приватизации целевым образом в виде инвестиций, вкладываемых государством в предприятие. Необходимо выработать критерии, признаки установления предприятий, которым предоставляются подобные инвестиционные кредиты, условия их возвращения или безвозмездности, процентные ставки. 3. Привлечение инвестиций населения. Несмотря на снижение денежных доходов многих групп населения у других групп наблюдается существенное накопление денежных средств в виде сбережений. По всей России подобные сбережения оцениваются суммой примерно в 300 миллиардов деноминированных рублей и можно предполагать, что на Нижегородскую область приходится сумма порядка 10 миллиардов рублей, что превышает годовой объем инвестиций в хозяйство области из всех источников. Однако для привлечения свободных средств населения в виде инвестиций необходимо обеспечить гарантированность возврата кредитов и эффективность вложения средств. Международный опыт свидетельствует, что население охотно вкладывает средства в жилье при наличии твердых гарантий его получения в осязаемо короткий период времени. Вполне возможно привлечь средства населения под гарантию получения автомобиля, мебели, дорогостоящих предметов хозяйственного обихода. Возбудить заинтересованность людей, населения в подобных вложениях можно при условии внесения ими лишь доли стоимости имущественных ценностей с последующим получением самих ценностей и оплатой в рассрочку. 4. Привлечение внешних инвестиционных ресурсов. По отношению к области внешними источниками являются не только иностранные инвесторы, но и средства банков, других кредитных учреждений, расположенных вне области. Учитывая исключительно высокую концентрацию коммерческих банков и банковского капитала в Москве, следует уделить особое внимание анализу возможностей привлечения капитала московских банков, тем более, что использовавшиеся ими ранее каналы вложений становятся все менее выгодными. Область вправе также рассчитывать на поступление средств из федерального бюджета в счет погашения его задолженности предприятиям области, финансирования федеральных целевых программ. Существует недостаточно используемая возможность привлечения в область значительных иностранных инвестиций под привлекательные инвестиционные проекты инновационного характера, основанные на практическом использовании научно-технических разработок проектно-исследовательских и производственных предприятий области, прежде всего - оборонного профиля. Перспективно привлечение инвестиционных ресурсов в виде специальных форм лизинга. 5. Обеспечение гарантированности вложения капитала в хозяйство области. Наличие гарантий возврата кредитуемых денежных средств, гарантируемой окупаемости вложений - определяющее условие притока инвестиций в хозяйство области, в особенности, если речь идет об иностранных инвестициях. Стабилизация курса рубля, вовлечение в хозяйственный оборот земельных участков, объектов недвижимости расширяет поле возможностей гарантирования инвесторов от потерь, повышения надежности вложений за счет залога. Область имеет возможность прибегать к государственным гарантиям федерального бюджета за счет, например, Бюджета развития, совершенствования принципов реализации федеральных целевых программ. Но в настоящее время созрели предпосылки и появились реальные возможности гарантирования надежности инвестиций в хозяйство области, опираясь как на областной бюджет, так и на объекты субфедеральной и муниципальной собственности, привлекательные для широкого круга инвесторов как залог, гарантирующий безопасность инвестиций. 6. Эффективность инвестиционных проектов и их нацеленность на точки, зоны экономического роста. Ограниченность как располагаемых, так и предвидимых инвестиций в хозяйство области заставляет искать экономные пути их размещения и использования. Выделение инвестиционных средств должно сопровождаться скрупулезным анализом, прогнозированием, расчетом их реальной эффективности при одновременном сравнении альтернатив, разных вариантов осуществления намечаемых проектов, различающихся масштабностью объектов, их расположением, технологией производства. В ряде случаев совокупность объектов малых форм оказывается выгодней по капиталоемкости, срокам окупаемости, возможности быстрого удовлетворения настоятельной потребности в сравнении с крупномасштабными объектами, требующими больших вложений. В то же время соединение близких по назначению, по используемым технологиям взаимосвязанных проектов в общую целевую инвестиционную программу областного уровня позволяет экономить инвестиционные ресурсы посредством создания объектов, обслуживающих разные проекты, то есть использования системного эффекта (принципа эмерджентности). 7. Чрезвычайно важно вкладывать инвестиции в проекты, объекты, которые становятся точками последующего экономического роста благодаря возникновению цепной реакции вовлечения в производство предприятий разных отраслей на основе как горизонтальной, так и вертикальной технологической интеграции. Есть основания полагать, что в Нижегородской области точками роста способны стать предприятия автомобильной промышленности, жилищного строительства, инновационные объекты. 8. Инвестиции в социальную сферу, в социальную и производственную инфраструктуру. Привлечение и размещение инвестиций с ориентацией на экономическую эффективность, сроки окупаемости, обеспечение экономического роста является очень важным, но не единственным фактором принятия решений по инвестиционным проектам. В процессе управления инвестициями неизбежно их отчисление и в другое русло, где определяющим условием целесообразности инвестирования становится социальная эффективность и общественная неизбежность вложений. Определенную долю для располагаемых инвестиций, прежде всего, бюджетных, надлежит использовать в виде капиталовложений в социальную сферу, в объекты инфраструктуры, в охрану окружающей среды. Это неизбежные вложения, обычно приносящие отдачу в отдаленном будущем. С учетом инвестиционного голода на данное направление инвестирования следует выделять хотя бы минимум инвестиционных ресурсов, необходимый для обеспечения жизнеспособности населения области, его жизнедеятельности, а также социальной безопасности. 