Законодательство Нижегородская область Ардатов Арзамас Арья Балахна Богородск Большое Мурашкино Бор Бутурлино Варнавино Вахтан Вача Ветлуга Вознесенское Володарск Ворсма Воскресенское Выездное Выкса Городец Гремячево Дальнее Константиново Дзержинск Дивеево Досчатое Желнино Заволжье Княгинино Ковернино Красные Баки Кстово Кулебаки Лукоянов Лысково Макарьево Навашино Нижегородская область Нижний Новгород Павлово Первомайск Первомайский Перевоз Пижма Пильна Пыра Саров Сатис Семёнов Сергач Смолино Сокольское Сосновское Сухобезводное Тонкино Тоншаево Урень Чкаловск Шаранга Шатки Шахунья Шиморское Законы Постановления Распоряжения Определения Решения Положения Приказы Все документы Указы Уставы Протесты Представления ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства Нижегородской области от 13.01.2003 № 4 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ" Официальная публикация в СМИ: "Нижегородские новости", N 83(2775), 14.05.2003 ["Правовая среда", N 16(462), 14.05.2003] получен из Эталонного банка данных правовой информации администрации Губернатора Нижегородской области. ПРАВИТЕЛЬСТВО НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 13 января 2003 г. № 4 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В связи с участием Нижегородской области в конкурсе на право получения средств федерального фонда реформирования региональных финансов в соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 26.08.2002 № 419-р и в целях оздоровления системы государственных финансов Нижегородской области Правительство Нижегородской области постановляет: 1. Утвердить прилагаемую Программу реформирования управления региональными финансами Нижегородской области. 2. Министерствам и иным органам исполнительной власти Нижегородской области обеспечить выполнение мероприятий по реализации Программы реформирования управления региональными финансами Нижегородской области в соответствии с приложением 1. 3. Для координации действий по реализации мероприятий Программы реформирования управления региональными финансами утвердить состав межведомственной рабочей группы в соответствии с приложением 2. 4. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой. Губернатор области Г.М.ХОДЫРЕВ Утверждена постановлением Правительства области от 13.01.2003 № 4 ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ВВЕДЕНИЕ Настоящая Программа реформирования управления региональными финансами разработана Правительством Нижегородской области и является системным инструментом решения основных актуальных проблем финансового состояния области: - недостатка собственной доходной базы региона для финансирования общественных расходов; - значительного объема долговых обязательств области; - повышения эффективности использования бюджетных ресурсов. Настоящая Программа реформирования управления региональными финансами содержит основные разделы: - оценку текущего состояния экономики, финансов и управления области; - обоснование необходимости реформирования; - формулирование целей и задач Программы; - обоснование выбора направлений реформирования; - финансовое обеспечение Программы; - систему управления Программой. Существующий потенциал Нижегородской области, намерения Правительства области следовать по пути позитивных преобразований, выбранный путь реформирования позволяют надеяться на успешное достижение целей и задач реформирования региональных финансов. 1. ИСХОДНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ И КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ Система государственных финансов Нижегородской области существенно зависит от состояния экономики области в целом, от присущих ей в настоящий момент тенденций и перспектив развития. Анализ финансово - экономического положения Нижегородской области позволяет сформулировать основные проблемы, пути решения которых составляют главное содержание Программы реформирования управления региональными финансами. В историческом развитии России Нижегородская область традиционно занимает одно из центральных мест. Имея чрезвычайно выгодное географическое положение (центр европейской части России, удаленность от внешних границ, слияние двух крупнейших рек Волги и Оки), область входит в группу регионов, являющихся экономическим плацдармом развития страны. В настоящее время на ее территории производится около 2% валового внутреннего продукта России и формируется около 2% федеральных налогов. Нижегородская область входит в число 16 субъектов Российской Федерации, обеспечивающих наибольшие поступления в бюджетную систему. Промышленный потенциал области (по объему производимой продукции) составляет около 3% в общероссийском. По общему объему произведенной промышленной продукции область в 2001 году вошла в первую пятерку регионов ПФО, наряду с Самарской областью, республиками Татарстан, Башкортостан, Пермской областью. По плотности населения регион входит в десятку наиболее густонаселенных регионов России. Экономическое развитие области на фоне России. Экономика области на длительном временном интервале имела общую направленность с экономическим развитием всей страны. Однако в последнее время тенденции ее развития отклоняются от среднероссийских, спад экономики в области проявляется глубже, чем в среднем по России. 2001 год Нижегор. обл. РФ Индекс потребительских цен: в среднем за год, в % к пред. году 122,43 121,5 ВРП: в % к пред. году 101,4 105,0 Продукция промышленности: в % к пред. году 99,4 104,9 Продукция с/х во всех категориях хозяйств: в % к пред. году 102,6 106,8 Оборот розничной торговли: в % к пред. году 107,9 110,8 Объем платных услуг населению: в % к пред. году 95,1 100,8 Инвестиции в основной капитал: в % к пред. году 106,5 108,7 Уровень офиц. зарегис. безработицы 0,72 1,6 Рост фонда заработной платы: в % к пред. году 150,0 144,3 ОСОБЕННОСТИ ЭКОНОМИКИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ Особенностью социально - экономического развития Нижегородской области последних лет являлись значительные проблемы, связанные со структурной перестройкой экономики области, ядро которой составляли предприятия военно - промышленного комплекса. Кроме того, подавляющая доля продукции высокого передела в структуре регионального материального производства, его сырьевая зависимость и ориентированность на внутренний российский рынок в совокупности обусловливают более высокую затратность и изначально проигрышные конкурентные позиции нижегородского производства по сравнению с другими регионами России. В результате сохраняется отставание от среднероссийского уровня в темпах роста оплаты труда и в объемах валового продукта на душу населения на территории области. Тем не менее, положительная динамика экономического развития последних двух лет позволяет сделать вывод о том, что экономика области выходит из стадии "кризиса". Прежде всего, преодолена одна из самых негативных тенденций переходного периода - сокращение инвестиций. Индекс физического объема инвестиций в основной капитал составил по итогам 2000 года 102%, объем иностранных инвестиций в экономику области увеличился более чем в три раза. Более 60% всех привлеченных инвестиций в основной капитал было направлено в производственную сферу. Валовой региональный продукт. Качественная характеристика экономики области раскрывается в отраслевой структуре ВРП. СТРУКТУРА ВРП НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ, % (в электронном варианте не приводится) Темпы роста ВРП региона замедляются, так, если рост в 2000 году прогнозировался на 131%, то в 2001 только на 118,5%. Уровень валового регионального продукта на душу населения составляет только 85,2% от среднего уровня по России. Большая часть ВРП распределяется независимыми собственниками (прибыль, амортизация, заработная плата, предпринимательский доход). Через налоговую систему региона (все уровни бюджетов) распределяется только около 25% от объема ВРП, при этом 12% уходит на федеральный уровень. То есть, бюджет области консолидирует только 13% ВРП, создаваемого в регионе, что не позволяет на достойном уровне содержать и развивать социальную сферу региона. Промышленность. Главным звеном в экономике области, несомненно, является промышленность. Эта сфера обеспечивает сегодня поступление 48% доходов в областной бюджет, привлечение 40% инвестиций и формирование 38% валового регионального продукта. Ведущими отраслями промышленности являются машиностроение и металлообработка, на долю которых приходится около 45% промышленного производства области. За 2000 год предприятия машиностроения выпустили 52% российских грузовых автомобилей, 12% легковых, около 50% автобусов. К ведущим отраслям промышленности области также относятся черная металлургия (удельный вес в общем объеме производства составил в 2000 году 10%); химия и нефтехимия (9,4%), электроэнергетика (7,7%), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно - бумажная промышленность (7,2%). Топливно - энергетический комплекс переработал за 2000 год 3,7 млн тонн нефти, что составило 2,1% от общероссийского объема первичной переработки нефти. Производство синтетических смол и пластических масс в общероссийском объеме производства составило 1,7 процента. Лесной комплекс Нижегородской области выпустил 16,6% бумаги от общего объема произведенной бумаги в РФ. Жилищно - коммунальное хозяйство. Жилищно - коммунальная сфера отличается крайней изношенностью инфраструктуры и высокой "затратностью" услуг. Порядка бюджета области уходит на компенсацию затрат в этой сфере. На четверть за последний год снизились объемы ввода жилья, практически не строится социальное жилье. Социальные проблемы области. Они определяются низким уровнем заработной платы и покупательской способностью населения. Средняя заработная плата по России - 3282 рубля, а по области - 2429 рублей, или 44 место. Высока доля беднейшего населения - 33 процента. Доля пожилых в составе населения области превысила 24%, ежегодно область теряет от 20 до 30 тысяч жителей, что грозит существенными демографическими проблемами. Финансово - бюджетная сфера. В результате изменения налогового и бюджетного законодательства регион в течение последних четырех лет ежегодно терял от 10 до 20% налоговых доходов. При этом восполнение данных потерь за счет роста экономики было неадекватным, в какой-то степени чисто инфляционным. Регион, оставаясь донором, имеет бюджетную обеспеченность значительно ниже уровня регионов - реципиентов. В 2001 году область заняла 36 место по поступлениям в консолидированный бюджет на душу населения против 18 места в 1998 году. По среднедушевым доходам регион занимает 34 место, в то время как ряд регионов, получающих трансферты, входит в 20 первых. Общая динамика промышленного производства, социально - экономические пропорции развития области формируют приоритеты и ограничения в финансово - бюджетной политике региона. Безусловно, нельзя не отметить ряд положительных моментов в сфере бюджетных отношений. Взаимозачеты и бартер ушли, доходы бюджета получили денежное наполнение; своевременно выплачивается заработная плата работникам бюджетной сферы и другие социальные выплаты; существенно снижена кредиторская задолженность по детским пособиям. Вместе с тем, мы выделяем и бюджетные проблемы. Крайне неустойчива структура финансового баланса, области не хватает собственных доходов, чтобы обеспечить себя на уровне даже средних, по российским меркам, стандартов. Не созданы финансовые механизмы, стимулирующие развитие региона. У предприятий и территорий отсутствуют стимулы для роста налогооблагаемой базы. Плюс к этому система финансирования бюджетной сети не стимулирует повышения качества бюджетных услуг. Сложившийся в последние пять лет механизм межбюджетных отношений не выполняет своей основной функции - не на всей территории области реально гарантирован минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Кроме того, регион имеет значительный государственный долг. Внешний долг - это Еврооблигационный займ 1997 года, срок погашения - 2003 год. Кризис 1998 года сделал невозможным возврат средств, реструктуризация позволила лишь получить отложенные обязательства. Внутренний долг образовался как следствие прогрессирующего дефицита бюджета предшествующих лет. Основные позиции внутреннего долга - это долги коммерческим банкам и ссуды Министерства финансов РФ. Общая сумма государственного долга области составляет около 50% к ее собственным доходам. Стоит задача создать систему управления долгом, которая бы позволяла снизить нагрузку на текущий бюджет по обслуживанию обязательств. В течение последних трех лет бюджет не был реально сбалансированным, так как предусмотренные ассигнования покрывали не полную потребность. Недостаток бюджетных средств спровоцировал рост кредиторской задолженности как областного, так и консолидированного бюджета. Общий объем задолженности составляет порядка 20% к бюджетным расходам области. Вместе с тем, регион имеет мощный потенциал развития - точки роста. Стоит задача формирования единой взвешенной финансовой политики в регионе, чтобы все ресурсы работали на благо области. Нижегородская область оценивает возможности, угрозы, сильные и слабые стороны экономики региона. Приводимый ниже SWOT - анализ дает наиболее общую характеристику данного сопоставления. Анализ может являться основой для оценки рисков и возможностей для проведения реформ на территории Нижегородской области, в частности оценки чувствительности Программы реформирования управления региональными финансами к воздействию значимых внешних и внутренних факторов. SWOT - АНАЛИЗ Возможности 1. Нижегородская область - субъект Федерации, обладающий полномочиями заключать международные и межрегиональные соглашения. 2. Значительная роль региона в общероссийском разделении труда. 3. Благоприятное геополитическое положение. 4. Высокий уровень развития инфраструктуры и возможности ее дальнейшего развития, связанные с Трансъевропейским транспортным коридором. 5. Наличие мощного научного и промышленного потенциала. 6. Уникальность ряда промышленных производств и научно - исследовательских институтов. 7. Благоприятная экономическая и правовая среда для развития предпринимательской деятельности. 8. Более высокий, чем в ряде других регионов России, уровень квалификации трудовых ресурсов. 9. Мононациональный (94,6% - русские) состав региона. 10. Возможности развития въездного туризма благодаря большому количеству сохранившихся объектов историко - культурного и природного наследия. 11. Возможность влияния на решения федерального уровня через активную работу в Федеральном Собрании и в аппарате полномочного представителя Президента РФ в ПФО Сильные стороны 1. Нижегородская область - один из крупнейших индустриальных центров России, столица Приволжского федерального округа, центр автомобиле-, авиа-, судостроения, радиоэлектроники, химии и нефтехимии; В 15-ти административных районах доминирует промышленное производство. Область относится к регионам с высоким уровнем урбанизации. В городах области проживает 78,3% населения. 2. Нижегородская область - один из крупнейших в России центров научно - технического образования, академической и отраслевой науки; в области 13 вузов и 62 ссуза. В Нижнем Новгороде и в области действует 102 научные организации, в т.ч. 5 - академического профиля, 12 - вузовского профиля, 14 - заводского профиля, 46 - отраслевого профиля, 22 - КБ и СКБ. 3. Нижегородская область - крупный транспортный узел Волго - Вятского и Поволжского регионов; область имеет свыше 12000 км дорог общего пользования, международный аэропорт. По территории области проходит около 884 км внутренних водных путей и 1215 км железных дорог. Регион связан водными магистралями со всеми морями, омывающими Европейскую часть России, а также с Москвой, Санкт - Петербургом, Уралом. 4. Один из крупнейших культурных и торговых центров России - центр выставочной деятельности; Нижний Новгород входит в 100 городов мира, включенных ЮНЕСКО в список представляющих мировую историческую и культурную ценность. 5. В области расположены уникальные заповедные места Угрозы 1. Дальнейшее изъятие налоговых полномочий региональной власти, с одной стороны, и делегирование обязательств государства на уровень региона без подкрепления соответствующими ресурсами - с другой стороны. 2. Возможные финансовые проблемы у интегрированных структур - собственников крупных предприятий региона. 3. Ресурсная зависимость бюджетной системы от федерального уровня. Увеличение доли граждан, зависящих от государственной поддержки. 4. Отставание бюджетной эффективности (отдачи) экономики от потребностей бюджетополучателей. 5. Отсутствие стимулов роста собственных доходов территорий. 6. Экономическая дестабилизация на товарном рынке и снижение жизненного уровня населения в случае девальвации рубля или инфляции. 7. Недостаточные гарантии для иностранных инвесторов вложений в российскую экономику. 8. Раскол общества, вызванный резким снижением жизненного уровня большинства населения и высокой дифференциацией общества по доходам и расширение социальной базы для политического экстремизма. 9. Рост теневого сектора экономики. 10. Постепенное снижение научно - технологического потенциала. 11. Сужение товарных рынков для областных товаропроизводителей. 12. Несбалансированность амортизации и воспроизводства в функционировании инфраструктуры России (бензиновый кризис, энергетический кризис, топливный кризис) Слабые стороны 1. Преобладание ресурсоемких предприятий обрабатывающих отраслей промышленности с высокой степенью износа основных производственных фондов и инженерной инфраструктуры. 2. Наличие большого количества предприятий ВПК и незавершенность процессов конверсии. 3. Отсутствие на территории области основных сырьевых ресурсов; высокая зависимость от поставок в область энергоносителей. 4. Высокие издержки в сельскохозяйственном комплексе, вызванные как природно - географическими особенностями, так и сформировавшейся структурой агропромышленного комплекса. 5. Высокий уровень кредиторской задолженности в экономике, в т.ч. просроченной. 6. Преобладание развития малого и среднего предпринимательства, в основном, в торговле. 7. Невысокий уровень благосостояния населения, низкая заработная плата и ее покупательская способность; высокая дифференциация заработной платы по отраслям экономики. 8. Изношенность инфраструктуры и высокая затратность жилищно - коммунальной сферы. 9. Старение кадров, превышение смертности над рождаемостью, увеличение доли пожилых людей в составе населения. 10. Неурегулированность межбюджетных отношений, доходы бюджета покрывают расходы области и кредиторские обязательства только наполовину, на федеральный уровень перечисляется 54% собираемых в области налоговых доходов, 2/3 территорий дотируется из областного бюджета более чем на 50%. 11. Значительный объем гос. долга области и затрат по его обслуживанию. 12. Неустойчивость темпов инвестиционных вложений, хроническое недофинансирование региональных целевых программ. 13. Разрушительные процессы в ходе смены собственников (борьбы за собственность). 14. Необходимость дополнительных усилий по обеспечению конкурентоспособности промышленных предприятий при вступлении России в ВТО. 15. Низкий уровень развития деловой инфраструктуры. 16. Недостаточный уровень гарантий инвесторам. 17. Неготовность предприятий к приему инвестиций Качество управления региональными финансами Законы Нижегородской области об областном бюджете на 2002 год и 2003 год в отличие от предыдущих лет приняты до начала финансового года. Изменения в областной бюджет вносятся по строгой процедуре, все поправки имеют форму Закона Нижегородской области. Область стремится к снижению числа поправок, вносимых в Закон об областном бюджете. Ежегодно Законодательное Собрание области утверждает отчет об исполнении областного бюджета. Отклонение фактических параметров бюджета от запланированных - не более 15 процентов. Разрабатываются среднесрочные планы экономического развития региона (до 3-х лет) на основе собственных прогнозных данных (с учетом прогнозов федерального правительства и структуры народного хозяйства региона). В составе расходов регионального бюджета выделяется бюджет развития. В областном бюджете консолидированы все внебюджетные фонды, ранее созданные по решению региональных органов государственной власти. В области внедряется казначейская система исполнения регионального бюджета и части местных бюджетов. Идет процесс совершенствования межбюджетных отношений. Подготавливается переход от системы централизации финансовых ресурсов в областном бюджете, характерный для текущего состояния региональных финансов. Приняты областные законы, регламентирующие разграничение расходных полномочий по отдельным статьям расходов. Совершенствуется система распределения трансфертов с применением формализованной методики. Средневзвешенные нормативы отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований устанавливаются не ниже "минимальных", закрепленных в ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления". Ведется мониторинг отдельных федеральных и региональных законов на предмет "наведенных" расходов. Используется формализованная процедура предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам, в том числе и бюджетных ссуд. На уровне области утверждена программа развития налоговой базы региона. В области разработана Программа по поддержке и развитию предпринимательства, в том числе по устранению административных барьеров. Бюджет области по налоговым доходам в течение 2-х последних лет на 100% собирается денежными средствами. К должникам бюджета применяется процедура банкротства. Объем предоставляемых областным бюджетом налоговых льгот незначителен, составляет 0,2% к собственным налоговым доходам. Осуществляется замена льгот предоставлением отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов. Сокращается доля бюджетных дотаций на жилищно - коммунальное хозяйство области. Ведется планомерная работа по достижению федеральных стандартов оплаты населением жилищно - коммунальных услуг к 2004 году. В течение последних 2-х лет областной стандарт менее чем на 10 процентных пункта ниже федерального. На территории области внедряется система адресных субсидий населению на оплату ЖКУ. Ведется консолидированный учет долговых обязательств областного бюджета. Правительством области заключены соглашения о постепенном погашении задолженности перед естественными монополиями при одновременном осуществлении текущих платежей. Потребление услуг естественных монополий бюджетными учреждениями осуществляется на основе лимитов. Деятельность по обеспечению текущих платежей бюджетных учреждений муниципальных образований перед поставщиками топлива и энергии и снижению кредиторской задолженности осуществляется через систему целевых субсидий на электроэнергию и газ, передаваемых в нижестоящие бюджеты. Просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений области составляет менее 20% от доходов бюджета. Размер задолженности бюджетных учреждений области перед поставщиками топлива и энергии не превышает 50% от общих доходов консолидированного бюджета в годовом исчислении. В области разработана процедура государственного заказа. Более 30% расходов бюджета на закупку товаров, работ и услуг распределяются по результатам проведения конкурса. Информация о конкурсах печатается в СМИ. В целях совершенствования процесса управления финансами 26 марта 2002 года Правительство Нижегородской области подписало с Минфином РФ Протокол "О реализации мер по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Нижегородской области". В соответствии с данным соглашением Правительство области, наряду с ранее предусматриваемыми мероприятиями, взяло на себя обязательства разработать, представить в Минфин России и реализовать следующие программы оздоровления региональных финансов: - Программа развития налогового и неналогового потенциала региона. - Программа санации государственного долга региона. - Концепция формирования регионального механизма регулирования межбюджетных отношений. - Программа оптимизации социальной сферы региона, в рамках которой разрабатываются еще 2 программы: развития системы государственных закупок и поэтапного перехода на казначейскую систему исполнения бюджета. - Программа реформирования системы государственных и муниципальных унитарных предприятий. - Программа реформирования жилищно - коммунального хозяйства региона. 2. КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ 2.1. Цели реформы региональных финансов Решение имеющихся проблем области предопределяется основной стратегической целью Правительства Нижегородской области - выдвижение области в лидеры по росту качества жизни граждан, созданию благоприятных условий хозяйствования, гарантий политической и социальной стабильности, общественной безопасности. Безусловно, подчиненность экономической политики и всех процессов реформирования интересам социального развития территории является основным приоритетом, это - главное целеполагание, по отношению к которому все остальные цели выступают в качестве средств. В частности, экономическая цель - сформировать воспроизводственный потенциал регионального хозяйства, обеспечивающий устойчивое развитие экономики и пополнение бюджета. Качественное решение бюджетно - финансовых проблем области мы видим в осуществлении совокупности мер по оздоровлению региональных финансов. Целями реформирования региональных финансов являются: - повышение эффективности использования бюджетных ресурсов; - разработка и соблюдение более высоких стандартов управления общественными финансами на региональном и местном уровнях; - создание прозрачной бюджетной системы региона; - обеспечение равного доступа граждан к основным бюджетным услугам, вне зависимости от места их проживания. В качестве одной из основных целей, формулируется необходимость создания эффективного механизма управления долгами области. 2.2. Задачи (направления) реформы региональных финансов и выбор направлений реформирования управления региональными финансами В соответствии с поставленными целями основными задачами (направлениями) реформирования управления региональными финансами выбраны следующие: - развитие налогового и неналогового потенциала области (в том числе совершенствование управления имуществом, совершенствование работы с естественными монополиями); - совершенствование управления долгом (в том числе государственный долг, муниципальный долг, кредиторская задолженность); - оптимизация расходов социальной сферы области (в том числе аудит); - совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений; - совершенствование процесса исполнения бюджетов - переход на казначейское исполнение бюджетов; - развитие системы государственных закупок; - реформирование жилищно - коммунального хозяйства области. Схема увязки целей и задач (направлений) Программы реформирования управления региональными финансами области приведена в таблице 1. Выбор направлений реформирования управления региональными финансами осуществлялся исходя из приоритетности стоящих перед областью проблем и перспектив развития Нижегородской области, а также в развитие направлений, ранее сформулированных Протоколом об оздоровлении государственных финансов. Государственную финансовую систему Нижегородской области в настоящее время можно оценить как стабильную, но нуждающуюся в реформировании. Реализация программы реформирования управления региональными финансами позволит вывести управление этой отраслью на качественно новый, более высокий уровень. Направления, выбранные для реформирования в рамках программы, являются основополагающими в государственной финансовой системе Нижегородской области. Разработка и принятие новой нормативно - правовой базы по данным направлениям позволит упорядочить взаимоотношения, возникающие в государственной финансовой системе Нижегородского региона. 2.3. Ожидаемые результаты реформы региональных финансов Реализация мероприятий программы реформирования приведет к общему оздоровлению всей государственной финансовой системы Нижегородской области. Анализ текущего состояния, разработка и принятие необходимой нормативно - правовой и методологической базы, применение более высоких стандартов управления региональными финансами приведет к прозрачности бюджетного процесса в регионе, повысит инвестиционный потенциал региона, обеспечит равный доступ граждан к бюджетным услугам и экономию бюджетных средств. Ожидаемые результаты по конкретным мероприятиям Программы изложены в Организационном плане реализации Программы, приведенном в приложении 1. 2.4. Оценка рисков осуществления реформы и воздействие внешних факторов Существует ряд внешних факторов, которые могут воздействовать на реформу региональных финансов. К группе внешних факторов воздействия относятся: - политический фактор; - возможность изменения экономической конъюнктуры; - социальный фактор. На данный момент в Нижегородской области, равно как и на федеральном уровне, сложилась благоприятная политическая обстановка. В 2001 году прошли выборы Губернатора Нижегородской области, в 2002 году был выбран глава местного самоуправления города Нижнего Новгорода. Представители всех уровней власти Нижегородской области продекларировали свою приверженность курсу проведения экономических реформ и настрой на конструктивную работу. Вероятность смены руководства и политического курса в Нижегородской области в ближайшие три года незначительна. Пожалуй, самый важный фактор, влияющий на проведение реформы региональных финансов - это экономическая ситуация в стране и регионе. Многоотраслевая экономика с преобладающей долей реального производства позволяет говорить о маловероятности экономического кризиса, исходящего из Нижегородской области. Реализация Программы реформирования управления региональными финансами приведет к прозрачности бюджетного процесса, развитию налогового потенциала региона, ответственной налогово - бюджетной политике, что в свою очередь повысит экономические показатели региона. Возможность социального дисбаланса в регионе напрямую связана с экономической ситуацией. Бюджетная политика Правительства области определят социальную направленность бюджета и гарантирует социальную стабильность в регионе. 3. ОБОСНОВАНИЕ НАПРАВЛЕНИЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ 3.1. Развитие налогового и неналогового потенциала Нижегородской области Текущее состояние и обоснование необходимости реформирования Ситуация с бюджетом Нижегородской области на протяжении ряда последних лет складывается весьма сложно. Отмечается большой разрыв между объемом средств, требуемых на финансирование бюджетных расходов, и объемом средств, поступающих в доходную часть консолидированного бюджета. Потребность на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, содержание бюджетной сети и инфраструктуры области, погашение государственного долга далеко не в полной мере покрывается собственными доходами бюджета. Средств, поступающих из федерального бюджета в виде трансферта, исчисленного на основании Методики распределения средств Фонда финансовой помощи регионам, а также субсидий, недостаточно для сбалансирования доходной и расходной части бюджета. Соотношение собственных доходов бюджета области и его расходной части, сформированной по нормативам бюджетного финансирования, выглядит следующим образом: млн рублей Год Собственные доходы бюджета области Расходы, требующиеся для функционирования бюджетной сети % покрытия расходов собственными доходами 1998 8 009 9 677 82,8% 1999 9 584 13 770 69,6% 2000 11 025 16 715 65,9% 2001 14 071 18 336 76,7% 2002 16 694 26 911 62,0% 2003 (прогноз) 20 994 29 862 70,3% На столь значительные отклонения реальных доходов бюджета от потребностей бюджетополучателей оказали влияние ряд факторов, в первую очередь: - изменения на федеральном уровне налогового и бюджетного законодательства; - спад промышленного производства в области, сокращение налоговых отчислений в бюджет области от предприятий ведущих отраслей, рост задолженности по платежам в бюджет; - снижение объемов инвестиций в основной капитал предприятий и организаций области; - низкие темпы развития малого предпринимательства; - незначительная доходность бюджета от объектов государственной собственности. Так, за 1998 - 2001 года проводимые на федеральном уровне налоговая реформа и политика реформирования межбюджетных отношений привели к значительному сокращению доли доходов, оставляемых на территории области, по отношению к общей сумме налоговых поступлений, собираемых в области. Если в 1998 году доля налоговых поступлений, оставляемых в доходной части консолидированного бюджета области, составляла 64,1%, то в 2001 году она сократилась до 45,8 процентов. Бесспорно, политика снижения налоговой нагрузки на предприятия оказывает позитивное влияние на экономическое развитие как страны в целом, так и ее регионов, т.к. позволяет хозяйствующим субъектам направлять больше средств на решение производственных проблем. Однако проводимые изменения коснулись в первую очередь отмены и снижения тех налогов и сборов, которые формировали доходную часть региональных и местных бюджетов (отмена налога на содержание жилфонда и объектов социальной сферы, снижение ставок налога на прибыль и налога на пользователей автомобильных дорог и др.). Отношения между федерацией и регионами в части формирования бюджетов строились не в пользу регионов. По налогу на добавленную стоимость, который ежегодно формировал доходную часть бюджета Нижегородской области на 25 - 30 процентов, в течение 1998 - 2000 годах норматив отчислений в бюджеты регионов снизился с 25% до 15%, а с 2001 году в полном объеме стал зачисляться в федеральный бюджет. Процент изъятия налога на прибыль в бюджет области по отношению к валовой прибыли сократился с 21,13% в 1998 году до 12,82% по прогнозу в 2002 году. Потери доходной части бюджета области от проведенных за эти годы изменений законодательства составили более 8 млрд рублей, которые не были компенсированы со стороны федерального бюджета. Производственный потенциал области за этот период также претерпел существенные изменения. Так, если темп роста валового регионального продукта 1999 года к 1998 году составил 1,48, то темп роста ВРП 2002 года к 2001 году прогнозируется лишь на уровне 1,23. Темп роста объема валовой продукции 1999 года к 1998 году составил 1,61, в то время как темп роста 2002 года к 2001 году прогнозируется в размере 1,24. В ряде отдельных отраслей сферы материального производства в эти годы отмечается снижение индекса физического объема производимой продукции к предыдущему году. Это в первую очередь затронуло такие отрасли, как химическая и нефтехимическая промышленность, энергетика, легкая промышленность, что, с учетом изменений в бюджетном и налоговом законодательстве, отрицательным образом сказалось на поступлениях налоговых платежей в консолидированный бюджет области. Например, удельный вес налоговых поступлений предприятий отрасли машиностроения и металлообработки сократился с 50% в 1998 году до 38% в 2001 году. Задолженность по платежам в бюджет области выросла с 1970 млн рублей в 1998 году до 3580 млн рублей в 2001 г. За период с 1995 по 2002 годы в Нижегородской области более чем на четверть сократились инвестиции в основной капитал. Доля Нижегородской области в российской экономике по инвестициям в основной капитал за последнее десятилетие снизилась с 3 до 1,3 процента. Развитие инвестиционной деятельности сдерживалось следующими факторами: - высокими рисками инвестирования экономики; - высокой степенью износа основных фондов и высоким уровнем инфляции; - высокой затратностью экономики; - низким платежеспособным спросом населения; - недостатком собственных средств у предприятий и организаций. В силу этих причин прибыль направлялась предприятиями на пополнение оборотных средств, а не в основной капитал. Кроме того, действовавшее в эти годы в Российской Федерации законодательство позволяло отдельным закрытым административно - территориальным образованиям и свободным экономическим зонам проводить на своих территориях более привлекательную политику в части установления налоговых льгот и иных преференций для налогоплательщиков, что ставило их в выгодные условия по сравнению с другими регионами. Все это создало почву для ухода отдельных крупных налогоплательщиков области в офшорные зоны, такие как г. Саров, г. Снежинск, Алтайский край, Калмыкия и др. По информации налоговых органов, более 400 Нижегородских предприятий осуществляют свою деятельность в зонах льготного кредитования. Через офшорные зоны проходят обороты некоторых крупных предприятий области, что влечет за собой снижение налогооблагаемой базы по всем налогам. Несмотря на отмену с 2002 года права предоставления льгот по федеральным налогам, деятельность в офшорных зонах остается для налогоплательщиков экономически выгодной, т.к. налогоплательщики, осуществляющие свою деятельность в этих зонах до вступления в силу ограничений по налоговым льготам на федеральном уровне, заключили инвестиционные соглашения, позволяющие им использовать 100% льготу по налогу на прибыль в части консолидированного бюджета до окончания действия соглашения. Анализ деятельности малого предпринимательства в области показывает, что в последние годы темпы развития замедлились. При этом отраслевая структура остается неизменной, со значительным (около 50% от всего объема выпуска товаров и услуг субъектами малого предпринимательства) уклоном в сторону торговли. Мал процент фирм, занимающихся наукоемкими технологиями, производством, недостаточно развит сектор бытовых услуг, особенно в отдаленных районах. Доля выпуска товаров и услуг субъектами малого предпринимательства на протяжении последних лет остается в пределах 20 - 25% от общего объема выпускаемых товаров и услуг в области. Основными причинами, мешающими дальнейшему развитию малого предпринимательства, являются: - несовершенство и нестабильность нормативно - правовой и законодательной базы; - недостаточное развитие инфраструктуры, способствующей развитию малого предпринимательства в городах и районах области, проблемы с обеспечением помещениями, оборудованием, обученным персоналом. Для предпринимателей, занятых в сфере производства, чрезвычайно затруднен доступ к неиспользуемым крупными хозяйствующими субъектами производственным площадям и оборудованию; - ограниченные возможности привлечения инвестиций: практически невозможно получить кредит начинающему предпринимателю (отсутствие у него необходимого залога); - избыточный фактор государственного администрирования (около 50 организаций федерального, областного и муниципального подчинения занимаются контролем деятельности субъектов малого предпринимательства, причем многие из них дублируют друг друга). Использование государственной собственности в анализируемый период также не дает значительного эффекта для бюджета области. Удельный вес неналоговых доходов в структуре доходной части бюджета области составляет лишь 4 - 6 процентов. Деятельность большинства государственных унитарных предприятий является убыточной. Нет весомой отдачи в плане получения дивидендов по акциям, находящимся в областной собственности. Большое количество объектов недвижимости не вовлечено в хозяйственный оборот либо сдается в аренду на безвозмездной основе. Ставки арендной платы не всегда соответствуют рыночным ценам. Наличие этих факторов, негативным образом влияющих на доходную часть бюджета, привели к необходимости разработки Программы развития налогового потенциала Нижегородской области. Цели реформирования Основная цель реформирования - создание в области благоприятных условий, способствующих росту промышленного производства и инвестиционной активности, позитивное воздействие со стороны органов власти на стабилизацию экономики области, выявление потенциальных возможностей пополнения бюджета за счет повышения эффективности административной работы государственных и муниципальных органов власти и максимального использования ресурсов территорий. Для этого должны быть решены ряд экономических, структурно - инвестиционных, институциональных, финансовых и других задач. Механизм реализации Оптимизация отношений между федеральным, областным и местными бюджетами в части увеличения доходной части бюджета, обеспечение улучшения собираемости налогов в бюджет. В основу решения этой задачи в первую очередь должны быть положены: 1) Определение возможностей территорий в увеличении собственного экономического и налогового потенциала: - разработка методики расчета доходов бюджета территории с учетом уровня и структуры их развития, максимального использования органами местного самоуправления возможностей налогового и бюджетного законодательства в части повышения уровня доходов бюджета; - стимулирование органов местного самоуправления, направленное на усиление их заинтересованности в увеличении доходной части местных бюджетов. 2) Разработка мер, направленных на поэтапное сокращение налогоплательщиками недоимки по платежам в бюджет, полное и своевременное внесение предприятиями текущих платежей посредством осуществления реструктуризации задолженности юридических лиц и использования механизма предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет. 3) Создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства посредством административной, финансовой и информационной поддержки: - обеспечение условий для развития малых предприятий, занимающихся научно - инновационными видами деятельности; - совершенствование кредитно - финансовой и инвестиционной поддержки начинающих предпринимателей; - формирование инфраструктуры поддержки предпринимательства; - информационное обеспечение развития предпринимательства; - реализация специальных областных и муниципальных программ. 4) Проведение последовательной работы с федеральными органами власти и органами, представляющими интересы области на федеральном уровне, по устранению сложившихся диспропорций в межбюджетных отношениях, получение областью средств из федерального бюджета на осуществление ею расходных полномочий и реализацию программ экономического и социального развития области. Совершенствование управления имуществом Решение этой задачи возможно при реализации следующих направлений: 1) Совершенствование системы арендных отношений: - максимальное вовлечение в арендные отношения объектов нежилого фонда, находящихся в областной и муниципальной собственности; - подготовка предложений по совершенствованию методики определения арендной платы за пользование имущественными комплексами, учитывающей современную рыночную конъюнктуру цен; - расширение практики арендных отношений на землю, создание единого реестра арендаторов земли на территории области; - создание надежной правовой системы регулирования земельных отношений, обеспечивающих успешное проведение земельной реформы. 2) Повышение эффективности управления предприятиями с государственной и муниципальной долями собственности: - оптимизация количества акционерных обществ с малым пакетом акций (до 10%), находящихся в областной и муниципальной собственности и не приносящих реальный доход; - реформирование государственных и муниципальных унитарных предприятий в зависимости от эффективности их деятельности за ряд лет и финансовых результатов. 3) Рациональное использование ресурсного потенциала области, включая продажу земли, эффективное пользование лесным фондом, водными объектами. Развитие и использование инвестиционного и инновационного потенциала области Решение этой задачи должно производиться по следующим направлениям: 1) Оптимизация в области системы налогообложения как реальной основы для роста инвестиций в производство, а именно установление рациональной системы налогообложения (оптимальных размеров налоговых ставок и иных платежей), позволяющей максимально сбалансировать потребности и возможности участников бюджетного процесса. 2) Разработка мероприятий, направленных на создание стабильных условий деятельности инвесторов и стимулирования привлечения инвестиций на территорию области: - установление льготного налогового режима для организаций, осуществляющих инвестиционную и инновационную деятельности; - предоставление государственной поддержки инвесторам; - формирование информационной открытости региона. 3) Создание условий развития и государственное регулирование инфраструктуры фондового рынка, привлечение внебюджетных источников финансирования инвестиционных проектов и развитие конкурентных рынков капитала: - увеличение числа возможных к использованию финансовых инструментов в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых долгосрочных инвесторов; - содействие в привлечении в реальный сектор экономики средств институциональных инвесторов, таких, как государственный и негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, страховые фирмы; - развитие сети ипотечного кредитования под залог имеющейся собственности, стимулирование инвестиционной направленности деятельности коммерческих банков; - стимулирование привлечения средств населения на фондовый рынок. Ожидаемые результаты Практические действия по реализации данного направления должны привести к решению поставленных задач по развитию налогового и неналогового потенциала Нижегородской области. 