4.7.3. Межрегиональное эмиссионно-инвестиционные соглашения Экономика и Нижегородской области, так же как и хозяйства других городов и регионов России нуждается в нетрадиционных источниках инвестиций. Механизмы фондового рынка являются сегодня реальным способом привлечения инвестиций, который до сих пор все еще не используется в полной мере, в соответствии в его потенциальными возможностями. Развитие рынков субфедеральных облигаций и корпоративных ценных бумаг - это эффективный путь решения задач привлечения инвестиций регионами. Выпуск субфедеральных облигаций должен осуществляться в рамках единой региональной политики заимствований и управления долговыми обязательствами, которая становится составной частью экономической политики региона. Для активизации региональных фондовых рынков необходимы согласованные совместные действия регионов, в том числе в реализации ряда проектов и программ, которые способствовали бы созданию условий по привлечению дополнительных инвестиций в промышленность регионов посредством выпуска субфедеральных облигаций, а также для самостоятельного выхода предприятий региона на рынок капитала. Необходимо стимулировать возникновение у инвесторов, как российских, так и иностранных, интереса к субфедеральным ценным бумагам и к акциям российских предприятий. Москву и Нижегородскую область объединяют давние исторически сложившиеся связи в области экономики, науки и культуры, схожее геополитическое положение. Это два ведущих региона Центра России могут, объединив свои усилия, выступить эффективным инициатором процессов межрегиональной интеграции на основе развития фондового рынка не только на своей территории, но и в других регионах России. Учитывая необходимость формирования интеграционных связей между Москвой и Нижегородской областью, принимая во внимание взаимные потребности в привлечении инвестиций, стремясь к развитию и слиянию рынков ценных бумаг (как субфедеральных, так и корпоративных), исходя из необходимости тесного взаимодействия при разработке и согласовании законодательных нормативных актов, направленных на развитие рынка ценных бумаг, в целях повышения инвестиционной и промышленной активности в Москве и Нижегородской области, предлагается совместно с Комитетом муниципальных займов и развития фондового рынка Правительства Москвы разработать предложения по созданию Московско-Волжского эмиссионно-инвестиционного синдиката (далее Синдикат), как договорного объединения Москвы и Нижегородской области. В рамках Синдиката предполагается осуществлять взаимную координацию деятельности по вопросам развития рынка ценных бумаг и инвестиций в следующих направлениях: - принимать активное участие в разработке, обсуждении и принятии законодательных и нормативных актов, представляющих взаимный интерес в сфере рынка ценных бумаг, отстаивать взаимные интересы в законодательных органах власти; - осуществлять взаимную консультационную, информационную, методическую и иную практическую помощь по вопросам развития инвестиционного процесса, организации заимствований, выпуску и размещении всех видав ценных бумаг; - способствовать развитию инфраструктуры межрегионального фондового рынка; - разрабатывать механизмы продвижения ценных бумаг промышленных предприятий-эмитентов на фондовый рынок; - осуществлять размещение ценных бумаг Нижегородской области на московском фондовом рынке, Московских ценных бумаг - в Нижегородской области; - осуществлять выпуск ценных бумаг с перекрестными гарантиями и организовывать совместные заимствования, в том числе с привлечением средств с международных финансовых рынков; - разрабатывать и принимать участие н реализации инвестиционных проектов, представляющих интерес как для Москвы, так и для Нижегородской области. В целях реализации единой интеграционной и финансово-экономической политики взаимный интерес представляет создание: - межрегиональной товаропроводящей сети, обеспечивающей установление и развитие связей между промышленными предприятиями Москвы и Нижегородской области; - системы информационного обмена между Москвой и Нижегородской областью, которая будет способствовать созданию системы межрегионального взаимодействия, формированию информационно-аналитических каналов получения, обмена и обработки информации, созданию межрегиональной системы формирования общественного мнения. Практическое осуществление высказанного замысла требует разработки совместного проекта Московско-Волжского эмиссионно-инвестиционного синдиката. 4.8. Создание новых рабочих мест посредством управления собственностью Так как обеспечение занятости трудоспособного населения области является одной из экономических и социальных задач управления собственностью в Нижегородской области, то концепция управления ориентируется на решение задачи создания новых рабочих мест. Постановка такой задачи обусловлена, вопервых, наличием ощутимого количества незанятых, безработных в области и, во-вторых, реальной опасностью сокращения занятости, возникновения дополнительного высвобождения работников в ходе приватизации, реорганизации, реструктуризации предприятий. Побудительным мотивом к созданию новых рабочих мест служит также потребность в трудоустройстве лиц, оканчивающих учебные заведения и нуждающиеся в работе. Ориентация управления собственностью в Нижегородской области на создание новых рабочих мест реализуется посредством следующих мер: 1. Организация учета, статистики рабочих мест с целью, с одной стороны, выявить реальное наличие, выбытие, уровень достаточности (недостаточности) имеющихся мест и, с другой стороны, предвидеть масштабы и профессиональную привязку вводимых и высвобождающихся в области рабочих мест. Выявление реальной картины занятости имеющихся рабочих мест, наличия свободных рабочих мест и предвидимого ввода новых рабочих мест потребует не только привлечения дополнительной статистической информации, но и проведения анализа, прогноза на основе полученной информации. В то же время задача несколько облегчается с учетом необходимости получения ориентировочного представления, приближенной картины, для чего не требуется высокой точности оценок. 2. Целевая ориентация приватизируемых, реконструируемых, реорганизуемых и вновь создаваемых предприятий на формирование определенного количества новых рабочих мест требуемого профиля, желаемого с позиций возможного трудоустройства (при условии дополнительного обучения) проживающих в регионе лиц, нуждающихся в работе. Установка на создание новых рабочих мест должна быть закреплена в областных программах приватизации как в виде обязательных условий, так и в форме программных заданий с последующей конкретизацией в программах приватизации конкретных предприятий, проектах их реструктуризации. При формировании новых предприятий, организаций и их регистрации в органах управления имуществом области целесообразно ввести практику фиксации вида и количества новых рабочих мест, создаваемых в результате появления этих предприятий. 