3.2. Совершенствование межбюджетных отношений в Нижегородской области Текущее состояние и обоснование необходимости реформирования Межбюджетные отношения в Нижегородской области в последние годы (2000 - 2002) строились с учетом изменений в межбюджетных отношениях между Федерацией и областью, а также с учетом экономического состояния области. За эти годы изменились нормативы отчислений от налоговых доходов как в бюджет области, так и в местные бюджеты. В связи с изменением федерального налогового законодательства менялась структура налоговых доходов области, появлялась необходимость в ежегодном изменении нормативов отчислений от налоговых доходов при формировании бюджетов городов и районов области. В то же время удельный вес налоговых доходов областного бюджета в консолидированном бюджете области остается примерно на одном уровне: 45,7% в 2000 году и 44,8% в 2002 году. Изменения произошли и в разграничении расходных полномочий. Предоставление льгот по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и выплаты текущих детских пособий осуществляются за счет средств федерального бюджета. Федеральный закон "О ветеранах" исполняется за счет средств областного бюджета. В областном бюджете централизованы также расходы на содержание милиции общественной безопасности, предоставление субсидий населению на жилищно - коммунальные услуги. В тоже время нет нормативного документа по разграничению этих расходных полномочий. Надо учесть, что на федеральном уровне на текущий момент также нет четкого разграничения расходных полномочий. Широкая сфера расходов отнесена к области совместного ведения, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня. Одна из ключевых задач реформы межбюджетных отношений - предоставление органам власти муниципальных образований реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами. Отдельное внимание должно быть уделено законодательному закреплению механизма финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий. При делегировании расходных полномочий на местные уровни власти необходимо обеспечить их реальными доходными источниками. На сегодняшний день основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Собственные доходы покрывают минимальную часть расходных потребностей муниципальных образований. Вместе с тем, местные власти обладают весьма ограниченными полномочиями в области регулирования данных налогов. В Нижегородской области строго соблюдается Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления", и поэтому нормативы отчислений от регулирующих налогов устанавливаются на уровне не ниже уровня, установленного этим Законом в среднем по субъекту Российской Федерации. Однако из-за постоянного изменения законодательства на федеральном уровне приходится изменять нормативы отчислений в местные бюджеты практически ежегодно. За последние годы наблюдается тенденция к росту финансовой помощи из областного бюджета. Значительная часть средств централизована в областном бюджете в целях обеспечения своевременной выплаты заработной платы, расчетов за энергоресурсы. Финансовая помощь из областного бюджета нижестоящим бюджетам за период 2000 - 2002 годы составила: 2000 год - 1992,1 млн рублей; 2001 год - 3314,5 млн рублей; 2002 год - 3749,1 млн рублей. Начиная с 2000 года, финансовая помощь из областного бюджета нижестоящим бюджетам выделяется не только в виде дотаций, но и в виде целевых субвенций. В 2000 году выплачивались субвенции на заготовку топлива и оплату электроэнергии по учреждениям бюджетной сферы, в 2001 году - субвенции на газ, электроэнергию, на заработную плату. В 2002 году, кроме перечисленных субвенций, предусмотрены субвенции и субсидии на приобретение методической литературы педагогическим работникам, на поддержку средств массовой информации, содержание учреждений АПК (ветеринарная сеть, семенные инспекции). Возникла необходимость установления порядка расчета и оказания финансовой помощи из областного бюджета. В бюджете Нижегородской области сформирован фонд финансовой помощи нижестоящим бюджетам из областного бюджета. В течение года средства фонда направляются на оказание финансовой помощи бюджетам городов и районов Нижегородской области в виде беспроцентных бюджетных ссуд. Порядок выдачи и погашения ссуд регламентируется Положением "О формировании и расходовании фонда финансовой помощи нижестоящим бюджетам из областного бюджета", утверждаемым Законом об областном бюджете на очередной финансовый год. На данный момент в Нижегородской области существует формула распределения финансовой помощи, однако она не в полной мере учитывает объективные показатели бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий, а также не стимулирует рост налогового потенциала муниципальных образований. Для того, чтобы поставить все муниципальные образования Нижегородской области в равное положение при распределении финансовой помощи, необходимо законодательное закрепление формулы распределения трансфертов, сочетающей элементы выравнивания расходных потребностей, показателей бюджетной обеспеченности и налогового потенциала. Положительным моментом в процессе совершенствования межбюджетных отношений в области стало формирование расходной части прогноза консолидированного бюджета области, начиная с 1999 года, на основе нормативов бюджетного финансирования. Нормативы были рассчитаны на потребителей (население, класс, койка, ребенок в дошкольном учреждении, квадратный метр жилья). При расчете прогноза бюджетов городов и районов области по нормативам бюджетного финансирования была решена задача - поставить все бюджеты в одинаковые условия, то есть бюджеты формировались не от достигнутого уровня, а по потребности на существующую сеть с учетом возможности доходной части консолидированного бюджета области. В целом межбюджетные отношения в Нижегородской области можно оценить как стабильные и развивающиеся, но требующие дальнейшего реформирования. Цели реформирования Основной целью реформирования является формирование регионального механизма регулирования межбюджетных отношений, который приведет к увеличению мотивации муниципальных образований в увеличении доходов и эффективному управлению расходами. Основные задачи, требующие решения: 1. Законодательное разграничение расходных полномочий между уровнями власти Нижегородской области. Для решения этой задачи необходимо разработать единые, прозрачные критерии в распределении бюджетных ресурсов области. 2. Законодательное распределение доходов. Необходима разработка единых принципов распределения регулирующих налогов. 3. Разработка и утверждение Методики распределения финансовой помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам. Должна быть достигнута цель выравнивания и стимулирования социально - экономического развития территорий, обеспечение доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. 4. Создание механизма планирования расходов не от существующей сети, а от потребителей услуг на территории каждого муниципального образования. 5. Создание стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово - бюджетной политики, развития и эффективного использования налогового потенциала, повышения эффективности бюджетных расходов. Возможные альтернативы и обоснование выбора принципиального решения В ходе реализации реформы межбюджетных отношений необходимо решить три основные задачи: разграничение расходных полномочий; распределение доходных источников; распределение финансовой помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам. В ходе определения расходных потребностей муниципальных образований на будущий финансовый год в ряде регионов применяется практика определения потребностей на основе предыдущих периодов. Однако министерство финансов Нижегородской области не считает данную практику эффективной. В процессе реализации реформы межбюджетных отношений планируется разработать минимальные социальные стандарты и нормативы бюджетного финансирования, что поставит все муниципальные образования области в равное положение при определении расходных потребностей на будущий финансовый год. Реформа межбюджетных отношений в Нижегородском регионе направлена на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, организацию равного доступа граждан к основным бюджетным услугам, вне зависимости от места их проживания. Финансовая поддержка муниципальных образований возможна за счет отчислений от регулирующих налогов или посредством перечисления финансовой помощи в виде дотаций, субвенций и субсидий. Исходя из целей реформы, для Нижегородской области подходит один из следующих вариантов: Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов за счет регулирующих налогов и дотаций при закреплении единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов. Распределение финансовых средств между муниципалитетами при закреплении единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов и передаче выравнивающих дотаций наименее обеспеченным муниципалитетам. Разделение финансовых средств, передаваемых на местный уровень, на стимулирующую и выравнивающую составляющие. Второй вариант наиболее предпочтителен для Нижегородской области, поскольку стимулирует муниципальные образования к проведению ответственной налогово - бюджетной политики, к развитию налогового потенциала, обеспечивает прозрачность процесса предоставления финансовой помощи. Механизм реализации В Нижегородской области утверждена Концепция "Формирования регионального механизма регулирования межбюджетных отношений в Нижегородской области" (постановление Правительства Нижегородской области N 266 от 10.10.2002), которая обозначила основные этапы реформирования межбюджетных отношений в области. Формирование механизма регулирования межбюджетных отношений предусматривает поэтапное (в течение 3-х лет) введение нормативной базы по каждой поставленной задаче. Разграничение расходных полномочий Разграничение расходных полномочий должно производиться в соответствии со следующими критериями: - субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); - территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг); - внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); - эффект территориальной дифференциации (чем выше местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); - эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств). В период реализации Программы должен быть разработан нормативный документ о разграничении бюджетных расходных полномочий между региональным и местными органами власти Нижегородской области. Следующим этапом в распределении расходных полномочий должна стать разработка минимальных социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования. Этот процесс должен завершиться до конца 2003 года принятием закона Нижегородской области. Распределение доходных источников Распределение налогов и доходных источников между областным бюджетом и бюджетами городов и районов области должно производиться в соответствии со следующими критериями: - стабильность (чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию); - экономическая эффективность (за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти); - равномерность размещения налоговой базы (чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений); - бюджетная ответственность (сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги). С целью реализации Программы необходимо закрепление на долговременной основе минимальных единых нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов за местными бюджетами, обеспечивая при этом стимулирующую роль для наращивания собственного налогового потенциала. Процесс распределения доходных источников должен завершиться разработкой Методики установления нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты муниципальных образований Нижегородской области и принятием ее в форме областного закона. Распределение финансовой помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам Система финансовой помощи нижестоящим бюджетам должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово - бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов. В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из областного бюджета должна предоставляться в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а также в виде целевых субвенций и субсидий. В среднесрочной перспективе сохранятся целевые субвенции на выплату заработной платы работникам социальной сферы, на приобретение методической литературы педагогическим работникам, на оплату за потребленные бюджетными учреждениями электроэнергию и газ. В тоже время будет пересмотрена необходимость в предоставлении других видов субвенций и субсидий, предоставляемых из областного бюджета в 2002 году. Будут введены новые виды субвенций и субсидий (на социальные выплаты). Учитывая, что перечень субвенций и субсидий остается значительным, в областном бюджете на 2003 год будут созданы 3 - 4 фонда, куда войдут субвенции и субсидии, передаваемые нижестоящим бюджетам. Существующая в настоящее время схема передачи дотаций нижестоящим бюджетам не оказывает стимулирующих и регулирующих элементов в управлении финансами муниципальными образованиями. Введение на территории области минимальных социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования позволит разработать механизм распределения финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований по единой методике на основе формул с проверяемыми расчетами. Разработка методики распределения финансовой помощи из областного бюджета должна завершиться до 1 июля 2004 года для формирования бюджета области на 2005 год. Организационный план реализации программы реформирования межбюджетных отношений, содержащий сроки реализации, нормативно - правовые акты, изложен составной частью в общем организационном Плане Программы. Ожидаемые результаты реформирования Разработка и утверждение необходимой нормативно - правовой базы Нижегородской области по разграничению расходных полномочий и доходных источников, а также законодательное закрепление методики предоставления финансовой помощи, основанной на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала муниципальных образований, приведет к улучшению качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, к росту эффективности бюджетных расходов, к экономии бюджетных средств, к развитию и эффективному использованию налогового потенциала муниципальных образований. Местной власти будет выгодно реализовывать ответственную налогово - бюджетную политику, повысится прозрачность бюджета и процесса предоставления финансовой помощи. Финансовое обеспечение Расходы на конкретные мероприятия заложены в Плане использования субсидий из средств Фонда реформирования региональных финансов. 3.3. Реформирование жилищно - коммунального хозяйства Создание "Единой информационной системы управления ЖКХ Нижегородской области". Текущее состояние и обоснование необходимости реформирования Состояние ЖКХ области определяется регламентированной на федеральном уровне и осуществляемой в предыдущие годы системой мер по реформированию отрасли. Однако в силу ряда причин, как субъективного, так и объективного характера, в области не произошло кардинального улучшения положения дел в отрасли. Финансовое состояние предприятий ЖКХ неудовлетворительно, значительны объемы задолженности за потребленные энергоресурсы, отсутствует активная конкурентная среда, нет экономических стимулов снижения затрат на предоставление ЖКУ, высока степень изношенности основных фондов и уровень их обновления незначителен. Бюджетные дотации на ЖКХ по-прежнему занимают значительную часть в расходах консолидированного бюджета области и бюджетов муниципальных образований. Доля затрат на содержание и эксплуатацию ЖКХ в общем объеме консолидированного бюджета области достигает 18%, из которых почти 70% - затраты на отопление и горячее водоснабжение. Отсутствие прозрачного механизма формирования себестоимости ЖКУ, наличие обязательств по текущим долгам и долгам прошлых лет приводят к непривлекательности отрасли для внебюджетных инвестиций, а возможности бюджетного финансирования модернизации отрасли ограничены. Значительное влияние на состояние отрасли оказывает наличие федеральных обязательств по предоставлению льгот отдельным категориям граждан и недостаточность средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию этих льгот. Реформа ЖКХ в Нижегородской области носит ярко выраженный социальный характер, поскольку человек в этом процессе является главным действующим лицом и от того, насколько он будет заинтересован в преобразованиях, зависит успех реформы в целом. При переходе на федеральные стандарты оплаты ЖКУ происходит заметное увеличение количества семей, получающих социальную помощь, при этом для получения субсидий и льгот гражданин должен собрать справки, подтверждающие его материальное положение, жилищные условия и т.п. Обычно это отнимает много времени и сил из-за того, что предприятия социальной и жилищно - коммунальной сферы находятся в разных местах и не связаны друг с другом. Необходимо создание условий для получения документов обо всех видах социальной помощи в одном месте, приближенном к месту жительства человека, и организации первичного приема граждан для оказания социальной помощи по месту жительства в режиме "единого окна" с ведением баз данных по семьям, льготам, субсидиям и т.п. Для решения этой проблемы в Нижегородской области создается система персональных социальных счетов граждан. Персональный социальный счет - лицевой счет домохозяйства, служащий для учета бюджетных средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги. Использование данного механизма предоставит возможность бюджету обеспечить целевой характер использования средств, а гражданам - производить оплату только в случае получения конкретной услуги, а также иметь возможность выбирать наиболее эффективного поставщика жилищно - коммунальных услуг. В условиях проведения жилищно - коммунальной реформы население испытывает на себе ряд неудобств с точки зрения системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Беспорядочная информационная среда (обилие поставщиков и соответствующее число квитанций, изменения тарифов и доли платежей населения, изменения в порядке расчета субсидий и льгот) вызывает негативную реакцию населения и непонимание им действий власти. В области приступили к внедрению "Единой информационной системы управления расчетными операциями в ЖКХ". "Единая информационная система управления ЖКХ Нижегородской области" (ЕИСУ ЖКХ) является автоматизированной системой расчетных операций между поставщиками и потребителями коммунальных услуг, реализованная в едином стандарте для всех городов и районов области. На основе информации, содержащейся в единой базе данных "Муниципальных информационных ресурсов ЖКХ" (МИР ЖКХ), осуществляется управление процессом начисления, учета платежей и финансирования предприятий - поставщиков услуг в отрасли ЖКХ. Система представляет собой сеть расчетных центров, работающих в режиме единого программно - технологического комплекса. Создание единой информационной системы управления расчетными операциями позволит обеспечить ведение единообразного автоматизированного расчета по всем видам жилищно - коммунальных услуг, взаимосвязь с системой персональных социальных счетов и адресного субсидирования населения. Кроме того, создание этой системы позволит обеспечить прозрачность прохождения финансовых потоков от потребителей и бюджета к поставщику жилищно - коммунальных услуг, вести полный учет и контроль предоставления льгот и субсидий, а также получение структурами власти соответствующей аналитической информации. Система жилищно - коммунального хозяйства в настоящее время является затратной и поэтому неэффективной. Ее содержание в нынешнем виде становится непосильным как для бюджетов муниципальных образований и области, так и для основного потребителя жилищно - коммунальных услуг - населения. Система позволит осуществить контроль над экономической обоснованностью тарифов. Завышенность тарифов по теплоэнергетике, водоснабжению и водоотведению из-за несоблюдения установленных нормативов составляет 10 - 20%, а изменение тарифов, как правило, не сопровождается проведением независимой экспертизы. В условиях, когда только поставщиков тепла в области насчитывается более 5 000 предприятий, качественная работа по контролю за формированием тарифов без автоматизации этого процесса невозможна. Поэтому Правительство Нижегородской области приняло решение о создании единой областной информационной системы управления тарифным регулированием на коммунальных предприятиях, которая позволит решить, как минимум, две главные задачи: обеспечить автоматизацию расчета тарифов на коммунальные услуги и создать единую автоматизированную систему экспертизы тарифов. Цели реформирования Целью создания "Единой информационной системы управления ЖКХ Нижегородской области" является обеспечение повышения экономической эффективности жилищно - коммунального хозяйства Нижегородской области и улучшения качества коммунальных услуг для населения за счет: - оптимизации расчетных операций и сокращения издержек обращения предприятий ЖКХ; - разработки и внедрения механизмов экономии для населения по оплате жилищно - коммунальных услуг; - установления принципа оплаты только за потребленные услуги; - адресного субсидирования малоимущих слоев населения; - увеличения собираемости оплаты услуг ЖКХ; - повышения прозрачности финансовых потоков в сфере ЖКХ и повышения привлекательности отрасли ЖКХ для инвесторов. Механизм реализации Программа осуществляется в два этапа. На первом этапе (2002 - 2003 годы) осуществляется разработка законодательных и нормативных документов, разработка технологий, унификация методик расчетов, проведение пилотных проектов. На втором этапе (2004 год) осуществляется полномасштабное внедрение системы расчетных центров в районах Нижегородской области и г. Н.Новгород. К участию в Программе привлекаются органы исполнительной власти Нижегородской области, кредитные учреждения Нижегородской области, Управление федеральной почтовой службы, предприятия жилищно - коммунального комплекса, коммерческие организации. Контроль за реализацией Программы осуществляется Правительством Нижегородской области. Координацию работ осуществляет Консорциум "Информационные системы управления ЖКХ", в который входят основные поставщики коммунальных услуг, кредитные учреждения и фонды области и администрации районов области. Ожидаемые результаты реформирования Реализация Программы "Единая информационная система управления ЖКХ Нижегородской области" должна обеспечить повышение экономической эффективности жилищно - коммунального хозяйства Нижегородской области и улучшение качества коммунальных услуг: - для населения. Единые методики расчетов стоимости жилищно - коммунальных услуг. Обеспечение оперативной адресной социальной помощи в части оплаты стоимости ЖКУ и повышение качества предоставляемых услуг; - для предприятий ЖКХ. Улучшение платежного баланса за счет оптимизации, прозрачности финансовых потоков и повышения собираемости средств. Привлечение средств на реконструкцию и ремонт основных средств; - для банков. Инвестиции в систему ЖКХ Нижегородской области; - для администраций муниципальных образований. Переход от дотаций к адресным субсидиям через систему персональных счетов. Формирование социальной политики на основании объективной и актуальной информации. Оптимизация бюджетных расходов. Проведения единой обоснованной тарифной политики. Финансовое обеспечение Программа реализуется за счет бюджетных средств, частных инвестиций и кредитных ресурсов. Стоимость Программы составляет 50,9 млн рублей. Расходы на 2001 - 2002 годы составили 0,9 млн рублей. Расходы на 2003 - 2004 годы составят около 50 млн рублей. Пропорции софинансирования приведены в Плане использования субсидий из Фонда реформирования региональных финансов. Государственная поддержка Программы энергоресурсосбережения в ЖКХ Правительством области разработан финансово - экономический механизм инвестирования ЖКХ, который позволит создать условия возвратности средств инвестору с высокой степенью гарантии. Предложенный механизм состоит из двух фаз. Первая фаза - "процедура инвестирования", вторая - "процедура возврата инвестиций". В первой фазе осуществляется предварительный отбор инвестиционных проектов, процесс "упаковки" инвестиционных предложений в бизнес - планы, выполненным по единому стандарту, и оформление сделок по инвестиционным проектам. Вторая фаза нацелена на обеспечение возврата инвестиционных средств. Наряду с традиционным обеспечением кредита разработан механизм дополнительных гарантий инвесторам. Суть его заключается в том, что при согласовании бизнес - плана с инвестором в тарифе фиксируется величина экономии, образованная как эффект инвестиционных вложений. Эта величина сохраняется на срок окупаемости проекта, наглядно отслеживается и рассчитывается с помощью "Информационной системы управления тарифным регулированием". Возврат инвестиций осуществляется путем расщепления платежей населения при оплате ЖКУ с использованием "Единой информационной системы управления расчетными операциями". В качестве правовой основы функционирования такого механизма разработаны правила и критерии отбора приоритетных проектов, а также принято постановление Правительства Нижегородской области, обеспечивающее сохранение стоимости оказываемых услуг ЖКХ до завершения окупаемости инвестиционных средств (но не более трех лет). Кроме того, расходная часть бюджета предусматривает средства на возмещение части процентной ставки по кредитам, привлеченным на реализацию энергосберегающих проектов. Перечень правовых актов, принятых для обеспечения реализации основных направлений реформирования управления финансами в сфере ЖКХ: - Указ Губернатора Нижегородской области "О мерах по совершенствованию системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" от 23.10.2001 № 65; - постановление Правительства Нижегородской области "О мерах по реализации единой тарифной политики в жилищно - коммунальном хозяйстве Нижегородской области" от 04.03.2002 № 29; - постановление Правительства Нижегородской области от 11.01.2002 № 4 "О внедрении адресного субсидирования населения Нижегородской области по оплате жилищно - коммунальных услуг"; - постановление Правительства Нижегородской области "Об утверждении Положения о порядке выплаты адресных субсидий на оплату жилищно - коммунальный услуг через систему персональных социальных счетов" от 17.06.2002 N 132; - постановление Правительства Нижегородской области "О Плане действий по реализации Концепции адресной социальной поддержки семьи в Нижегородской области на период до 2005 года" от 19.06.2002 № 136; - постановление Правительства Нижегородской области "Об утверждении Примерного положения о районных расчетных центрах по сбору и обработке жилищно - коммунальных платежей" от 30.08.2002 № 214; - постановление Правительства Нижегородской области "О приведении фактических платежей населения за жилищно - коммунальные услуги в соответствие с установленным уровнем" от 11.10.2002 № 269; - постановление Правительства Нижегородской области "О реализации Программы развития жилищно - коммунального хозяйства Нижегородской области" от 11.01.2002 N 3; - постановление Правительства Нижегородской области "Об отборе проектов по энергосбережению в жилищно - коммунальном хозяйстве области" от 22.02.2002 № 27; - распоряжение Правительства Нижегородской области "Об упорядочении установки приборов учета потребления тепловой энергии, горячей и холодной воды, газа" от 05.06.2002 № 291-р. 3.4. Развитие системы государственных закупок в Нижегородской области Текущее состояние и обоснование необходимости реформ В Нижегородской области около 90 распорядителей бюджетных средств и более тысячи (с учетом муниципальных бюджетных учреждений) получателей бюджетных средств. Все они имеют право осуществлять закупки и заключать государственные контракты. Если рассматривать объем ассигнований бюджета, направленных на закупки, как 100%, то план закупок составляет 60 процентов. Государственные контракты составляют 41,1 процента. Закупки по государственным контрактам, заключенным по результатам конкурсов, составляют 30,8%, в том числе по централизованным конкурсным контрактам - 10,3 процента. Анализ эффективности закупок показывает, что: - эффективность закупок по нецентрализованным контрактам составляет 2 - 6 процентов; - эффективность закупок по централизованным конкурсным контрактам составляет 12 - 18 процентов. В настоящее время средняя эффективность закупок составляет около 5,1%. В случае осуществления большей части государственных закупок на основе централизованных конкурсных контрактов можно повысить среднюю эффективность государственных закупок до 15 процентов. На сегодняшний день более объемов закупаемой продукции, финансируемой за счет бюджета, закупается непосредственно самими бюджетными учреждениями. Как правило, они осуществляются в небольших объемах; цена таких закупок равна розничной цене в магазине. Данные закупки не классифицируются как госзаказ и не попадают под конкурсное размещение. Тем не менее, около 80% номенклатуры закупаемой продукции является однотипной для нескольких бюджетных учреждений. Укрупнение закупок для нескольких бюджетных учреждений позволит закупать продукцию оптом у производителя и на конкурсной основе. Для этого необходимо ввести полное номенклатурное планирование расходов бюджета, на основе которого укрупнять закупки, формировать госзаказ и проводить конкурсные процедуры. Цели реформирования Основной целью развития системы госзакупок является наиболее рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Основной задачей, решаемой в процессе реформирования, должно стать создание целостной системы государственного заказа, доступной для каждого бюджетного учреждения и органов исполнительной власти. Ожидаемые результаты Увеличение объемов и расширение номенклатуры продукции, закупаемой по государственному заказу на конкурсной основе. Экономия бюджетных расходов в пределах 15 - 20% средств бюджета, направляемых на государственные закупки. Механизм реализации Реформирование системы госзакупок планируется осуществлять по следующим направлениям: - Разработка нормативно - правовой базы и методических рекомендаций для организации и упорядочения процесса формирования и размещения государственного заказа, совершенствования конкурсных процедур. - Повышение квалификации государственных служащих, участвующих в организации государственных закупок. - Разработка и реализация механизма осуществления централизованных закупок по однотипным видам продукции. - Учет принятых бюджетных обязательств; контроль за соответствием суммы принятых бюджетных обязательств бюджетным ассигнованиям. - Разработка и внедрение на уровне всех участников бюджетного процесса единой автоматизированной системы управления региональным заказом (далее - АСУРЗ). Организационный план и планируемые результаты приведены в составе общего организационного Плана Программы. Основным риском в осуществлении реформы является человеческий фактор: низкая квалификация государственных служащих, участвующих в организации государственных закупок на местах, а также нежелание реформирования существующей системы. Кроме того, может оказать влияние радикальное изменение федерального законодательства в области госзакупок, что маловероятно. Финансовое обеспечение реформирования В рамках программы реформирования региональных финансов финансированию подлежат следующие мероприятия: 1. Разработка и внедрение на уровне всех участников бюджетного процесса АСУРЗ. Сумма на реализацию проекта составляет 19,5 млн рублей. Финансирование необходимо разделить на три этапа: - разработка, согласование и утверждение проекта АСУРЗ и технического задания (I квартал 2003 года) - 600,0 тыс. рублей. - разработка программного продукта (III квартал 2003 года) - 8,9 млн рублей. - апробация, адаптация и внедрение АСУРЗ на территории Нижегородской области (IV квартал 2003 г. - I квартал 2004) - 10,0 млн рублей. 2. Переподготовка и повышение квалификации членов муниципальных конкурсных комиссий и конкурсных комиссий распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств Нижегородской области) в области государственных закупок на базе аккредитованного Правительством РФ филиала ГУ-ВШЭ. Необходимо, чтобы к 1 мая 2003 года прошли обучение и получили государственный сертификат председатели конкурсных комиссий (340,0 тыс. рублей), а к 1 января 2004 года прошли обучение и сертификацию постоянные члены конкурсных комиссий (1,4 млн рублей). 3. Разработка, утверждение и тиражирование сборника нормативных актов и методических материалов по организации государственных закупок на территории Нижегородской области. Первоначальный тираж - 300 экземпляров. Срок выпуска - июнь 2003 года. Стоимость работ - около 90,0 тыс. рублей. 4. Создание службы справочно - консультационной поддержки и помощи государственным заказчикам, организаторам торгов и поставщикам. Включает в себя разработку и информационное наполнение web-сайта по тематике госзакупок в Нижегородской области, создание базы данных потенциальных поставщиков продукции для реализации регионального заказа, размещение информации о госзаказах, предложениях поставщиков, итогах конкурсных процедур и т.д. На работы по организации и функционированию в 2003 году необходимо 670 тыс. рублей; с 2004 года система должна перейти на самоокупаемость (возможно, в рамках государственного унитарного предприятия). Таким образом, для реализации программы требуется 22,0 миллиона рублей на два года, из них на 2003 год - 12,0 млн рублей, на 2004 год - 10,0 млн рублей. Пропорции софинансирования приведены в Плане использования субсидий из Фонда реформирования региональных финансов. Оценка эффективности планируемых расходов 1. Подготовка специалистов и выпуск сборника - снижение издержек на подготовку конкурсных процедур, минимизация судебных издержек в случае рассмотрения спорных вопросов по организации конкурсных процедур в судебном порядке, снижение числа конкурсов, признанных несостоявшимися вследствие ошибок на этапе планирования, формирования и размещения государственного и муниципального заказа. Общая экономия средств - 2 - 5 процентов. 2. Разработка и внедрение на уровне всех участников бюджетного процесса АСУРЗ - четкость формирования и размещения регионального заказа, управление финансами на стадии его исполнения, исключение нецелевых закупок и несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных организаций, снижение времени расчетов за поставляемую продукцию. Общая экономия средств - от 12 до 16 процентов. 3. Создание службы справочно - консультационной поддержки и помощи - решение проблемных вопросов на этапе формирования и размещения регионального заказа, привлечение большего количества юридических и физических лиц для участия в исполнении государственного заказа, более качественное проведение закупок методом запроса котировок и у единственного источника. Общая экономия средств - от 5 до 10 процентов. Управление программой Государственные заказчики осуществляют реализацию программы в соответствии с нормативными актами и инструктивными материалами. Координацию действий и информационно - методическое руководство осуществляет министерство финансов Нижегородской области. Контроль за реализацией программы осуществляет управление областного государственного заказа министерства финансов Нижегородской области. Контроль осуществляется на основе единых методик и инструктивных материалов, разработка которых отнесена на I - II кварталы 2003 года. Система стимулирования конкурсных комиссий государственных заказчиков должна быть основана на единой унифицированной методике, которая позволит оценить абсолютную и относительную экономию бюджетных средств, достигнутых каждой конкурсной комиссией, качество организации конкурсных процедур и другие параметры, на основании которых возможно выделение конкурсных комиссий, работающих на территории области, их материальное стимулирование по итогам года и тиражирование их полезного опыта для широкого применения. 3.5. Развитие системы казначейского исполнения областного бюджета Текущее состояние и обоснование необходимости реформ Структура областного бюджета насчитывает 14 главных распорядителей средств, около 500 бюджетных учреждений и прямых получателей бюджетных средств. При банковской системе исполнения бюджета объективной реальностью является недостаточность только последующего контроля расходов для эффективного управления ресурсами. Организация предварительного контроля позволила сделать следующие выводы: в процессе предварительного контроля 11 - 15% платежных документов отбраковывается по причине несоответствия требованиям (в том числе нецелевое использование средств). Существующая банковская система исполнения областного бюджета предполагает трехэтапное перечисление средств: "областной бюджет - главный распорядитель - бюджетное учреждение - поставщик товаров". Движение бюджетных ресурсов осуществляется, как минимум, через 4 расчетных счета в различных банковских структурах. При этом орган, в чьи функции входит управление бюджетными ресурсами - министерство финансов Нижегородской области, ограничен в информации о расходовании средств 1 этапом. Данная система не позволяет министерству финансов Нижегородской области осуществлять в полной мере одну из основных функций управления - контроль. Также, Бюджетным кодексом РФ, Программой развития бюджетного федерализма до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, всем без исключения бюджетам предписано казначейское исполнение бюджета. Цели реформирования Целью развития казначейской системы исполнения областного бюджета является обеспечение эффективного управления бюджетными средствами путем контроля за их расходованием. Основной принцип построения системы казначейства. При казначейском исполнении областного бюджета финансовый орган осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений с единого счета областного бюджета, открытого в кредитной организации, уполномоченной работать со счетами областного бюджета. Перечислению средств предшествует предварительный контроль расходов бюджета: проверка целевого использования средств, т.е. соответствия платежных документов утвержденным сметам расходов бюджетных учреждений, наличия подтверждающих документов, обязательная регистрация договорных обязательств. Основным механизмом достижения цели является предварительный контроль операций с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета. Задачи по реализации программы: 1. Формирование правового, административно - кадрового, технического обеспечения реализации программы. 2. Разработка и совершенствование программной оболочки системы, техническое обеспечение процессов. 3. Создание системы расчетов и учета, позволяющей достичь прозрачности и качества исполнения бюджета (организация операционно - кассового обслуживания). 4. Создание эффективной системы предварительного контроля расходов бюджета. 5. Организация непосредственно перевода бюджетных учреждений на казначейскую систему исполнения. 6. Формирование единого автоматизированного комплекса управления бюджетом. Ожидаемые результаты от внедрения программы (бюджетный эффект): - обеспечение оперативности в принятии решений по управлению бюджетными средствами; - повышение эффективности использования бюджетных средств (целевая направленность, своевременность и рациональность). Кроме того, за счет постепенного перераспределения функций распорядители бюджетных средств вместо механической и бумажной работы получат возможность исполнять те функции, ради которых они и создавались - контрольные и аналитические; - обеспечение точности прогнозирования доходов и расходов за счет оперативного учета, контроля и анализа исполнения бюджета; - ускорение оборачиваемости бюджетных средств (сокращение пробега средств от распорядителей до конечных получателей с 9 дней до 1 дня); - гибкое маневрирование ресурсами в условиях дефицита бюджета, оптимизация бюджетных потоков (наличие остатков на лицевых счетах получателей бюджетных средств позволит избежать заимствований у кредитных организаций на покрытие кассовых разрывов и, соответственно, сократит расходы на обслуживание долга); - создание механизма экономии бюджетных средств за счет предварительного контроля государственных закупок, заключаемых договоров и контрактов; - на основе анализа расходования средств бюджетными учреждениями внесение корректировок в бюджетный процесс на стадии планирования; - создание механизма оперативного управления государственным долгом. Анализ возможных альтернатив и обоснование выбора принципиального решения Одним из ключевых вопросов на стадии формирования казначейства является выбор программного обеспечения. На текущий момент на рынке финансовых технологий предлагается более 10 различных программных продуктов для решения поставленной цели. Анализ предлагаемых программ позволяет выявлять по каждой положительные и отрицательные стороны. Но правовое поле реализации программы диктует свои условия: региональные системы казначейского исполнения бюджета должны соответствовать федеральным стандартам качества. Это означает, что программный продукт должен быть сертифицирован Министерством финансов Российской Федерации и развиваться в данной правовой среде. Из большого количества предложений с учетом данного ключевого фактора выбрано программное обеспечение АРМ "Бюджет", разрабатываемое РВЦ ИМНС РФ в Чувашской Республике. Решение подкрепляется следующими обоснованиями: - Программа сертифицируется Министерством финансов Российской Федерации (сертификат от 08.12.1999 № 9801), ее разработка финансируется за счет средств федерального бюджета. - Программа устанавливается в регионах и дорабатывается бесплатно. - Опыт внедрения программы имеют 78 регионов. - Опыт нашего региона за 2001 - 2002 годы показал, что, безусловно, программа нуждается в доработке и развитии, но обеспечивает на текущем этапе потребности организации системы казначейского исполнения бюджета. - Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в обслуживании счета областного бюджета через УФК по Нижегородской области также приводят к необходимости единообразия программного обеспечения, то есть развитие областного казначейства в той же программной среде, в которой работает УФК по Нижегородской области. Механизм реализации Построение системы казначейского исполнения бюджета является ключевым моментом в процессе развития региональных финансов Нижегородской области, технически, организационно и финансово емким проектом. В связи с этим в области в 2002 году принята отдельная Программа развития казначейской системы исполнения областного бюджета, утвержденная постановлением Правительства Нижегородской области от 17.10.2002 N 277. Программа включает детальную проработку механизмов исполнения, финансовый план, утверждает порядок взаимодействия участников в процессе казначейского исполнения бюджета. Полностью Программа приводится в Приложении "Целевые программы реформирования региональных финансов в Нижегородской области". Включая данное направление в Программу реформирования управления региональными финансами, мы хотим пояснить суть наших действий по основным моментам построения казначейской системы в области. Механизм реализации программы отражен в Положении о порядке финансирования расходов областного бюджета и организации казначейского исполнения областного бюджета. Принцип взаимодействия Правительства области и муниципальных образований также приведен в Положении. Суть данных взаимоотношений: 1. Министерство финансов Нижегородской области открывает на базе районных финансовых органов администраций районов и городов Нижегородской области (далее - финансовые органы) структурные подразделения областного казначейства. При этом министерство финансов Нижегородской области обеспечивает финансирование данных подразделений, материальное и техническое обеспечение. 2. Финансовые органы через открытые структурные подразделения областного казначейства полностью выполняют казначейские функции в соответствии с Положением в части финансирования учреждений, расположенных на территории данного района и финансирующихся из областного бюджета. 3. Министерство финансов Нижегородской области проводит обучение сотрудников финансовых органов, обеспечивает финансовые органы программным обеспечением, методическими материалами и способствует в дальнейшем созданию и развитию систем казначейства для исполнения местных бюджетов. 