3. Материальное стимулирование, финансовая и организационная поддержка организаций, учреждений, предприятий любых форм собственности, создающих в области общественно необходимые новые рабочие места, способствующие трудоустройству безработных и выпускников учебных заведений в соответствии с их специальностью. Стимулирование может иметь форму предоставления разнообразных льгот: налоговых послаблений, выгодного кредитования, частичного возмещения затрат на создание новых рабочих мест и их обустройство, преимущественное предоставление земельных участков, снижение арендной платы. Программа создания новых рабочих мест должна входить в виде специального раздела как в программу совершенствования управления собственностью в Нижегородской области так и в основные направления социально-экономического развития области на очередной год и на долговременный период. На реализацию мер, способствующих созданию новых рабочих мест следует нацелить развитие малых форм предпринимательства в области. 4.9. Подготовка и переподготовка управленческого персонала. Требования к кадрам управления Эффективность управления собственностью во многом зависит от того, кто ею управляет. Уровень квалификации и деловые качества кадров порой играют решающее значение в деле управления и использования собственности. Управлением государственной и муниципальной собственностью на территории области занимаются в основном три категории руководителей и специалистов: 1. руководители и специалисты областного и местных (муниципальных) органов и служб управления собственностью; 2. поверенные по управлению государственной долей собственности в АО (хозяйственных товариществах); 3. руководители предприятий (организаций), которым государственная или муниципальная собственность отдана в доверительное управление или распоряжение и владение. Объекты прочих, негосударственных форм собственности управляются, как известно, наемными управляющими или лично собственниками. В рамках рассматриваемой проблемы (Управление собственностью в области) наибольшего внимания требует первая группа руководителей и специалистов. Кадровый потенциал органов и служб управления собственностью можно охарактеризовать тремя основными показателями: - профессионально-квалификационный состав кадров; - возрастной состав, с чем связаны возможности быстрой адаптации к новым условиям и методам работы, а также перспективы профессионального роста; - уровень профессионализма кадров (профессиональный опыт, диапазон знаний и умений). Эти показатели по Нижегородской области мало отличаются от данных выборочной проверки кадрового состава КУГИ по другим областям. Базовое образование кадров: техническое - 57%, экономическое - 29%, юридическое - 8%, прочее - 6%. В то же время по мнению самих руководителей функции и задачи, выполняемые областным органом управления собственностью, требуют в основном специалистов с юридическим и экономическим образованием. Поэтому руководители и специалисты с техническим образованием стремятся получить второе высшее экономическое (11%) или юридическое (2,3%) образование. Возраст руководителей: до 45 лет - 27%, от 45 до 55 лет - 52%, выше 55 - 21%. То есть большая часть руководителей состоит из кадров вполне перспективного возраста, а, стало быть, имеет достаточный резерв для профессионального роста. Основные проблемы формирования и развития кадрового потенциала системы управления собственностью связаны с ее относительной "молодостью" (Формирование органов управления собственностью началось в регионе в 1991 - 1992 гг.). Объективно они обусловлены следующими тремя факторами: 1. Отсутствие на рынке труда специально подготовленных специалистов. Система образования раньше не выпускала специалистов соответствующего профиля, ибо в них не было потребности. 2. Широкий диапазон знаний, необходимых для выполнения функций управления собственностью. Наряду с общей экономической и юридической подготовкой требуются специальные знания по оценке недвижимости, предприятий, операций с ценными бумагами, а также знания, необходимые для решения задач инвестиционного проектирования, постприватизационной поддержки, реструктуризации предприятий и т.п. 3. Динамика изменения и расширения законодательной базы, усложнение функций и задач управления собственностью по мере углубления экономических реформ. Все это требует создания системы работы с кадрами и, прежде всего, выработки единой кадровой политики с учетом целей актуальных задач и приоритетов в управлении собственностью на территории области. Кадровая политика предполагает сочетание идеологического, организационного и финансового обеспечения работы с персоналом. В идеологическом плане должно быть определено кредо повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью в области, т.е. основные стратегические направления и приоритеты с учетом федеральных, региональных и местных интересов, что, в частности, нашло отражение в предлагаемой Концепции. Это и должно быть положено в основу требований к деловым, моральным и профессиональным качествам персонала. Отсюда же и выводы о том, кого готовить, чему учить сейчас и на перспективу. В организационном плане необходимо обеспечить разработку нормативной базы. Прежде всего необходимы типовые структуры и нормативы численности органов и служб, занятых управлением государственной и муниципальной собственностью. Нормативы должны быть основаны на объективных критериях, характеризующих объем и сложность работы, в т.ч. состав и стоимость государственной и муниципальной собственности, находящейся в сфере управления и контроля данного органа или службы и т.п. Следует разработать типовые квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих, механизм их аттестации с учетом специфики системы, а также рекомендуемые схемы оплаты и стимулирования труда. Должна быть, наконец, выстроена система подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров с учетом актуальных и перспективных задач управления государственной и муниципальной собственностью. Все это требует определенных затрат. Поэтому необходимо определить порядок и источники финансирования кадровой работы. Что касается управляющих государственной долей собственности в АО или хозяйственных товариществах, то требования к их знаниям и профессиональным умениям, как и порядок аттестации, определены соответствующими нормативными актами <**>. ----------------------------- <**> - Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" (Собрание законодательства РФ, 1994, № 7, ст. 706) Постановление Правительства РФ от 21.05.1996 № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности" Распоряжение ГКИ РФ от 20.06.1996 N 736-р Распоряжение ГКИ РФ от 22.07.1996 N 849-р Распоряжение ГКИ РФ от 29.10.1996 N 1156-р ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ К УПРАВЛЕНИЮ ГОСДОЛЯМИ В АО: 1. Понимание и соблюдение государственных интересов в управлении государственным имуществом. 2. Профессиональные знания и умения менеджера-предпринимателя. КВАЛИФИКАЦИОННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ, в т.ч. знание: - правовой базы управления акционерным обществом и антикризисного управления - основ менеджмента, финансового аудита и планирования - основных правил работы с ценными бумагами, банковского и биржевого законодательства, приемов работы с инструментами товарного и фондового рынка - основ теории маркетинга - основ оценки бизнеса и оценки недвижимости Кадровая политика области в данном случае должна быть ориентирована на формирование корпуса управляющих госдолями в АО на своей территории. При этом очень важно, чтобы управляющие госдолями, подготовленные для работы в области, в своей деятельности умели сочетать требования федерального собственника с территориальными интересами, что не всегда совпадает. Для руководителей собственности, относящихся к третьей категории (унитарные предприятия, предприятия областного и муниципального хозяйства, отданные в распоряжение и владение), главной задачей, с точки зрения настоящей Концепции, является повышение эффективности использования собственности. Для указанной категории руководителей характерно наличие отраслевых знаний и опыта, но требуется существенная подготовка в области экономики, права, финансового менеджмента, менеджмента персонала, маркетинга, инвестиционного проектирования и разработки бизнес-планов, как и многое другое, чего не хватает в профессиональном багаже ряда руководителей для успешного функционирования в новых условиях. То же относится и к руководителям предприятий (организаций) негосударственной собственности. В кадровой политике на уровне области здесь особого внимания требует проблема развития дополнительного профессионального образования: переподготовка, повышение квалификации, целевая подготовка. Проблема состоит в том, что процессы приватизации и акционирования в области, как и во всей стране, не сопровождались необходимыми мерами по формированию и развитию эффективного собственника. В результате как руководящий корпус, так и рядовые акционеры из числа работников предприятий, получив в руки собственность, оказались не готовы к ее эффективному использованию ни в психологическом, ни в моральном, ни в профессиональном плане. Кроме того, все усилия и затраты Администрации области и органов по управлению собственностью, направленные на реструктуризацию предприятий, постприватизационную поддержку, привлечение инвестиций, в т.ч. зарубежных, финансовое оздоровление, связаны с инновационными процессами, в ходе которых работа с кадрами является важнейшей, если не решающей составляющей успеха. Вместе с тем в региональных программах разных направлений, в инвестиционных проектах и программах реструктуризации предприятий, за редким исключением, этой проблеме не уделяется должного внимания. Предметом контроля со стороны Администрации области и органов управления собственностью должно стать обязательное планирование во всех реструктуризационных и инвестиционных проектах требуемых средств на целевую подготовку и переподготовку кадров, в т.ч. с целью социальной защиты и трудоустройства высвобождаемых. Организация подготовки и переподготовка управленческого персонала. Проблема обучения персонала естественно связана с развитием профессионального образования в области, и безусловно требует определенных затрат. Вместе с тем бюджетные средства на развитие образования в области ограничены, поэтому в решении вопросов дополнительного профессионального образования требуется целенаправленность, адресность и определенность источников финансирования, что, в свою очередь, может быть обеспечено четким планированием этой работы. Четкость нужна, прежде всего, в определении кого учить, чему учить, где (кто обучает), в какой форме и источники финансирования. В рамках данной Концепции при ответах на выше поставленные вопросы следует исходить из цели повышения эффективности управления собственностью. Поэтому из числа занятых управлением собственностью, перечисленных в предыдущем параграфе, выделим первую категорию - руководители и специалисты областного и муниципальных органов управления собственностью. Для данной категории, исходя из выше представленных данных по образовательному составу, следует организовать обучение трех видов: - получение второго высшего образования юридического или экономического профиля; - целевая краткосрочная специальная подготовка с последующей аттестацией; - периодическое повышение квалификации. Высшее образование (базовую подготовку) работники системы управления собственностью могут получить в соответствующих образовательных учреждениях Нижнего Новгорода и области. Причем осуществляться эта подготовка может, в соответствии с действующим положением, только в четырех учебных заведениях, в т.ч. в ВШПП. Подготовка и повышение квалификации руководителей предприятий и организаций, занятых непосредственным управлением (использованием) собственности должна осуществляться главным образом в структурах дополнительного профессионального образования области. Однако, по специфическим актуальным вопросам управления собственностью, связанным с реализацией настоящей Концепции, следовало бы организовать специальное обучение руководителей в форме краткосрочных целевых семинаров. Кроме того, как уже говорилось, любые программы и проекты реструктуризации предприятий финансового оздоровления и т.п. должны сопровождаться организованной переподготовкой и повышением квалификации кадров. Причем последнее должно являться непременной составной частью проекта, с предусмотренным необходимым финансированием. Вся работа по обучению руководителей и специалистов, занятых управлением собственностью всех категорий не должна носить эпизодического характера. Наибольший эффект в этом деле приносит применение принципа непрерывного профессионального образования. Это означает, что в интервалах между различного рода курсов, семинаров и других форм периодического обучения, должно быть организовано регулярное повышение квалификации кадров непосредственно в организациях и на предприятиях, дополняемое постоянным самообразованием. Это возможно только при условии особого внимания руководителей всех уровней управления собственностью к проблемам управления профессиональным ростом кадров, что включает планирование этой работы и контроль, формирование и подготовка кадрового резерва, профессиональных специалистов широкого профиля в области управления собственностью, корпуса управляющих госдолями и т.