4. Организационная схема управления программой и схема взаимодействия при казначейском исполнении бюджета с УФК по Нижегородской области, с контролирующими органами (КРУ по Нижегородской области, КРУ министерства финансов области), между отделами и департаментами министерства финансов и другими контрагентами приведена в программе. Финансовое обеспечение Учитывая дефицит бюджетных средств, смета на реализацию программы в 2003 году составлена в минимальном объеме, суммарная стоимость затрат составляет 5,0 млн рублей. Данные затраты будут осуществляться в соответствии с Законом Нижегородской области от 27.12.2002 № 78-З "Об областном бюджете на 2003 год" на следующие цели: - содержание штатных единиц в финансовых органах для выполнения функций областного казначейства - 2,0 млн рублей; - расходы на оснащение главных распорядителей, структурных подразделений в финансовых органах, министерстве финансов (ПК, принтеры, система электронных платежей, система шифрования) - 3,0 млн рублей. Данные ассигнования позволят в минимальном объеме обеспечить функционирование казначейской системы, однако для завершения процесса автоматизации управления бюджетом данных технических средств недостаточно. Существующая схема предусматривает программное обеспечение на бесплатной основе, закупку компьютерной техники для оборудования по 1 рабочему месту у главных распорядителей и в структурных подразделениях в финансовых органах, однако не предусматривает автоматизацию рабочих мест в бюджетных организациях, поэтому, безусловно, не дает целостной системы автоматизации. Как вариант обеспечения техническими средствами развития казначейской системы в дальнейшем рассматривается участие региона в конкурсе, проводимом МБРР на получение ресурсов Фонда реформирования региональных финансов. План использования средств и их освоения представлен в разделе финансового плана. Управление программой Управление программой осуществляется рабочей группой по реализации программы, состав которой определен постановлением Правительства Нижегородской области. План - график реализации представлен в составе общего организационного Плана Программы. Руководство программой осуществляет министр финансов Нижегородской области при взаимодействии с руководителями тех структурных подразделений Правительства области, которые переводятся на казначейскую систему исполнения и с руководителями финансовых органов районов и городов области. Отчетность и контроль за реализацией Контроль за реализацией программы осуществляет Правительство области, в лице министерства финансов Нижегородской области. Министр финансов Нижегородской области регулярно отчитывается на заседаниях Правительства области о ходе реализации программы в соответствии со сроками, утвержденными в Плане - графике. Кроме того, по условиям Протокола от 26.03.2002 № 32 "О реализации мер по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Нижегородской области" косвенный контроль будет осуществляться по линии Министерства финансов Российской Федерации. Министерство финансов Нижегородской области ежеквартально представляет отчет в Министерство финансов Российской Федерации по реализации условий Протокола от 26.03.2002 N 32, в том числе по реализации данной программы. Стимулом для реализации программы в данном случае служат: 1. Достижение поставленной цели повысить качество исполнения бюджета и, соответственно, бюджетный рейтинг региона. 2. Успешная реализация программы позволит надеяться на софинансирование ее дальнейшего развития в рамках программы МБРР по реформированию региональных финансов. 3.6. Оптимизация расходов социальной сферы Текущее состояние и обоснование необходимости реформ На территории Нижегородской области в настоящее время функционируют и финансируются за счет бюджетных средств 3612 учреждений образования, 2780 учреждений культуры, 1573 учреждения здравоохранения, 304 - социальной защиты населения, 51 - физической культуры и спорта. В учреждениях социальной сферы занято 20,5% от числа работающих в области. С 1993 года в области начался процесс передачи учреждений социальной сферы различных ведомств в муниципальную собственность и, соответственно, изменения порядка финансирования этой сети. В связи с изменением демографической ситуации в области, сокращением рождаемости, увеличением количества жителей более старшего поколения и их социальной незащищенностью в области происходит процесс сокращения учреждений образования и здравоохранения и увеличения сети учреждений социальной защиты населения. Расходы на содержание социальной сферы региона за счет средств бюджетов всех уровней в 2001 году составили 9088,1 млн рублей при плане 9457,3 млн рублей. В 2002 году на содержание указанных учреждений планируется израсходовать 12874,5 млн рублей при полной потребности в сумме 22211,4 млн рублей. Из-за недостатка финансирования учреждений социальной сферы в течение ряда лет ухудшается их материально - техническое обеспечение, имеющееся оборудование физически и морально устаревает (процент износа по отчету 2001 года - 40%), происходит стремительное обветшание зданий, недоступным становится применение новых форм и методов образования, лечения и оздоровления населения, снижается уровень и качество предоставления услуг населению. Так, на: приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования для учреждений социальной сферы было израсходовано: - в 2000 году - 53,5 млн рублей, что составило 0,9% от расходов на содержание учреждений социальной сферы; - в 2001 году - 120,1 млн рублей (1,5%); - запланировано в 2002 году - 166,3 млн рублей (1,4%); проведение капитального ремонта учреждений социальной сферы: - в 2000 году - 84,4 млн рублей, что составило 1,4% от расходов на содержание учреждений социальной сферы; - в 2001 году - 161,5 млн рублей (2%); - запланировано в 2002 году - 196,1 млн рублей (1,6%). Цели реформирования Основная цель программы - переход на более качественное и в гарантированном объеме обеспечение населения области услугами, оказываемыми учреждениями социальной сферы области. Основные задачи по реализации программы. Учет всей сети учреждений социальной сферы области (с учетом находящейся на балансе различных организаций) для определения уровня обеспеченности населения области оказываемыми социальными услугами. Упорядочение системы предоставления услуг населению области учреждениями социальной сферы области (платных услуг). Утверждение нормативов бюджетного финансирования и количественных показателей по отраслям социальной сферы области в зависимости от оказываемых учреждениями, функционирующими в данной отрасли, услуг населению (для расчета минимально необходимых расходов бюджетов районов и городов области). Утверждение лимитов потребления электроэнергии и теплоэнергии для бюджетных учреждений области. Учет льгот и социальных выплат, оказываемых различным категориям населения с целью реализации Концепции адресной социальной поддержки семьи в Нижегородской области. Проведение учета целевых социальных программ, действующих на уровне области, с целью сокращения неэффективных расходов (упорядочение процесса разработки и принятия). Механизм реализации 2002 год - подготовительный этап. Программа реализуется начиная с 2003 года и направлена на оптимизацию социальной сферы области, сокращение неэффективных расходов бюджета, рациональное распределение бюджетных средств конкретным потребителям социальных услуг. Мероприятия по оптимизации расходов социальной сферы Нижегородской области представлены в общем организационном Плане Программы. Финансовое обеспечение Мероприятия, связанные с реформированием процедур управления бюджетными расходами в социальной сфере, в основном носят организационный и аналитический характер. Главный объем запланированной работы будет осуществлен силами сотрудников подразделений областной администрации, что потребует минимальных дополнительных финансовых вложений (мотивация, поощрение). Тем не менее, часть работ, и это в основном создание системы оценки эффективности производимых расходов - то, что на сегодняшний день в области отсутствует, будет связана с дополнительными затратами по привлечению консультантов. Также, в случае получения средств из федерального фонда реформирования региональных финансов, возможно финансирование затрат на приобретение техники, программного обеспечения, ведение информационных баз, в частности по программе формирования системы адресной социальной помощи, расходов на проведение опросов населения о качестве бюджетных услуг и другие. По результатам учета бюджетной сети и физического состояния возможно возникновение необходимости поддержки в финансировании части капитальных затрат из федерального бюджета. Расходы предусмотрены в плане использования субсидий из средств Фонда реформирования региональных финансов. Ожидаемые результаты Предполагается получить следующий бюджетный эффект от реализации выбранного направления оптимизации социальной сферы области: - достижение уровня оптимальной обеспеченности населения сетью бюджетных учреждений социальной сферы в соответствии с потребностями области; - повышение качества оказываемых социальных услуг населению области при полном объеме их предоставления; - осуществление контроля за доходами и расходами бюджетных учреждений, целевым расходованием бюджетных средств; предоставление населению платных услуг в строгом соответствии с Единым перечнем платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями области; - гарантия минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на одного потребителя социальных услуг (учащегося, воспитанника, ребенка, койку, учреждение и т.д.) и рационального распределения бюджетных средств; - социальная защищенность семей и граждан, наиболее нуждающихся в помощи, повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на социальную политику; - повышение социально - экономической значимости процесса государственных закупок, эффективности управления расходами бюджетов всех уровней, выявление и сокращение неэффективных бюджетных расходов; - создание единой системы расчетов и учета при полной прозрачности и контроле над бюджетными средствами при переходе бюджетных учреждений на казначейское исполнение бюджетов. 3.7. Развитие системы контроля использования бюджетных средств Текущее состояние и обоснование необходимости реформирования В области существует ряд органов, осуществляющих контрольно - проверочную работу в отношении сбора и использования доходов бюджета, деятельности бюджетных учреждений, а также государственных и муниципальных предприятий и муниципалитетов. Эту проверочную работу можно подразделить на контроль парламентский и административный. Парламентский контроль осуществляется областным Законодательным Собранием, контрольно - счетной палатой Законодательного Собрания. Парламентский контроль осуществляет следующие функции финансового контроля: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта закона Нижегородской области об областном бюджете на очередной финансовый год; текущий контроль - в ходе рассмотрения вопросов исполнения бюджетов на заседании комитетов областного Законодательного Собрания и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Объектами такого контроля являются: - областной бюджет; - областные социально - экономические программы; - областная собственность; - договоры и соглашения, заключаемые Правительством Нижегородской области в сфере финансов, займов и кредитов. Контрольные полномочия областного Законодательного Собрания распространяются на деятельность учреждений, предприятий, организаций вне зависимости от форм собственности, общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц в части, связанной с получением, перечислением и использованием средств из областного бюджета, а также распоряжения и управления областной собственностью. Информация о результатах проведенных финансовых проверок и принятых мерах и подготовленные при этом предложения направляются в Правительство Нижегородской области, руководителям соответствующих предприятий, учреждений и организаций. Административный контроль осуществляется Правительством Нижегородской области, и в частности, министерством финансов области. Текущий и предварительный контроль исполнения бюджета Министерства финансов производится отраслевыми управлениями и отделами, а также управлением казначейства области. Основные функции последующего контроля возложены на отдел финансового контроля и аудита, созданного в 1999 году и реорганизованного в контрольно - ревизионное управление области с декабря 2002 года (численность 10 единиц). Основные задачи, возложенные на подразделение: - контроль за исполнением бюджетного законодательства при формировании и исполнении муниципальных бюджетов; - контроль целевого и эффективного использования средств областного бюджета области; - контроль за формированием и использованием областных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия подразделения распространяются на организации и учреждения области, содержащиеся за счет средств областного бюджета, а также на получателей и пользователей средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов вне зависимости от формы собственности. В 2000 году отделом финансового контроля и аудита в соответствии с поставленными задачами и функциями проведено 28 проверок целевого и эффективного использования средств. Проверками был охвачен ряд администраций районов, департаментов области, бюджетных учреждений и коммерческих организаций. В ходе проверок установлены недостатки в исполнении бюджетного законодательства, а также факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств всего на сумму 22,6 млн рублей. В 2001 году было проведено 40 проверок с установлением фактов неэффективного использования средств бюджетов на 34,2 млн рублей. За 1-ое полугодие 2002 года проведено 17 проверок с выявлением фактов финансовых нарушений на 33,6 млн рублей. По результатам проверок в соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса РФ № 145-ФЗ направлены предписания в соответствующие учреждения, предприятия, структуры об устранении выявленных нарушений, в отдельных случаях применялись и другие меры воздействия. Реально сопоставляя объем работ и численность специалистов - ревизоров применялась система выборочных проверок по отдельным направлениям. С созданием контрольно - ревизионного управления и увеличением численности аппарата ревизоров функции управления финансового контроля будут расширяться. Тем не менее, проведение сплошных и систематических проверок всех бюджетополучателей на сегодняшний день только силами данного структурного подразделения не представляется возможным. Планируется проведение проверок по основным приоритетным направлениям расходования средств и темам. В частности - проверки формирования и расходования фонда оплаты труда муниципалитетов и областных бюджетных учреждений, формирование и исполнение планов капитальных вложений, расходования средств в отрасли коммунального хозяйства, агропромышленного комплекса, на транспорте, использование средств, выделяемых из областного фонда дотаций и субвенций и другое. Проведение этой работы будет проводиться во взаимодействии с отделами и управлениями министерства финансов, контрольно - счетной палаты Законодательного собрания и другими контролирующими органами. С увеличением численности ревизионных работников контроль за целевым использованием и сохранностью бюджетных средств будет более полным и системным. Вместе с тем, проводимая и планируемая на перспективу работа обладает существенными ограничениями: отсутствие внешнего аудиторского заключения ограничивает возможность области на рынке привлечения инвестиций, снижает прозрачность общественных финансов и не обеспечивает вертикали подотчетности избирателям; неподверженность контрольно - проверочной работе неденежных ресурсов не мотивирует полноценную организацию общественного сектора. Цели реформирования Повышение эффективности использования бюджетных средств, создание действенной системы контроля за расходованием бюджетных средств на территории области, повышение эффективности деятельности бюджетных и государственных учреждений по распоряжению всеми видами переданного им имущества, в том числе денежными средствами, координированность деятельности подразделений, занимающихся контрольно - ревизионной и проверочной работой в бюджетной сфере на территории области. Механизм реализации Совершенствование контрольно - ревизионной работы исполнения бюджета должно проводиться по двум направлениям. Первое - совершенствование контрольно - ревизионной деятельности министерств и ведомств Правительства Нижегородской области, а также муниципальных образований. Для решения данного направления необходимо создание ведомственного контроля в министерствах и ведомствах области, а также укрепление ревизионных служб в муниципальных образованиях. Необходимо также создание общих принципов и методологии осуществления функций контроля исполнения бюджетов всеми контролирующими органами области. Второе - привлечение независимых аудиторских организаций. Проведение аудита (в значении независимой проверки бухгалтерской отчетности организации специально назначенным независимым профессиональным аудитором с целью выражения мнения о ее достоверности и соответствии определенным требованиям) требует исполнения ряда организационных и правовых действий. Для организации работы по обоим направлениям необходимо принятие в 2003 году следующих документов: - постановление Правительства Нижегородской области "О принципах организации ведомственного финансового контроля на территории области"; - распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти области"; - распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке применения принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации"; - распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке составления акта проверки о нарушениях бюджетного законодательства распорядителями, получателями средств Нижегородской области"; - постановление Правительства Нижегородской области "О концепции хозяйственного аудита управления имуществом в органах Правительства области и учреждениях, финансируемых из бюджета области"; - распоряжение Правительства Нижегородской области "О привлечении на конкурсной основе к участию в процессе финансового контроля организаций, не входящих в структуру Правительства области"; - распоряжение Правительства Нижегородской области "О мерах по обеспечению гласности о результатах проверок, проведенных органами ведомственного контроля, и о ходе устранения выявленных нарушений". Финансовое обеспечение Основной объем финансирования по функционированию системы контроля за расходованием бюджетных средств производится из областного бюджета, в частности по финансированию содержания контрольно - ревизионного управления министерства финансов области. Однако такое направление, как "Проверки эффективности деятельности ГУПов, МУПов, работающих в системе ЖКХ, по распоряжению всеми видами имущества, включая денежные" потребует, на наш взгляд, дополнительных финансовых вложений за счет софинансирования из фонда развития региональных финансов. Расходы будут производиться, в частности, на привлечение независимых аудиторов, консультантов (на конкурсной основе). Результатом данной работы должна стать оценка эффективности деятельности ГУПов, МУПов, выработка общих принципов их функционирования, снижение их убыточности. 3.8. Совершенствование управления долгом Текущее состояние и обоснование необходимости реформ Положение государственных финансов Нижегородской области под влиянием изменений налогового и бюджетного законодательства и экономических процессов объективного характера в течение 1998 - 2001 годов существенно ухудшилось, что спровоцировало рост внутреннего долга региона. Привлечение еврооблигационного займа в 1997 году и кризис экономики России в 1998 году поставили область в долговую зависимость от высокой цены обслуживания долга, курсовых потерь и, как следствие, привели к сложности в самостоятельном его погашении. Совокупность вышеуказанных факторов не позволила области в 2002 году самостоятельно изыскать средства для урегулирования требований кредиторов по погашению государственного долга. Реализация программы должна улучшить структуру долга области и уменьшить расходы областного бюджета, связанные с его обслуживанием. По состоянию на 01.08.2002 долг областного бюджета оценивается на уровне 6432,7 млн рублей и имеет следующую структуру по видам заимствований (млн рублей): - долгосрочные займы - 3888,5 - банковские кредиты - 665,1 - ссуды Минфина РФ - 703,9 - краткосрочные займы - 311,5 - гарантии - 863,7. Основную часть обязательств (57% от уровня долга) составляет внешний долг области в размере 3672,7 млн рублей. Соответственно, этот объем определяет значительные валютные риски. Кредиты коммерческих банков в настоящий момент находятся на уровне 665,1 млн рублей (10% от уровня долга) и имеют тенденцию к увеличению в связи с необходимостью погашения задолженности по еврозайму, приходящейся на 2003 год. Вышеперечисленные обязательства создают самые значительные расходы по их обслуживанию и требуют проведения мероприятий по их рефинансированию. Оставшаяся часть долга области в размере 2094,9 млн рублей (33% от уровня долга) не является определяющей с точки зрения расходов на обслуживание и носит краткосрочный характер. Программа совершенствования управления долгом направлена на принятие и реализацию единой стратегии управления государственным долгом Нижегородской области. Необходимость реформирования определяется стремлением региональной власти исключить в будущем неоправданные заимствования бюджета с одной стороны и создать объективные критерии направления бюджетных средств в финансирование проектов в социально значимых отраслях - с другой. Цели реформирования Основной целью программы является создание и реализация механизма эффективного управления государственным долгом области, позволяющего оптимизировать его структуру и снизить нагрузку на областной бюджет по текущему обслуживанию долга, а также контролировать выполнение нормативов, установленных Бюджетным кодексом и нормативно - правовыми актами Нижегородской области. Основными задачами при реализации настоящей программы являются: - определение оптимального объема государственного долга в целях реализации приоритетов промышленной и социальной политики Правительства области; - изменение структуры долга путем его рефинансирования с целью оптимизации сроков погашения долга (удлинение сроков погашения), изменения вида обязательств и, как следствие, условий его обслуживания (снижение затрат на обслуживание долга); - использование механизма государственных гарантий в целях реализации проектов в приоритетных отраслях промышленности, сельского хозяйства, социальной политики; - мобилизация собственных активов области (доли участия, земля, лесной фонд и т.