п. Это особенно касается органов управления собственностью. Причем в структурах управления областного уровня вся эта работа должна осуществляться в соответствии с регламентом управления профессиональным ростом госслужащих, включая аттестацию кадров управления. Приложение 1 ПРОЕКТ СТРУКТУРЫ ЗАКОНА НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ" Необходимо принятие Закона Нижегородской области "Об управлении государственной собственностью Нижегородской области". Предлагается следующая структура законопроекта "Об управлении государственной собственностью Нижегородской области". Раздел I. Общие основы управления государственной собственностью Раздел II. Объекты управления государственной собственностью Раздел III. Субъекты управления государственной собственностью Раздел IV. Механизм управления государственной собственностью Раздел V. Демократизация управления объектами управления государственной собственности Раздел VI. Учет, контроль и надзор за использованием государственной собственности Раздел VII. Ответственность за неэффективное и по не назначению использование государственной собственности Некоторые принципиальные особенности разделов Раздел I Общие основы управления государственной собственностью Раскрывается понятие и место государственной собственности в общей структуре собственности; обращение (трансформация) государственной областной собственности в муниципальную собственность и в негосударственную собственность (приватизация); обращение муниципальной собственности в субфедеральную государственную собственность, обращение негосударственной собственности в государственную (национализация, конфискация, реквизиция); понятия государственного управления, регулирования, контроля и т.п. Раздел II Объекты управления государственной собственностью Объекты управления нуждаются в уточнении, а там, где надо, и в расширении, в частности, за счет включения в перечень государственных унитарных предприятий, переданных в аренду с правом выкупа (для предприятий не запрещенных к приватизации) или без такого права, государственных (государственно-частных) холдингов и др. Раздел III Субъекты управления государственной собственностью Субъекты управления разграничиваются по критериям: - функций управления государственным имуществом (капиталом). Полномочия по управлению государственным имуществом могут быть переданы: а) государственным (государственно-частным) холдинговым компаниям, руководство которых должно нести ответственность за результаты деятельности предприятий, входящих в холдинг, и за выполнение требований государства к проводимой данными предприятиями технической, инвестиционной и ценовой политике, соответствующей экономическому курсу правительства; б) руководителям предприятий, другим физическим и юридическим лицам (включая юридические лица, созданные работниками предприятий), взявшим в доверительное управление объекты государственной собственности (включая пакеты акций или паев, закрепленных в государственной собственности), и несущим соответствующую ответственность. - функции регламентации, регулирования, управления унитарными предприятиями и учреждениями. По данному критерию субъектами управления являются органы государственной власти (Администрация Нижегородской области и его органы, комитеты и департаменты, к ведению которых относятся предприятия и организации и т.п.) и по их специальному поручению от их имени другие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (в рамках, определенных настоящим законопроектом). Раздел IV Механизм управления государственной собственностью Механизмы обеспечения управления государственной собственностью: - заключение контрактов с руководителями унитарных предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности, в которых предусматривается ответственность руководителей за неэффективное и не по назначению использование государственной собственности; - развитие доверительного управления долями собственности в хозяйственных обществах, с обязательным предусмотрением в договоре траста субсидиарной ответственности лиц, получивших право на управление пакетами акций; - оказание поддержки развитию тех государственных и смешанных промышленно-финансовых групп, холдинговых, отраслевых и межотраслевых компаний и корпораций в стратегически и социально значимых отраслях экономики, которые принимают на себя обязательства по гарантированному обеспечению минимальных государственных требований по эффективности использования государственного имущества с персональной ответственностью руководителей за их выполнение и реализацию согласованной инвестиционной и ценовой политики; - закрепление в государственной собственности контрольных пакетов акций, в том числе абсолютных (без установления срока по определенному кругу объектов); - введение мониторинга (систематический учет результатов управления госсобственностью, анализ их влияния на экономические показатели и индикаторы развития Нижегородской области; отслеживание и прогнозирование возникающих и возможных отрицательных последствий, неоправдавшихся и негативных норм, процедур и способов управления федеральной собственностью, выхода за границы допустимого разгосударствления; организация учета, анализа и реализации замечаний и предложений со стороны отраслевых органов, ведомств, деловых кругов, специалистов, средств массовой информации, населения и контрольных органов; оперативное и превентивное внесение корректив в законы и деятельность органов, отвечающих за управление госсобственностью); - создание эффективной автоматизированной системы контроля за отчетностью представителей государства в органах управления акционерных обществ, распространение практики заключения на конкурсной основе с лицами, на которые возложены функции по представлению интересов государства в приватизированных предприятиях, договоров, создающих действенные мотивации их заинтересованности в эффективной работе предприятий, принятии обязательств и ответственности за ее обеспечение; - введение программ обязательного страхования государственной собственности, находящейся в составе акционерных обществ с государственным участием; - разработка и реализация единых для всей территории России общего порядка передачи объектов государственной собственности (недвижимости), методику расчета арендной платы, порядок перечисления и контроля платежей в бюджет. Раздел V Демократизация управления объектами управления государственной собственности Демократизация управления объектами государственной собственности: закрепление в законе права работников на участие в управлении производством; установление законом объема этих прав; установление нормативов на представительство работников в органах управления объектами федеральной государственной собственности; включение в состав этих органов представителей органов местного самоуправления, потребителей, независимых экспертов и т.п. Раздел VI Учет, контроль и надзор за использованием государственной собственности Единая на базе телекоммуникационных технологий система сквозного учета принадлежащей государству собственности: придание реестру госсобственности, включая собственность, находящуюся за рубежом, правового статуса государственного реестра, предусмотрев правовой и процедурный механизмы регистрации, учета, и движения объектов собственности, перехода и оформления прав собственности; инвентаризация, учет и регистрация совместно с министерствами, ведомствами объектов интеллектуальной собственности и внесение их в Единый федеральный Реестр, учет их стоимости при движении собственности, а также развитие и укрепление договорных и возмездных отношений при использовании. Приложение 2 ПРОЕКТ ЗАКОНА НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УПРАВЛЕНИИ (РАСПОРЯЖЕНИИ) ПРИНАДЛЕЖАЩИМИ ОБЛАСТИ АКЦИЯМИ И ДОЛЯМИ В УСТАВНОМ КАПИТАЛЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ" Настоящий Закон принят в интересах субъекта Федерации для повышения эффективности работы хозяйствующих субъектов и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации. Федеральными законами "Об акционерных обществах" и "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Глава 1. Общие положения Статья 1. Сфера действия настоящего Закона 1. Настоящий Закон регулирует отношения, связанные с управлением (распоряжением) принадлежащими области акциями и долями в уставном капитале хозяйственных обществ (далее - акциями и долями). 2. Настоящим Законом регулируются следующие формы управления (распоряжения) акциями и долями: 2.1. Представление интересов области в органах управления хозяйственных обществ уполномоченными лицами - представителями собственника; 2.2. Передача в доверительное управление; 2.3. Внесение акций и долей в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ и передача их в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям; 2.4. Передача в залог; 2.5. Продажа и иные способы распоряжения (отчуждения); 2.6. Приобретение; 2.7. Иные способы распоряжения. 3. Продажа принадлежащих области акций акционерных обществ, образованных в процессов приватизации государственных унитарных предприятий и объединений предприятий государственной собственности, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта Федерации о приватизации и настоящим законом не регулируется. 4. Отношения, связанные с приобретением, управлением и распоряжением ценными бумагами, не удостоверяющими права участия в хозяйственных обществах (облигации, не конвертируемые в акции, векселя и т.д.), настоящим законом не регулируются. Статья 2. Ограничение на участие субъекта Федерации - Нижегородской области в хозяйственных обществах 1. Субъект Федерации - Нижегородская область не может быть участником (акционером) следующих хозяйственных обществ: 1.1. Обществ с дополнительной ответственностью 1.2. Закрытых акционерных обществ Глава 2. Представление интересов области в органах управления хозяйственных обществ уполномоченными лицами Статья 3. Назначение представителей области 1. Представителями в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (доля) которых находится в государственной собственности Нижегородской области, могут быть: 1.1 физические лица - граждане Российской Федерации (за исключением избранных в представительный орган государственной власти либо местного самоуправления); 1.2. коллегия представителей - коллегиальный орган, состоящий из государственных служащих и выполняющий функции единого представителя; 1.3. группа представителей - лица, избранные в совет директоров (наблюдательный совет) или иной орган управления хозяйственного общества по предложению представителя собственника и объединенные им в группу, отстаивающую единую согласованную позицию. 3. Представителями в органах управления открытых акционерных обществ, в отношении которых Администрацией Нижегородской области принято решение об использовании специального права на участие области в их управлении ("золотой акции"), могут быть только государственные служащие. Кандидаты в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию хозяйственного общества назначаются и осуществляют после избрания свою деятельность на основании Положения, утвержденного Администрацией Нижегородской области. 4. Предложение по кандидатуре представителя (рекомендательное письмо с приложением паспортных данных кандидата и копии соответствующих документов, подтверждающих его профессиональную подготовку и квалификацию) вносится в Комитет по управлению государственным имуществом Нижегородской области (далее КУГИ НО). 5. Назначение представителями государственных служащих (Коллегии представителей) в органы Управления хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с распоряжением руководителя КУГИ НО с выдачей доверенности на представление интересов области. 6. Назначение представителями физических лиц, не являющихся государственными служащими (далее - физических лиц), производится распоряжением руководителя КУГИ НО с заключением договора на представление интересов области в органах управления хозяйственного общества. 7. При назначении представителя в органы управления организации, признанной неплатежеспособной или имеющей неудовлетворительную структуру баланса, а его кандидатура согласовывается с Областным комитетом по делам о несостоятельности (банкротстве). 8. Заключение нового или продление срока действия договора с физическим лицом, уже осуществлявшим по договору представление интересов области в органах управления хозяйственного общества, производится на основании оценки его деятельности в качестве представителя комиссией по назначению представителей, образуемой КУГИ НО. 9. Договор на представление интересов области в органах управления хозяйственного общества подписывает председатель КУГИ НО, либо его заместитель. Статья 4. Права, обязанности и ответственность представителя 1. Представитель обязан согласовывать с КУГИ НО проекты решений и предложения о голосовании по вопросам деятельности хозяйственного общества. 2. Представитель вправе (по поручению КУГИ НО обязан) ставить на собрании акционеров (участников) хозяйственного общества вопрос об избрании государственных служащих или физических лиц (в том числе руководителей государственных унитарных предприятий) в совет директоров (наблюдательный совет) или иной орган управления хозяйственного обществом в количестве, эквивалентном находящемуся в государственной собственности области пакету акций (доле в уставном капитале) хозяйственного общества, а в случае наличия в государственной собственности области контрольного пакета акций - большинства членов совета директоров (наблюдательного совета) или иного органа управления хозяйственного общества. 