д.) и оптимизация управления этими активами с целью снижения относительной стоимости обслуживания долга. Реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета в целях снижения доли высокозатратных статей государственного долга области. Механизм реализации Разработка данной программы осуществлялась с учетом следующих предпосылок: - неизменность налогового и бюджетного законодательства в течение рассматриваемого периода; - показатели прогноза роста курса доллара США (среднегодовой курс доллара США по годам в течение рассматриваемого периода) были взяты из разработанных Центром стратегических разработок (Г. Греф) "Основных направлений социально - экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу"; - показатели прогноза объема собственных налоговых и неналоговых доходов областного бюджета приняты на основании проекта закона Нижегородской области "Об областном бюджете на 2003 год"; - процентные ставки для расчета стоимости обслуживания государственного долга области приняты исходя из ставок, действующих на текущий период. Настоящая программа строится с учетом получения в 2003 году бюджетных ссуд из Минфина РФ на общую сумму 1025 млн рублей и погашения текущих бюджетных ссуд на сумму 224 млн рублей. Средства предположительно будут направлены на погашение задолженности области по еврооблигационному займу, приходящиеся на 2003 год. В течение 2003 года с учетом запланированного профицита бюджета объем государственного долга должен быть уменьшен на 237 млн рублей. Профицит будет направлен на погашение задолженности по еврозайму. В то же время для погашения всей суммы в 1623 млн рублей области необходимо будет увеличить объем привлечения банковских кредитов, а также необходимо дополнительное привлечение федеральных ссуд. Для своевременного погашения задолженности при отсутствии иных источников рефинансирования, кроме банковских кредитов и размещения облигационных займов области, реализация программы приведет к значительному увеличению доли этих позиций в структуре долга. Так, в бюджете 2003 года предусмотрена возможность реализации внутреннего облигационного займа Нижегородской области в объеме до 700 млн рублей. Однако начало мероприятий по размещению обусловлено несколькими факторами: необходимо произвести погашение в апреле 2003 года первого из двух траншей еврозайма, приходящихся на следующий год. Привлекать средства через внутренний облигационный займ имеет смысл в том случае, если ставка привлечения не будет "агрессивной" и, с учетом периодичности купонных платежей, сроков обращения и др., будет ниже средней ставки привлечения банковских кредитов. Исходя из этих факторов, решение о размещении облигационного займа может быть принято не ранее 2 квартала следующего года. Для решения проблемы области, связанной с погашением долга по еврозайму, в настоящий момент прорабатывается возможность привлечения долгосрочного кредита банка (пула банков) в сумме, достаточной для погашения основных сумм и процентов, приходящихся на следующий год. Указанный кредит должен быть предоставлен сроком на 3 - 5 лет. Оптимально, если погашение основной суммы кредита будет производиться равными частями с согласованной периодичностью в течение всего срока действия кредитного соглашения. Реализация данного механизма позволит распределить пиковую нагрузку на областной бюджет на несколько лет. В результате возможной замены значительной части общего объема долга области, выраженной в иностранной валюте, на рублевые обязательства и удлинения сроков погашения этих обязательств до 2005 - 2007 гг. Правительство области решит проблему снижения валютных рисков, а также значительно уменьшит долговую нагрузку на областной бюджет. Дополнительные условия реализации программы Настоящая программа может быть реализована только при условии ежегодного, начиная с 2003 года, выделения средств из областного бюджета на частичное погашение долгов области. Правительство области планирует при составлении областного бюджета на соответствующий финансовый год предусматривать в соответствии с настоящей программой необходимый профицит для проведения вышеназванного погашения. Источником средств будет являться максимальная мобилизация собственных активов области (в т.ч. возврат из проектов размещенных средств еврозайма) на общую сумму до 38,8 млн долларов США. Как часть программы Правительство области утверждает единый подход к выдаче государственных гарантий Нижегородской области. Это должно включать в себя не только предоставление гарантий в пределах установленных Бюджетным кодексом РФ, но с оформлением достаточного обеспечения, проведения анализа финансового состояния заемщика, на платной основе и в рамках реализуемых приоритетов социальной, промышленной политики Правительства области. Правительство Нижегородской области рассчитывает, что большая часть федеральных ссуд будет пролонгирована. В случае невозможности этого - необходимо будет увеличить объем привлечения кредитов банков. При этом политика Правительства области в отношении новых заимствований будет заключаться в привлечении новых займов в виде федеральных ссуд и банковских кредитов исключительно на рефинансирование существующих долгов, либо на покрытие "кассового разрыва" при исполнении областного бюджета. Участие области в проектном финансировании будет ограничиваться лишь инфраструктурными проектами, являющимися приоритетными. Политика области в отношении регулирования муниципального долга органов местного самоуправления Правительство Нижегородской области планирует проводить на территории региона единую политику управления долгом Нижегородской области. Данный программный подход к вопросу разработки и реализации единой стратегии управления долгом будет распространен и на уровень муниципальных образований Нижегородской области. Политика Правительства Нижегородской области в отношении муниципальных образований будет направлена на: - ужесточение контроля за выполнением муниципальными образованиями нормативов, установленных Бюджетным кодексом РФ и нормативно - правовыми актами Нижегородской области, ограничивающих уровень муниципального долга и расходы на его обслуживание; - осуществление контроля за соблюдением действующего законодательства в части учета муниципального долга, его погашения и обслуживания, а также отражения данных операций в законах о бюджетах муниципальных образований на соответствующий финансовый год; - осуществление контроля за предоставлением органами местного самоуправления муниципальных гарантий в части их объема и обеспечения, а также правильного их отражения в учете. Выполнение органами местного самоуправления вышеперечисленных требований будет являться одним из основных условий при принятии Правительством Нижегородской области решения о предоставлении муниципальным образованиям Нижегородской области бюджетных ссуд из средств областного бюджета. Политика области в отношении кредиторской задолженности Необходимость системного и комплексного подхода к решению проблемы задолженности и выделение ее в отдельный блок связана с накоплением значительного объема кредиторской задолженности областного и местных бюджетов Нижегородской области перед организациями и населением, что приводит к несбалансированности бюджетов, образованию "скрытого" дефицита, невыполнению обязательств по текущим платежам. По состоянию на 01.12.2002 сумма задолженности бюджетных учреждений области составляет 1592,3 млн рублей, неисполненные обязательства консолидированного бюджета перед предприятиями ЖКХ - 2003,5 млн рублей. В целях упорядочения бюджетного процесса, эффективного использования средств областного бюджета и бюджетов районов и городов назрела необходимость разработки процедуры урегулирования кредиторской задолженности, разработки мер по недопущению наращивания задолженности впредь. Основными задачами в этом направлении являются: - погашение накопившейся просроченной кредиторской задолженности областного и местных бюджетов; - создание базы для формирования и исполнения реальных бюджетов в 2003 и дальнейшие годы; - сбалансированность бюджетов, ликвидация "скрытого" дефицита бюджетов. Основные направления реализации программы действий: - урегулирование объемов существующей кредиторской задолженности областного и местных бюджетов перед населением и организациями; - совершенствование системы планирования и исполнения бюджетов всех уровней (программы оптимизации расходов бюджетной сферы, перехода на казначейское исполнение бюджета); - политика заимствований на погашение существующей задолженности и текущее потребление; - контроль финансово - хозяйственной деятельности учреждений, организаций - получателей бюджетных средств; - система ответственности руководителей за прирост задолженности. Механизм реализации программы действий: - четкое разграничение бюджетополучателей на бюджетные учреждения (субсидиарная ответственность органов власти по их обязательствам) и иных получателей бюджетных средств (договорные отношения); - усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций; - обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии и природного газа; - совершенствование системы бюджетного контроля за сверхлимитным потреблением энергоресурсов учреждениями жилищно - коммунального хозяйства и соблюдением установленных пропорций распределения затрат между населением и бюджетом; - проведение инвентаризации существующей кредиторской задолженности. Разделение ее по срокам возникновения и по отношению к объемам расходов - на санкционированную (в пределах недофинансирования) и несанкционированную, в том числе не подтвержденную соответствующими договорами и актами сверки за поставленную продукцию, работы, услуги; - определение объемов погашения кредиторской задолженности главных распорядителей и получателей бюджетных средств и принятие решения об этом погашении - централизовано из областного бюджета либо по рекомендованной схеме из бюджетов муниципальных образований с учетом наличия у бюджетополучателей внебюджетных средств; - совершенствование системы контроля за погашением кредиторской задолженности, в том числе документальные проверки, подтверждающие наличие кредиторской задолженности; - формирование системы действенного контроля финансово - хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств областного и местных бюджетов; - разработка механизма ответственности руководителей за прирост несанкционированной кредиторской задолженности; - проведение взвешенной политики в отношении заимствований на погашение существующей задолженности и текущее потребление. Необходимо отметить, что в области ведется работа по урегулированию кредиторской задолженности бюджетных организаций, в том числе перед поставщиками топлива и энергии, что является приоритетным для области. Заключено соглашение о реструктуризации задолженности за потребленные энергоресурсы перед ОАО "Нижновэнерго" сроком на 3 года. Общая сумма задолженности консолидированного бюджета области, зафиксированная в соглашении, составила 1186,7 млн рублей. Оплата задолженности бюджетных учреждений в соответствии с графиком реструктуризации производится за счет целевой субвенции из областного бюджета. Ведутся переговоры по увеличению срока реструктуризации. Ожидаемые результаты Общим результатом реализации настоящей программы будет являться: - последовательное сокращение расходных статей государственного долга области; - рефинансирование долга по срокам; - снижение затрат на обслуживание долга; - оптимизация структуры государственных гарантий Нижегородской области; - урегулирование объемов муниципальных долгов; - урегулирование и последовательное сокращение объемов кредиторской задолженности. 4. УПРАВЛЕНИЕ ПРОГРАММОЙ 4.1. Организационная схема управления Программой Общее руководство и контроль за осуществлением Программы возложены на первого заместителя Губернатора - члена Правительства Нижегородской области. Мероприятия, проводимые в рамках Программы реформирования, являются частью действий и функциональных обязанностей министерства финансов Нижегородской области. К исполнению Программы также привлекаются другие министерства, департаменты, комитеты и управления администрации области. В муниципальных образованиях руководство по реализации Программы осуществляется главами городов и районов и руководителями финансовых органов. К работе привлекаются необходимые подразделения муниципальных администраций. Для координации действий региональной и муниципальных администраций, законодательных и представительных органов, федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий Программы и рассмотрения хода выполнения Программы создается межведомственная рабочая группа, возглавляемая министром финансов Нижегородской области. В состав рабочей группы включаются: представители министерства финансов Нижегородской области, иных заинтересованных органов исполнительной власти Нижегородской области и муниципальных образований. В деятельности рабочей группы принимают участие представители Законодательного Собрания Нижегородской области, Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области, Управления Федерального казначейства по Нижегородской области. Рабочая группа рассматривает все вопросы реализации Программы реформирования на территории области. Для решения оперативных вопросов одному из структурных подразделений министерства финансов Нижегородской области - управлению анализа и стратегического планирования - придан статус координатора Программы, начальник управления является ответственным секретарем межведомственной рабочей группы. Управление - координатор обеспечивает техническое руководство реализацией программы, координацию деятельности ее участников. В функции (предметы ведения) управления входят: Разработка и контроль за реализацией Программы реформирования. Рассмотрение обращений государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам разработки и реализации Программы. Организация взаимодействия с Министерством финансов Российской Федерации и другими органами государственной власти, с другими организациями по вопросам подготовки и реализации Программы. Организация взаимодействия с консультантами - юридическими и физическими лицами, привлекаемыми в рамках работы по вопросам разработки и реализации Программы на региональном уровне, включая разработку договоров на оказание консультационных услуг и технических заданий к ним. Управление для осуществления указанных функций обладает следующими полномочиями: - вносить предложения руководству министерства финансов области по предметам ведения управления; - разрабатывать методические материалы и рекомендации по предметам ведения управления; - осуществлять в установленном порядке взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами по предметам ведения управления; - подготавливать и представлять в установленном порядке проекты правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению управления. Схема управления Программой приведена в таблице 2. 4.2. Механизм взаимодействия областных и муниципальных органов власти при организации исполнения Программы Взаимодействие Правительства Нижегородской области и муниципальных образований по реализации Программы реформирования осуществляется исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и взаимной ответственности, признания всеми сторонами необходимости проведения реформ. Из 51 административного района области в процессе подготовки Программы около районов и городов выразили свою готовность присоединиться к процессу реформирования (копии заявлений отдельных муниципальных образований представлены в приложении 2). Кроме того, по некоторым из выбранных областью направлений реформирования уже изначально задействованы те или иные муниципальные образования (реформирование ЖКХ, казначейское исполнение бюджета). В связи с этим областью выбрана тактика постепенного присоединения муниципальных образований к областной Программе реформирования. Все муниципальные образования, готовые к совместной работе, получат комплект методических материалов по Программе, позволяющих им оценить качество управления муниципальными финансами и составить собственную программу реформирования. Областью будут отобраны 3 репрезентативных муниципальных образования, по которым оценка выполнения их программ будет оцениваться по расширенному спектру показателей (по методике МБРР) и финансирование будет производиться в соответствии с их финансовым планом. Остальные муниципальные образования, разработавшие и реализующие свои программы, будут поощрены за счет средств ФРРФ. Муниципальным образованиям, участвующим в Программе, может быть оказана финансовая помощь, выраженная в поставках технических средств (компьютеры, другие виды оргтехники), направлении работников финорганов на повышение квалификации, переподготовку, направлении кандидатов на обучение по необходимым специальностям. Финансовая и техническая поддержка муниципальных образований оказывается из средств фонда, согласно системе стимулирования. Для дальнейшего участия в Программе и получения помощи и поддержки муниципальные образования должны: - предоставлять отчеты и иную информацию по выполнению Программы реформирования управления муниципальными финансами ежеквартально или по отдельным запросам координатора Программы; - обеспечивать целевое использование выделяемых финансовых средств. Для финансирования программ по реформированию муниципальных финансов предполагается создать резерв за счет средств, выделяемых на софинансирование расходов области из ФРРФ. Объем средств предусмотрен в Плане расходования средств Фонда развития региональных финансов. Порядок оценки действий муниципальных администраций и распределение финансовой помощи будет определен постановлением Правительства Нижегородской области. Таким образом, на момент составления Программы Нижегородская область не предоставляет информации по всем тем разделам, где разработчикам типовой программы виделось участие муниципальных образований. Однако такая информация будет формироваться в процессе исполнения областной Программы. 4.3. Система стимулирования и контроля реализации Программы Система стимулирования необходима для повышения заинтересованности участников в своевременной и качественной реализации Программы реформирования. Поощряться могут как муниципальные образования, структурные подразделения администрации области, так и отдельные исполнители. Поощрение муниципальных образований может проходить в форме оснащения финансовых органов администраций компьютерной и оргтехникой, предоставления финансовой помощи (денежных средств) на реализацию определенных мероприятий, утвержденных Программой реформирования, повышения квалификации сотрудников местных администраций, оказание консультационных услуг и предоставление типовых проектов нормативно - правовых актов, разработанных в ходе реализации Программы. Основным принципом стимулирования в рамках выбранной областью модели реформирования должно быть достижение результатов в выполнении поставленных задач. Оценка может производиться по параметрам выполнения организационного Плана реформирования, являющегося неотъемлемой частью Программы. Основные методы стимулирования: - внешние - распределение субвенций из ФРРФ между муниципальными образованиями и структурными подразделениями администрации области в соответствии с их заинтересованностью и готовностью к реформам; - внутренние - материальное и моральное стимулирование персонала за достигнутые результаты по реализации Программы. Показатели и система стимулирования будут утверждены постановлением Правительства Нижегородской области. Система контроля реализации Программы основывается на: - процессе мониторинга выполнения организационного плана; - системе регулярной отчетности о выполнении мероприятий и параметров Программы по утвержденной региональным министерством финансов форме; - отчетности финансовых органов муниципальных образований о ходе реализации Программы; - проверках целевого использования средств ФРРФ контрольно - ревизионным управлением регионального министерства финансов; - публикации в СМИ промежуточных итогов выполнения Программы. 5. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРАММЫ Пропорции распределения средств фонда развития региональных финансов между направлениями Программы обусловлены актуальными проблемами области и их приоритетностью, а также отбором тех мероприятий, финансирование которых, на наш взгляд, позволит качественно изменить управление региональными финансами. Приоритетными направлениями в использовании средств ФРРФ выбраны следующие: - обеспечение реализации Программы на уровне муниципальных образований. Планируется создание резерва в размере не менее средств, выделенных области из ФРРФ; - создание системы регулирования имущественных отношений в Нижегородской области, в том числе земельных; - обеспечение реформы ЖКХ: - создание ЕИСУ ЖКХ, - обеспечение программы энергоресурсосбережения; - внедрение системы казначейского исполнения бюджета. Кроме того, планируется финансирование следующих видов расходов по направлениям реформирования: - консультационные услуги; - экспертиза нормативно - правовой базы. Для эффективного проведения реформы в Нижегородской области необходимо провести мониторинг нормативно - правовой базы региона. Данная процедура покажет сильные и слабые стороны существующего законодательства, позволит определить необходимость в принятии тех или иных нормативно - правовых актов, а также грамотно их разработать. Сегодня областная и муниципальные администрации имеют незначительную численность работников в юридических подразделениях, основная нагрузка на которых приходится на проведение правовой экспертизы принимаемых законодательных и иных нормативно - правовых актов, правовое обеспечение текущей деятельности других подразделений администрации. Возможно привлечение сторонних организаций к выполнению этих работ; - стимулирование работников. Трудоемкость работ по реализации Программы реформирования позволяет говорить о необходимости материальной мотивации сотрудников администрации, курирующих этот проект. Расходы на управление Программой являются стимулом для работников администрации к более качественному исполнению своих обязанностей в сфере реализации этой реформы. - подготовка кадров финансовых органов. 