3. В случае избрания в совет директоров (наблюдательный совет) или иной орган управления хозяйственного общества физического лица, КУГИ НО заключает с ним договор на представление интересов области в совете директоров (наблюдательном совете) хозяйственного общества. 4. В случае избрания нескольких рекомендованных лиц в совет директоров (наблюдательный совет) или иной орган управления хозяйственного общества представитель в данном обществе обязан сформировать группу представителей, за деятельность которой несет ответственность перед КУГИ НО. 5. Члены группы представителей в совете директоров (наблюдательном совете) или ином органе управления хозяйственного общества, а также коллегия представителей во главе с председателем, обязаны определять единую согласованную позицию и голосовать одинаково. Позицию коллегии представителей выражает в соответствующих случаях ее председатель, либо один из членов указанной коллегии по его поручению. 6. Государственные служащие, назначенные представителями, за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей несут ответственность, предусмотренную должностными инструкциями, а их полномочия по представлению интересов области в органах управления этих хозяйственных обществ могут быть прекращены КУГИ НО. Представители, не являющиеся государственными служащими, за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей несут ответственность, предусмотренную действующим законодательством и договором на представление интересов области. Полномочия представителей могут быть прекращены КУГИ НО на основании решения Комиссии. 7. Представитель может одновременно являться представителем других акционеров (участников) в органах управления данного хозяйственного общества с разрешения КУГИ НО. 8. Одно лицо не может одновременно являться представителем интересов области в двух и более хозяйственных обществ. Статья 5. Вознаграждение представителей 1. Выполнение государственным служащим функций представителя может вноситься в его должностные обязанности и отдельно не оплачиваться. 2. Физическое лицо за выполнение обязанностей представителя имеет право на получение вознаграждения и компенсацию затрат, связанных с их осуществлением. 3. Размер вознаграждения, порядок и условия компенсации затрат за выполнение обязанностей представителя - физического лица, в том числе государственного служащего, определяются договором на представление интересов области в соответствии с Положением, утверждаемым Администрацией Нижегородской области. 4. Вознаграждение и компенсация затрат за выполнение обязанностей представителя области в органах управления хозяйственного общества из средств областного бюджета не производится в случае, когда работа представителя в совете директоров (наблюдательном совете) или ином органе управления хозяйственного общества оплачивается хозяйственным обществом. В обществах, выплачивающих вознаграждение членам своих органов управления, представитель - государственный служащий не может получать более ______ минимальных зарплат независимо от того, в скольких обществах он является представителем. 5. С согласия представителя компенсация затрат за выполнение обязанностей представителя и выплата ему вознаграждения за счет средств области не производится в случае, если представитель одновременно является представителем других акционеров (участников) данного хозяйственного общества. Глава 3. Передача акций и долей в доверительное управление Статья 6. Принятие решения о передаче акций и долей в доверительное управление 1. В доверительное управление могут быть переданы акции и доли в уставном капитале хозяйственных обществ, принадлежащие области, а также закрепленные в государственной собственности области акции приватизированных предприятий, за исключением имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. 2. Решение о передаче акций и долей, находящихся в государственной собственности области, в доверительное управление имуществом принимает Администрация Нижегородской области. 3. Выбор доверительного управляющего осуществляется либо по решению Губернатора, либо по итогам открытого конкурса на право заключения договора доверительного управления имуществом. Порядок и условия проведения конкурса разрабатываются КУГИ НО. 4. По решению КУГИ НО акции и доли могут быть переданы в доверительное управление имуществом с правом их залога. В этом случае при возникновении убытков по переданному имуществу, доверительный управляющий возмещает собственнику (области) часть рыночной стоимости акций и долей в пропорции, устанавливаемой договором доверительного управления. 5. КУГИ НО на основании решения о передаче акций (долей) в доверительное управление заключает договор доверительного управления. 6. Доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Доверительным управляющим не может быть государственный орган или орган местного самоуправления. 7. Все средства и имущество, полученные в результате использования акций (долей), поступают в бюджет области, за вычетом вознаграждения и компенсации затрат, причитающихся доверительному управляющему. Порядок вознаграждения и компенсации затрат доверительного управляющего определяется договором доверительного управления. Типовой договор доверительного управления утверждается Администрацией Нижегородской области. 8. Договор доверительного управления имуществом заключается на срок, не превышающий 5 лет, а по закрепленным в государственной собственности города акциям приватизированных предприятий - не более чем на срок закрепления акций, но также не более чем на 5 лет. Статья 7. Права, обязанности и ответственность доверительного управляющего 1. Доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных гражданским законодательством и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление. Доверительный управляющий не имеет права распоряжения переданным ему имуществом без согласия КУГИ НО, если договором не предусмотрено иное. 2. Доверительный управляющий письменно согласовывает с КУГИ НО голосование по переданному ему имуществу по вопросам, перечень которых определен нормативными актами, утверждаемыми Администрацией Нижегородской области. 3. Доверительный управляющий возмещает собственнику (области) упущенную по его вине выгоду за время доверительного управления в порядке, установленным гражданским законодательством. Доверительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки. если не докажет, что эти убытки произошли вследствие непреодолимой силы либо действий, совершенных по указанию КУГИ НО. 4. Доверительный управляющий имеет право на вознаграждение и возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом и предусмотренные договором доверительного управления имуществом, за счет доходов от использования этого имущества. 5. Порядок и механизм контроля деятельности доверительного управляющего утверждается постановлением Администрации субъекта Федерации. Глава 4. Внесение акций и долей в уставные капиталы хозяйственных обществ и передача их государственным унитарным предприятиям Статья 8. Принятие решения о передаче акций в уставные капиталы хозяйственных обществ 1. КУГИ НО на основании постановления Администрации Нижегородской области вносит принадлежащие области акции в счет оплаты уставного капитала хозяйственных обществ. Статья 9. Принятие решения о передаче акций и долей в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям государственной собственности Решение о передаче акций и долей в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям, основанным на государственной собственности, принимает Администрация Нижегородской области. Статья 10. Управление и распоряжение акциями и долями, переданными в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям Управление акциями (долями), переданными в хозяйственное ведение государственному унитарному предприятию, осуществляется предприятием самостоятельно, в соответствии с договором между ним и КУГИ НО. Глава 5. Передача акций и долей в залог Статья 11. Принятие решения и передача в залог акций и долей 1. Решение о передаче в залог акций и долей, принадлежащих городу, принимает Администрация Нижегородской области и, по представлению КУГИ НО, утверждает соответствующий порядок их передачи. 2. Голосование в органах управления хозяйственного общества по переданным в залог акциям и долям осуществляется залогодержателем по своему усмотрению, за исключением голосования по следующим вопросам: 2.1. Реорганизация и ликвидация хозяйственного общества. 2.2. Внесение изменений и дополнений в Учредительные документы хозяйственного общества. 2.3. Изменение величины Уставного капитала хозяйственного общества. 2.4. Залог, сдача в аренду, продажа, обмен и иное отчуждение любого имущества хозяйственного общества, если размер сделки или стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10 процентов уставного капитала хозяйственного общества. 2.5. Продажа и иное отчуждение недвижимого имущества хозяйственного общества, а также его залог (ипотека). 2.6. Получение кредитов в размере более 10 процентов величины чистых активов хозяйственного общества. 2.7. Участие хозяйственного общества в создании организации, в том числе учреждение дочерних хозяйственных обществ. 2.8. Эмиссия ценных бумаг и прием новых участников в хозяйственное общество. 2.9. Утверждение годовых отчетов, бухгалтерских балансов, счетов прибылей и убытков хозяйственного общества и распределение его прибылей и убытков. Голосование по указанным вопросам осуществляется залогодержателем после предварительного письменного согласования с КУГИ НО. Отсутствие такого согласования или голосование в нарушение его влечет за собой недействительность голосования залогодержателя по этим вопросам. 3. Продажа акций, переданных в залог, в случае невыполнения областью своих обязательств перед кредитором может быть осуществлена одним из способов, установленных законодательством Российской Федерации о приватизации, по выбору залогодержателя, кроме инвестиционных торгов. Формы реализации выбранного залогодержателем способа продажи акций определяются им самостоятельно при условии соблюдения принципов конкурсности и публичности. Глава 6. Продажа акций (долей) и иные способы распоряжения ими Статья 12. Принятие решения о продаже акций и долей 1. Решение о продаже акций и долей принимается Администрацией Нижегородской области. 2. Способ продажи акций (долей) определяется КУГИ НО. 3. Вклады области в уставный капитал хозяйственных обществ в случаях невозможности их изъятия в связи с банкротством, ликвидацией юридического лица или по иным причинам, переводятся в категорию выбывающего имущества в соответствии с действующим законодательством. Списание убытков производится на основании постановления Администрации Нижегородской области. Статья 13. Отчуждение акций и долей 1. Акции открытых акционерных обществ продаются в установленном порядке на аукционных или конкурсных торгах. Порядок и условия проведения торгов разрабатываются КУГИ НО и утверждается Администрацией Нижегородской области. Для определения стартовой цены продажи акций формируется комиссия с участием представителей КУГИ НО, финансовых органов и налоговой инспекции. 2. Акции закрытых акционерных обществ продаются с учетом соблюдения преимущественного права приобретения этих акций другими акционерами, а также соответствующего преимущественного права самого хозяйственного общества, если такое право предусмотрено Уставом данного хозяйственного общества. 3. Отчуждение доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, а также выход области из числа участников общества с ограниченной ответственностью осуществляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. В том случае, если Уставом общества с ограниченной ответственностью не запрещено отчуждение доли в уставном капитале третьим лицам, продажа этой доли осуществляется в порядке, установленном п. 1 настоящей статьи. 4. В случаях, определенных Федеральным законом "Об акционерных обществах", возможно отчуждение принадлежащих субъекту Федерации акций путем их выкупа акционерным обществом по рыночной стоимости в соответствии с пунктом 1 статьи 13 настоящего закона. 5. Принадлежащие области акции (доли) могут быть отчуждены иным способом, если это не противоречит законодательству Российской Федерации и настоящему Закону. Статья 14. Распределение средств от продажи акций и долей Средства от продажи акций и долей распределяются следующим образом: в областной бюджет - 90 процентов; в КУГИ НО - 10 процентов. Глава 7. Приобретение акций и долей 1. Решение о приобретении акций и долей принимается Администрацией Нижегородской области в пределах средств областного бюджета, утвержденных областной Думой на эти цели. В случае превышения расходов бюджета по соответствующей статье над запланированной величиной или если стоимость приобретаемых акций (доли) превышает 0,01 процента запланированных расходов областного бюджета. Губернатор согласовывает решение о приобретении акций (доли) с областной Думой. 2. Акции и доли в соответствии с постановлением Администрации Нижегородской области приобретает КУГИ НО. Автор сайта - Сергей Комаров, scomm@mail.ru