6. СТАТУС ПРОГРАММЫ Данная Программа разработана рабочей группой по подготовке Программы реформирования региональных финансов Нижегородской области, утверждена руководителем межведомственной рабочей группы - министром финансов Нижегородской области и представлена на рассмотрение Правительству Нижегородской области в декабре 2002 года. Программа утверждена Правительством Нижегородской области, согласована с Законодательным Собранием Нижегородской области. Программа имеет открытый характер, в процессе ее реализации могут включаться дополнительные разделы по направлениям, отражающим проблемы реформирования управления региональными финансами. Планируется утверждение Концепции Программы Законодательным Собранием Нижегородской области и публикация в средствах массовой информации. Полностью текст Программы будет размещен на сайте Правительства Нижегородской области. Таблица 1 ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ (НАПРАВЛЕНИЯ) ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ Главная цель - выдвижение области в лидеры по росту качества жизни граждан, │ │ созданию благоприятных условий хозяйствования, гарантий политической и │ │ социальной стабильности, общественной безопасности │ └──────┬──────────────────────────────────────┬──────────────────────────────┬────┘ \│/ │ \│/ ┌─────────────────┴───────────────┐ \│/ ┌──────┴──────────────────┐ │Формирование воспроизводительного│ ┌─────────────────┴────────────────┐ │ Создание эффективного │ ┌─┤потенциала экономики, обеспечение│ │Меры по оздоровлению региональных │ ┌──┤ механизма управления │ │ │устойчивого развития экономики │ │ финансов │ │ │ и долгами области │ │ └─────────────────────────────────┘ ├──────────────────────────────────┘ │ └─────────────────────────┘ │ ┌───────────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────┐ │ │Развитие налогового потенциала │ │ │ Управление бюджетными │ ├───>│ Совершенствование │ │ │ области │ ├───────>│ расходами │ │ │ управления госдолгом │ │ └───┬───────────┬───────────┬───┘ │ └───┬───────────────┬─────┘ │ └──────┬────────┬────┬─┘ │ \│/ \│/ \│/ │ \│/ \│/ │ \│/ │ │ │ ┌────┴───┐ ┌─────┴────┐ ┌────┴─────┐ │ ┌───┴────┐ ┌─────┴─────┐ │ ┌──────┴──────┐ │ │ │ │Развитие│ │Совершен- │ │Развитие │ │ │Развитие│ │Оптимизация│ │ │Государствен-│ │ │ │ │доходной│ │ствование │ │инвестици-│ │ │системы │ │ расходов │ │ │ный долг │ │ │ ├─>│ базы │ │управления│ │онного и │ │ │ гос. │ │ бюджетной │ │ └─────────────┘\│/ │ │ │ │ │имуществом│ │инновацио-│ │ │закупок │ │ сферы │ │ ┌─────────┴─┐ │ │ │ │ │ │ │нного │ │ └────────┘ └───────────┘ │ │Муниципаль-│ │ │ │ │ │ │ │потенциала│ │ ┌───────────────────────────┐ │ │ный долг │ │ │ └────────┘ └──────────┘ └──────────┘ │ │Совершенствование процесса │ │ └───────────┘ \│/ │ ┌─────────────────┐ └───────>│составления и исполнения │ │ ┌───────────┴─┐ │ │Совершенствование│ │ бюджета │ │ │Кредиторская │ ├─>│ межбюджетных │ └──┬────────┬──────┬────────┘ │ │задолженность│ │ │ отношений │ \│/ │ │ │ └─────────────┘ │ └─────────────────┘ ┌───────────┴─────┐ │ │ │ ┌──────────────────────┐ │ ┌─────────────────┐ │Совершенствование│ │ │ │ │ Совершенствование │ │ │ Реформирование │ │ бюджетного │ │ │ └───>│ взаимодействия с │ └─>│ ЖКХ │ │ процесса │ │ │ │ естественными │ └─────────────────┘ └─────────────────┘ \│/ │ │ монополиями │ ┌───────┴────┐ │ └──────────────────────┘ │ Развитие │ │ │казначейской│ │ │ системы │ │ └────────────┘\│/ ┌─────────┴────────┐ │Развитие системы │ │ контроля │ │ использования │ │бюджетных средств│ └──────────────────┘ Таблица 2 СХЕМА УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ┌────────────────────────────────────────────────────────┐ │ Первый заместитель Губернатора Нижегородской области │ │ (общее руководство и контроль за ходом реформирования) │ └───────────────────────────┬────────────────────────────┘ \│/ ┌──────────┴───────────┐ │ Рабочая группа по │ │ реализации Программы │ │ реформирования │ ┌──────────────>│региональных финансов │<───────────────┐ │ │ во главе с министром │ │ │ │финансов Нижегородской│ │ │ │ области │ │ │ │ (стратегическое │ │ │ │руководство и текущий │ │ │ │ контроль) │ │ │ └───┬──────────────┬───┘ │ │ /│\ │ │ │ │ \│/ │ ┌───────┴───────┐ ┌─────┴──────────────┴──────┐ ┌───────┴───────┐ │ Исполнители │<────┤ Управление - координатор │<────┤ Исполнители │ │мероприятий на │ │ Программы │ │мероприятий по │ │ местах ├────>│ (оперативное руководство) ├────>│соответствующим│ │Ответственные -│ └─────┬──────────────┬──────┘ │ направлениям │ │ руководители │ /│\ \│/ │ │ │ финансовых │ ┌─────┴──────────────┴──────┐ │Министерства и │ │ отделов │ │ Исполнители мероприятий │ │ департаменты │ │ муниципальных │ │ Сторонние организации, │ │ Нижегородской │ │ образований │ │привлекаемые в ходе реформы│ │ области │ └───────────────┘ └───────────────────────────┘ └───────────────┘ Приложение 1 к постановлению Правительства области от 13.01.2003 № 4 ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ПЛАН РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ № п/п Наименование направления (мероприятия) Срок исполнения Министерства Нижегородской области, ответственные за исполнение Требуемые условия и нормативные акты Результат I. Развитие налогового потенциала области 1.1. Оптимизация отношений между федеральным, областным и местными бюджетами в части увеличения доходной базы бюджета 1.1.1. Анализ расчета Министерством финансов РФ индекса налогового потенциала по Нижегородской области на 2003 год. Представление в Минфин РФ необходимой информации для проведения корректировки расчетов До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с Нижегородским областным комитетом по статистике, министерством экономики и развития предпринимательства, управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области, министерством промышленности и инноваций Протокол согласования Формирование более точного прогноза индекса налогового потенциала, выявление причин его снижения и способов развития 1.1.2. Подготовка законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания в части оптимизации распределения доходов в бюджет области между тремя уровнями бюджетов (доля акцизов на легковые автомобили, природный газ и НДС) До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области; проект обращения депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от Нижегородской области Поступление в консолидированный бюджет области дополнительных отчислений от акцизов в сумме 1500 млн руб. 1.1.3. Подготовка законодательной инициативы в Государственную Думу РФ о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ относительно включения в список обязательных отчетов, представляемых предприятиями и организациями в территориальные налоговые органы, отчета по выплате заработной платы и других доходов и уплате налога на доходы физических лиц До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области Проект федерального закона Контроль со стороны налоговых органов за состоянием расчетов налоговых агентов с бюджетом по налогу на доходы физических лиц, снижение задолженности по этому виду налога. Дополнительные поступления в сумме 30 млн руб. 1.1.4. Разработка методики расчета налогового потенциала муниципальных образований области с учетом уровня и структуры их развития До 01.07.2004 Министерство финансов совместно с министерством экономики и развития предпринимательства Методика министерства финансов Нижегородской области Улучшение качества прогнозирования доходов бюджетов муниципальных образований, углубление контроля исполнения доходной части бюджета 1.1.5. Анализ использования органами местного самоуправления возможностей налогового и бюджетного законодательства (выявления резервов по установлению налоговых ставок, введению новых видов платежей, полноты зачисления доходных источников в бюджет) До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с министерством экономики и развития предпринимательства Распоряжение Правительства Нижегородской области Рост налоговых поступлений в бюджет области 1 млрд руб. 1.1.6. Разработка механизмов стимулирования органов местного самоуправления, увеличивающих доходную базу консолидированного бюджета До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с министерством экономики и развития предпринимательства Постановление Правительства Нижегородской области Рост собираемости налогов, повышение заинтересованности муниципалитетов в увеличении доходной части бюджета 1.2. Обеспечение улучшения собираемости налогов в бюджет 1.2.1. Мониторинг выполнения основных показателей финансового состояния и налогооблагаемой базы бюджетообразующих предприятий области, состояния расчетов по налогам с бюджетами всех уровней До 01.07.2004 Министерство финансов совместно с Нижегородским областным комитетом по статистике, управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области, министерством промышленности и инноваций Распоряжение Правительства Нижегородской области Снижение недоимки в бюджет области ориентировочно на 150 млн руб. 1.2.2. Обеспечение принудительного взыскания задолженности по налогам и сборам за счет имущества налогоплательщиков, в том числе за счет наличных денежных средств организаций - недоимщиков До 01.07.2003 Управление Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области совместно со службой судебных приставов Главного управления юстиции Распоряжение Правительства Нижегородской области Дополнительные поступления от реализации имущества в сумме 30 млн руб. 1.2.3. Проведение работы с организациями - недоимщиками по погашению накопленной задолженности по начисленным налогам, пеням и штрафам, в том числе через осуществление реструктуризации задолженности юридических лиц по платежам в бюджет До 01.07.2003 Управление Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области, министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Поступление реструктурированной задолженности в сумме 75 млн руб., оздоровление экономики предприятий 1.2.4. Разработка положения по списанию пеней по реструктуризирован- ной задолженности До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области Постановление Правительства Нижегородской области Улучшение финансового состояния предприятий, увеличение у предприятий оборотных средств на сумму 20 млн руб. 1.3. Принятие мер по стимулированию экономического роста 1.3.1. Стимулирование через систему налоговых льгот организаций сферы материального производства, обеспечивающих прирост налогооблагаемой базы До 01.07.2004 Министерство финансов совместно с управлением Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Нижегородской области, министерством промышленности и инноваций, министерством экономики и развития предпринимательства Положение о порядке предоставления налоговых льгот Рост индекса физического объема производства по сравнению с предыдущим годом не менее чем на 3 - 4%, увеличение поступлений налоговых платежей в бюджет не менее чем на 100 млн руб. 1.3.2. Увеличение в 2003 г. на 40% объемов производства по топливной промышленности за счет более полной загрузки нефтеперерабатываю- щего завода в г. Кстово До 01.07.2004 Министерство промышленности и инноваций Соглашения о социальном партнерстве Дополнительные поступления налоговых платежей в сумме 100 млн руб. 1.3.3. Разработка и реализация антикризисных мер в отношении химических и нефтехимических предприятий г. Дзержинска, ввод производства полимерных материалов на базе программ перспективного развития ОАО "Сибур - Нефтехим" и ОАО "Акрилат" До 01.07.2004 Министерство промышленности и инноваций Соглашение между Правительством Нижегородской области, администрацией г. Дзержинска и химическими и нефтехимическими предприятиями г. Дзержинска Дополнительные поступления налоговых платежей в сумме 200 млн руб. 1.3.4. Реализация программы развития легкой промышленности в области, поддержка предприятий с привлечением льготных долгосрочных кредитов коммерческих банков, увеличение объемов производства на 8% к предыдущему году До 01.07.2003 Министерство промышленности и инноваций Распоряжение Правительства Нижегородской области Дополнительные поступления налоговых платежей в сумме 100 млн руб. 1.3.5. Оптимизация структуры оборонного комплекса Нижегородской области: - обеспечение соответствия между наличием мобилизационных мощностей оборонных предприятий и объемами государственного заказа; - обеспечение полноты финансирования объемов государственного оборонного заказа До 01.07.2004 Министерство промышленности и инноваций Увеличение объемов выпускаемой продукции предприятиями ВПК по государственному оборонному заказу на 65 - 85 млн руб. 1.3.6. Реализация комплексной целевой программы развития малого предпринимательства в Нижегородской области: - подготовка нормативных правовых документов по установлению налоговых льгот и иных преференций для организаций малого бизнеса, работающих в наукоемких отраслях; - льготное кредитование с привлечением кредитных ресурсов коммерческих фермерских хозяйств и малых предприятий - сельхозпереработ- чиков; - развитие программы вовлечения коммерческих банков, паевых инвестиционных фондов, страховых компаний в финансово - кредитную поддержку малых предприятий, содействие созданию и деятельности кредитных союзов, обществ взаимного кредитования при общественных организациях предпринимателей; - организация лизинга автомобилей и оборудования для субъектов малого предпринимательства; - обеспечение доступа предпринимателей к использованию имущества неэффективных и неплатежеспособных собственников - крупных предприятий; - создание на базе пустующих имущественных комплексов объектов инфраструктуры До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с ГУ Фонда поддержки малого предпринимательства, министерством финансов Закон Нижегородской области; постановление Законодательного Собрания области; постановления Правительства Нижегородской области Содействие созданию новых малых предприятий, создание дополнительных рабочих мест в приоритетных сферах предпринимательства. Дополнительные налоговые поступления 412 млн руб. Повышение объемов продукции, выпускаемой малыми предприятиями, на 12 - 15%, увеличение числа занятых в сфере малого бизнеса до 450 тысяч человек 1.3.7. Мониторинг действия и корректировка размера единого налога на вмененный доход на территории области Постоянно Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с министерством финансов, органами местного самоуправления Постановление Законодательного Собрания области; постановление Правительства Нижегородской области Увеличение поступлений доходов в бюджет 1.3.8. Разработка новой редакции закона Нижегородской области о порядке предоставления налоговых льгот До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с министерством финансов Постановление Правительства Нижегородской области Установление единых принципов и подходов в части льготного налогообложения 1.3.9. Расширение номенклатуры продукции, закупаемой в рамках областного государственного заказа, и привлечение к участию в конкурсах на размещение областного государственного заказа большего числа юридических и физических лиц, зарегистрированных на территории Нижегородской области Постоянно Министерство финансов совместно с органами исполнительной власти области Увеличение объема налоговых поступлений в бюджет, снижение затрат бюджета на обеспечение потребностей бюджетных учреждений однотипной продукцией 1.4. Эффективное использование государственной и муниципальной собственности 1.4.1. Проведение выборочной инвентаризации объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, с регистрацией прав на недвижимое имущество и выдачей соответствующих свидетельств. Ведение реестра государственной недвижимости До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений совместно с учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Нижегородской области Распоряжение министерства имущественных отношений Получение информации по объектам государственной собственности, позволяющей провести рыночную оценку каждого из них 1.4.2. Приведение договоров безвозмездного пользования в соответствие с Положением о порядке передачи в безвозмездное пользование административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в государственной собственности области, утвержденным постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 30 мая 2002 г. № 57-III До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений Распоряжение министерства имущественных отношений Максимальное вовлечение объектов государственной собственности в хозяйственный оборот, получение дополнительных доходов в бюджет в сумме 1,1 млн руб. 1.4.3. Подготовка предложений по совершенствованию методики определения арендной платы за пользование имущественными комплексами До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области Дополнительные поступления в бюджет в сумме 1 млн руб. 1.4.4. Создание системы единого государственного кадастрового учета земельных ресурсов и расположенных на них объектов недвижимости, вовлечение земель в хозяйственный оборот и их эффективное использование До 01.07.2004 Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Постановление Правительства Нижегородской области Формирование полного реестра объектов недвижимости и обеспечение их строгого учета 1.4.5. Разработка нормативных документов по регулированию земельных отношений, обеспечивающих проведение земельной реформы в рамках принятого Земельного кодекса РФ До 01.07.2004 Министерство имущественных отношений Закон Нижегородской области Развитие механизма регулирования рынка земли 1.4.6. Проведение работы по разграничению земель на земли Российской Федерации, земли Нижегородской области и земли муниципальных образований До 01.07.2004 Министерство имущественных отношений Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области Регистрация права собственности земельных участков. Потребность в средствах бюджета области - 44,65 млн руб. 1.4.7. Проведение проверок и инвентаризации использования земель под недвижимостью. Выявление резервных, в т.ч. неиспользуемых по назначению или неэффективно используемых земель Постоянно Министерство имущественных отношений, органы местного самоуправления Приказ министерства имущественных отношений Усиление государственного контроля за рациональным и целевым использованием земель, устранение неправомерности распоряжениями 1.4.8. Проведение земельных торгов в городах и районах области, учет полученных от продажи средств До 01.07.2004 Министерство имущественных отношений, органы местного самоуправления Постановление Правительства Нижегородской области Увеличение поступлений доходов в бюджет от продажи земли. Дополнительные поступления в бюджет в сумме 3 млн руб. 1.4.9. Создание и ведение реестра показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной (областной) собственности Постоянно Министерство имущественных отношений Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области Повышение уровня полноты, достоверности и оперативности информации о деятельности предприятия 1.4.10. Ежегодное проведение аудита финансового состояния ГУПов. По результатам аудиторских проверок и анализа результатов деятельности ГУПов, при наличии у них неустойчивого финансового состояния, инициировать приватизацию или ликвидацию этих предприятий, либо их реорганизацию. Принятие решения по оптимизации количества ГУПов До 01.07.2004 Министерство имущественных отношений Постановление Правительства Нижегородской области Повышение эффективности управления предприятиями и учреждениями, реализующими региональные и государственные задачи 1.4.11. Утверждение плановых величин показателей экономической эффективности деятельности унитарных предприятий: - выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг; - чистая прибыль; - чистые активы До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений совместно с отраслевыми министерствами и комитетами Постановление Правительства Нижегородской области Дополнительные поступления в бюджет от прибыли ГУП в сумме 0,7 млн руб. 1.4.12. Проведение балансовых комиссий и аттестации руководителей государственных унитарных предприятий Постоянно Министерство имущественных отношений совместно с отраслевыми министерствами и комитетами Постановление Правительства Нижегородской области Усиление государственного контроля за деятельностью предприятий и учреждений. Повышение ответственности руководителей предприятий и учреждений за результаты их деятельности 1.4.13. Разработка новых форм отчета представителей государства в органах управления акционерных обществ, позволяющих получать комплексную информацию о финансово - экономическом положении акционерных обществ До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений Постановление Правительства Нижегородской области Повышение эффективности управления принадлежащими области пакетами акций 1.4.14. Усиление контроля и повышение качества управления пакетами акций стратегически важных для региона предприятий через повышение уровня представительства и создание возможностей для оперативного получения всех необходимых данных в целях принятия своевременных решений по управлению пакетами акций До 01.07.2003 Министерство имущественных отношений Постановление Правительства Нижегородской области Повышение эффективности функционирования института представителей государства в органах управления акционерных обществ 1.5. Создание условий для привлечения инвесторов 1.5.1. Оказание государственной поддержки инвестиционным проектам через механизм Закона Нижегородской области от 22.06.2000 № 116-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" До 01.07.2004 Министерство экономики и развития предпринимательства Постановление Правительства Нижегородской области Создание новых производств, новых рабочих мест, увеличение налоговых поступлений в бюджет области 1.5.2. Ведение электронных баз данных и создание каталога свободных производственных площадей и "зеленых площадей" (территорий под промышленную застройку), справочников бизнес - профилей предприятий и отраслей, инвестиционных проектов в сети Интернет, предоставление информации потенциальным инвесторам Постоянно Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с министерством промышленности и инноваций Постановление Правительства Нижегородской области Улучшение инвестиционного климата в области. Рост объемов инвестиций в основной капитал организаций на 4,5% ежегодно 1.5.3. Совершенствование регионального инвестиционного законодательства и нормативно - правовой базы в сфере поддержки инвестиционного процесса До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с министерством финансов, министерством промышленности и инноваций Закон Нижегородской области Создание действенной правовой базы инвестиционной деятельности в регионе 1.5.4. Разработка законодательства области о государственной поддержке инновационной деятельности в Нижегородской области До 01.07.2003 Министерство промышленности и инноваций Закон Нижегородской области Создание правовых основ для развития инновационной деятельности в регионе 1.6. Развитие фондового рынка 1.6.1. Развитие инфраструктуры фондового рынка: - стимулирование предложений корпоративных ценных бумаг; - формирование организованных рынков, в том числе биржевых механизмов, направленных на предотвращение монополизма и искажения рыночных цен; - создание условий для повышения уровня "прозрачности" эмитентов Постоянно Министерство финансов совместно с Региональным отделением ФКЦБ России в Приволжском федеральном округе, министерством экономики и развития предпринимательства, Нижегородским территориальным управлением МАП России Рост инвестиций за счет выпуска ценных бумаг 1.6.2. Содействие в привлечении в реальный сектор экономики средств институциональных инвесторов, таких, как государственный и негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, страховые фирмы Постоянно Министерство финансов совместно с Региональным отделением ФКЦБ России в Приволжском федеральном округе, министерством экономики и развития предпринимательства, Нижегородской Ассоциацией страховщиков Постановление Правительства Нижегородской области Увеличение объемов внебюджетных средств, привлекаемых в развитие промышленного производства, ориентировочно 1 млн руб. 1.6.3. Разработка и реализация областных и отраслевых программ в области страхования. Привлечение страховых организаций к реализации областных целевых программ и инвестиционных проектов До 01.07.2004 Министерство финансов, министерство экономики и развития предпринимательства, Нижегородская Ассоциация страховщиков Постановление Правительства Нижегородской области Создание механизмов, позволяющих размещать страховые резервы выгодно, надежно, доходно, гарантируя своевременность их возврата 1.6.4. Проведение конкурсов по отбору страховых компаний, желающих принять участие в реализации региональных программ, а также привлекаемых для осуществления страхования с бюджетными средствами До 01.07.2003 Министерство финансов совместно с конкурсной комиссией Постановление Правительства Нижегородской области Определение агента Правительства Нижегородской области по взаимовыгодным видам страхования. Содействие организации страховых пулов по отдельным видам страхования, требующим объединения финансовых средств страховщиков 1.6.5. Содействие дальнейшему развитию системы страхования в жилищно - коммунальном хозяйстве и агропромышленном комплексе, отрасли здравоохранения, в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, малом бизнесе, ипотечном кредитовании и других видах деятельности путем разработки и принятия соответствующих программ Постоянно Министерство финансов совместно с министерством экономики и развития предпринимательства, министерством строительства и жилищно - коммунального хозяйства, министерством здравоохранения, министерством агропромышленного комплекса, Главным управлением по делам ГО и ЧС по Нижегородской области, Нижегородской Ассоциацией страховщиков Постановление Правительства Нижегородской области Обеспечение комплексной страховой защиты социально - экономических интересов области 1.6.6. Мониторинг и анализ деятельности кредитных организаций и других институтов финансовой инфраструктуры, участвующих в инвестиционном процессе Постоянно Министерство экономики и развития предпринимательства совместно с министерством финансов, Главным управлением Центрального Банка Российской Федерации по Нижегородской области Постановление Правительства Нижегородской области Обеспечение информацией для принятия управленческих решений 1.6.7. Развитие сети ипотечного кредитования под залог имеющейся собственности, стимулирование инвестиционной направленности деятельности региональных коммерческих банков Постоянно Министерство строительства и жилищно - коммунального хозяйства, министерство экономики и развития предпринимательства, министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Создание условий для развития рынка жилья и упорядочение нормативной базы II. Совершенствование межбюджетных отношений 2.1. Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления До 01.07.2003 Министерство финансов, министерство экономики и развития предпринимательства Постановление Правительства Нижегородской области "Об учреждении Порядка разграничения бюджетных расходных полномочий между областными и местными органами власти" Четкое закрепление трех видов расходных полномочий: нормативно - правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование 2.2. Разработка минимальных социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования До 01.07.2004 Министерство финансов, министерство экономики и развития предпринимательства, министерство здравоохранения, министерство образования и науки, министерство труда и социальной защиты населения Закон Нижегородской области "О минимальных социальных стандартах и нормативах бюджетного финансирования" Введение на территории области минимальных социальных стандартов и нормативов бюджетного финансирования позволит разработать механизм распределения финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований по единой методике на основе формул с проверяемыми расчетами 2.3. Оптимизация распределения доходных источников бюджета области между уровнями бюджетов До 01.07.2004 Министерство финансов Закон Нижегородской области "Об установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты городов и районов Нижегородской области" Закрепление на долговременной основе минимальных единых нормативов отчислений от регулирующих налогов за местными бюджетами, обеспечивающее при этом стимулирующую роль для наращивания собственного налогового потенциала 2.4. Разработка методики формирования фондов финансовой помощи из областного бюджета и перечисления их нижестоящим бюджетам До 01.07.2003 Министерство финансов Методика формирования фондов финансовой помощи из областного бюджета и перечисления их нижестоящим бюджетам Совершенствование межбюджетных отношений, выравнивание бюджетной обеспеченности 2.5. Распределение финансовой помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам по единой методике на основе формул с проверяемыми расчетами До 01.07.2004 Министерство финансов Закон Нижегородской области "О распределении финансовой помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам" Распределение финансовой помощи из областного бюджета по единой методике на основе формул с проверяемыми расчетами позволит поставить все муниципальные образования в равные условия при распределении финансовой помощи, обеспечить равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, стимулировать местные власти к проведению ответственной налогово - бюджетной политики III. Управление бюджетными расходами Совершенствование бюджетного процесса 3.1.1. Совершенствование системы среднесрочного социально - экономического и финансового планирования: - утверждение плана экономического развития области на 2003 - 2005 гг. - утверждение прогноза основных финансовых показателей областного бюджета на 2003 - 2005 гг. - разработка и внедрение методики мониторинга на реализации экономического и финансового плана развития региона До 01.03.2003 До 01.05.2003 До 01.03.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства, министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области "Об утверждении плана социально - экономического развития области на 2003 - 2005 гг". Постановление Правительства Нижегородской области "Об утверждении прогноза основных финансовых показателей областного бюджета на 2003 - 2005 гг". Постановление Правительства Нижегородской области "О ведении мониторинга за реализацией экономического и финансового плана развития региона" Оперативное выявление причин отклонения от прогнозируемых показаний позволит обеспечить более точное социально - экономическое и финансовое эффективность управления финансовыми ресурсами области 3.1.2. Организация системы межрегионального сравнения показателей бюджетов субъектов РФ, в том числе по налогам, льготам, отсрочкам, эффективности использования гос. имущества До 01.07.2003 Министерство экономики, министерство финансов, министерство имущественных отношений Постановление Правительства Нижегородской области "О ведении мониторинга межрегиональных показателей" Сравнительный анализ позволит расширить круг информации для принятия управленческих решений на уровне области 3.1.3. Ведение единого баланса активов и пассивов Нижегородской области До 01.07.2003 Министерство экономики, министерство финансов, министерство имущественных отношений Постановление Правительства Нижегородской области "О едином балансе активов и пассивов Нижегородской области" Агрегированная оценка финансового состояния области, являющаяся базой объективного анализа тенденций развития региона и принятия управленческих решений в целях увеличения совокупного капитала области 4.1. Развитие системы госзакупок 4.1.1 Разработка нормативно - правовой базы и методических рекомендаций для организации и упорядочения процесса формирования и размещения государственного заказа, совершенствования конкурсных процедур До 01.07.2003 Министерство финансов, министерство экономики и развития предпринимательства, министерство промышленности и инноваций, министерство строительства и жилищно - коммунального хозяйства, министерство государственно - правового обеспечения Закон Нижегородской области "О закупках продукции для государственных и муниципальных нужд Нижегородской области"; распоряжение Правительства Нижегородской области об организации централизованной закупки социально значимых видов продукции; распоряжение Правительства Нижегородской области об утверждении сводного плана областного заказа и плана его размещения на очередной финансовый год. Инструкции: - о расходах бюджета на закупку продукции по областному заказу; - о порядке формирования плана областного государственного заказа; - о порядке проведения проверок областных государственных заказчиков по соблюдению ими правовых актов, регулирующих процесс госзакупок. Единые методики: - расчета эффективности конкурсных процедур; - расчета лимитов потребления энергоресурсов; - контроля деятельности государственных заказчиков по эффективному расходованию бюджетных средств, направляемых на госзакупки Закрепление системы государственных закупок на региональном уровне; возможность построения целостной системы государственного заказа. Организация централизованных конкурсных закупок продукции, гарантия ее получения бюджетными учреждениями, снижение расходов бюджета. Четкое планирование расходов бюджета на номенклатурном уровне, корректировка расходов бюджета с учетом реальных потребностей. Единый подход ко всем участникам процесса госзакупок, снижение числа нарушений на всех этапах осуществления госзакупок на 50 - 80%, повышение качества работы государственных служащих, занятых в процессе государственных закупок. Единый подход ко всем участникам процесса госзакупок, возможность комплексного анализа и контроля за эффективным расходованием средств 4.1.2. Повышение квалификации государственных служащих, участвующих в организации государственных закупок (1 этап - председатели конкурсных комиссий, 2 этап - члены конкурсных комиссий) До 01.07.2003 До 01.07.2004 Министерство финансов, государственные областные заказчики, администрации районов и городов области Переподготовка и повышение квалификации председателей и членов конкурсных комиссий в области государственных закупок на базе аккредитованного Правительством РФ филиала ГУ-ВЭШ Уменьшение на 75 - 90% нарушений на всех этапах осуществления государственных закупок по вине государственных служащих, снижение расходов на организацию государственных закупок 4.1.3. Учет принятых бюджетных обязательств; контроль за соответствием суммы принятых бюджетных обязательств бюджетными ассигнованиям Постоянно Министерство финансов, государственные областные заказчики, администрации районов и городов Ведение единого Реестра государственных контрактов (Минфин) и ведомственных реестров контрактов и закупок Исключение дублирования закупаемой продукции и несанкционированной кредиторской задолженности, контроль за исполнением плана государственного заказа и его финансированием, оптимизация процесса расхода бюджетных средств 4.1.4. Разработка и внедрение на уровне всех участников бюджетного процесса единой автоматизированной системы управления региональным заказом До 01.07.2004 Министерство финансов, государственные заказчики Приказ министра финансов Нижегородской области "О создании рабочей группы по разработке технического задания, проведении конкурса на разработку, внедрение на территории Нижегородской области" Создание современной целостной системы государственного заказа, привлечение к участию в государственных закупках большего количества поставщиков, организация и проведение централизованных конкурсов по закупке однотипной продукции, организация своевременных расчетов за поставленную продукцию, оптимизация размещения государственного заказа, учет всех бюджетных обязательств и контроль за их исполнением 4.2. Оптимизация расходов бюджетной сферы 4.2.1. Инвентаризация сети учреждений социальной сферы области. Анализ результатов инвентаризации. Сравнение с федеральными стандартами обеспеченности населения социальными услугами До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства, отраслевые министерства, комитеты, органы местного самоуправления, Нижегородский областной комитет государственной статистики Распоряжение Правительства Нижегородской области "Об инвентаризации сети учреждений социальной сферы области" Достижение максимальной обеспеченности населения услугами бюджетных учреждений социальной сферы в соответствии с потребностями области 4.2.2. Разработка и утверждение нормативов обеспеченности населения отдельными видами социальных услуг для действующих и вновь открываемых бюджетных учреждений До 01.07.2003 Министерство финансов, органы исполнительной власти области Постановление Правительства Нижегородской области "О нормативах обеспеченности населения отдельными видами социальных услуг" Осуществление контроля за доходами и расходами бюджетных учреждений, целевым расходованием бюджетных средств; предоставление населению платных услуг в строгом соответствии с Единым перечнем платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями области 4.2.3. Инвентаризация действующей нормативно - правовой базы по предоставлению платных услуг учреждениям социальной сферы региона До 01.07.2003 Министерство финансов, органы исполнительной власти области Постановление Правительства Нижегородской области "Об инвентаризации действующей нормативно - правовой базы по предоставлению платных услуг учреждениям социальной сферы региона" Гарантия минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на одного потребителя социальных услуг (учащегося, воспитанника, ребенка, койку, учреждение и т.д.) и рационального распределения бюджетных средств 4.2.4. Анализ структуры предоставляемых платных услуг бюджетным учреждениям социальной сферы области. Разработка и утверждение положения и перечня платных услуг, оказываемых бюджетным организациям социальной сферы До 01.07.2003 Министерство финансов, органы исполнительной власти области Постановление Правительства "О рекомендациях расходования средств, полученных бюджетными учреждениями от внебюджетной деятельности" Осуществление контроля за доходами и расходами бюджетных учреждений, целевым расходованием бюджетных средств; предоставление населению платных услуг в строгом соответствии с Единым перечнем платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями области 4.2.5. Согласование с администрациями районов и городов области количественных производственных показателей в разрезе отраслей социальной сферы в зависимости от социальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями соответствующих отраслей. Утверждение количественных производственных показателей в разрезе отраслей социальной сферы в зависимости от социальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями соответствующих отраслей До 01.07.2003 Министерство финансов, органы исполнительной власти области, органы местного самоуправления (по согласованию) Приказы руководителей органов исполнительной власти области. Постановление Правительства Нижегородской области Согласование на I этапе формирования бюджета позволит осуществить более качественное планирование, в том числе межбюджетных отношений в части определения дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи регионам и городам 4.2.6. Утверждение лимитов потребления электроэнергии для бюджетных учреждений области Ежегодно одновременно с концепцией по формированию бюджета на предстоящий финансовый год Министерство промышленности и инноваций, органы исполнительной власти области, органы местного самоуправления (по согласованию) Постановление Правительства Нижегородской области "Об утверждении лимитов потребления электроэнергии" Экономия в расходах электроэнергии 4.2.7. Учет и финансовая оценка льгот и социальных выплат, оказываемых различным категориям граждан До 01.07.2003 Министерство труда и социальной защиты, министерства и иные органы исполнительной власти области, министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Социальная защищенность семей и граждан, наиболее нуждающихся в помощи, повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на социальную защиту 4.2.8. Анализ действующих областных целевых социальных программ и оценка их эффективности, упорядочение процесса разработки и принятия До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства, отраслевые министерства, комитеты, министерство финансов Закон Нижегородской области Повышение эффективности использования бюджетных средств 4.2.9. Разработка проектов федеральных законов и законов Нижегородской области, увеличивающих объем наведенных расходов на нижестоящие бюджеты До 01.07.2003 Министерство экономики и развития предпринимательства, министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Полная информация о потребности в бюджетном финансировании 4.2.10. Разработка процедуры доступа негосударственных поставщиков к предоставлению услуг, финансируемых за счет бюджетных ассигнований (образование, здравоохранение, социальная политика) До 01.07.2003 Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Практическое обеспечение выбора населения по предоставлению бюджетных услуг 4.2.11. Разработка системы оценок эффективности бюджетных расходов До 01.07.2004 Министерство финансов, консалтинговая фирма (на условиях конкурса) Постановление Правительства Нижегородской области "О разработке методики оценки эффективности бюджетных расходов" Повышение эффективности использования бюджетных средств 4.3. Развитие казначейской системы Формирование правового, административно - кадрового, технического обеспечения реализации Программы 4.3.1 Разработка полного пакета нормативно - правового обеспечения: - комплексного положения о порядке казначейского исполнения областного бюджета; - инструкции об организации предварительного контроля расходов бюджета; - заключение соглашений с ГРКЦ ГУ ЦБ РФ на установку системы клиент - банк До 01.07.2003 До 01.07.2002 До 01.01.2003 Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области от 17.10.2002 № 277; инструкция по организации работы филиалов в районах; Положение о порядке финансирования расходов областного бюджета и организации казначейского исполнения бюджета; Положение по учету бюджетных обязательств; Положение по учету внебюджетных средств; приказ министерства финансов Нижегородской области от 31.05.2002 № 27. Соглашение с ГРКЦ ГУ ЦБ РФ Прозрачная технологическая схема работы казначейства. Создание эффективной системы управления бюджетными ресурсами. Контроль за целевым использованием средств. Установление системы электронных платежей, обеспечение эффективности оперативного управления ресурсами 4.3.2. Заключение соглашения с УФК по Нижегородской области на организацию информационного обмена по шифрованным каналам связи. Заключение соглашения с УМНС РФ по Нижегородской области на электронный информационный обмен До 01.07.2003 До 01.07.2003 Министерство финансов Соглашение с УФК по Нижегородской области Соглашение с УМНС по Нижегородской области Обеспечение эффективной сверки и анализа поступления доходов в областной бюджет 4.3.3. Организация заключения соглашений с Нижегородским банком Сбербанка России на обслуживание бюджетных учреждений пластиковыми картами До 01.07.2004 Министерство финансов Согласие получателей бюджетных средств. Согласие Сбербанка на льготные условия обслуживания карт Сокращение объема получения наличных средств, повышение эффективности предварительного контроля расходов бюджета 4.3.4. Административно - кадровое и техническое обеспечение: организация структурных подразделений в районах (ввод дополнительных штатных единиц, организация финансирования, обучение, техническое оснащение филиалов) До 01.01.2003 Министерство финансов Распоряжение Правительства Нижегородской области; наличие денежных средств на приобретение техники; законы об областном бюджете на 2002 г., 2003 г. Обучающие семинары проведены. Дополнительная численность введена. Техника частично закуплена 4.3.5. Организация работы с главными распорядителями (министерствами) по переводу подведомственных учреждений на казначейскую систему 2002 - 2003 гг. Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области, график перевода С 01.01.2003 весь областной бюджет исполняется через казначейскую систему. С 01.07.2003 будет обеспечено в казначейской системе аккумулирование и распределение внебюджетных средств учреждений 4.3.6. Доработка недостатков программного обеспечения для функционирования на минимально необходимом уровне: - функционирование филиалов в районах, обеспечение единства 50 систем; - создание клиентской базы для главных распорядителей; - техническое совершенствование системы: расчетно - платежной и контрольной подсистем 2002 - 2005 гг. Министерство финансов Работа с разработчиками программы по совершенствованию и доработке программы. Создание единой сети. Приобретение более совершенного оборудования, техники и программ Программа постоянно дорабатывается. Филиалы в районах созданы и функционируют. Совершенствование и развитие программного комплекса Создание системы расчетов и учета, позволяющей достичь прозрачности и качества 4.3.7. Постепенный перевод всех бюджетополуча- телей на электроннный обмен информацией До 01.07.2004 Министерство финансов Приобретение техники Уменьшение времени прохождения документов 4.3.8. Совершенствование системы расчетов и обслуживания До 01.07.2003 Министерство финансов Совершенствование и доработка программного обеспечения Более оперативно решаются вопросы финансирования и перечисления 4.3.9. Организация работы по анализу кредиторской задолженности, разработка мер по ее сокращению и созданию условий для невозможности возникновения ее вновь До 01.07.2003 Министерство финансов Сбор оперативной и отчетной информации по наличию кредиторской задолженности Недопущение условий возникновения несанкционированной задолженности 4.3.10. Анализ и контроль за средствами, полученными от платных услуг До 01.01.2004 Министерство финансов Положение по учету внебюджетных средств. Доработка программы Контроль за расходованием средств, полученных от платных услуг Формирование единого автоматизированного комплекса управления бюджетом 4.3.11. Разработка технологии автоматизированной системы управления бюджетом До 01.07.2003 Министерство финансов Постоянная работа с разработчиками программы по совершенствованию программ Полная адаптация программного обеспечения к существующей технологии казначейского исполнения бюджета 4.3.12. Постепенное объединение всего бюджетного процесса в единый автоматизированный комплекс Министерство финансов Программы объединения всего процесса в единый автоматизированный комплекс Единая система составления, утверждения и исполнения бюджета 4.3.13. Постепенное включение в систему всех этапов бюджетного процесса: - планирование - гос. заказ - бухгалтерия - гос. долг - аналитический блок - управленческий учет До 01.01.2005 До 01.07.2004 До 01.07.2004 До 01.01.2004 До 01.01.2004 До 01.01.2005 До 01.07.2003 Министерство финансов Доработка и усовершенствование программного обеспечения Более качественное, эффективное и прозрачное планирование и исполнение бюджета Развитие системы контроля использования бюджетных средств 4.3.14. Совершенствование контрольно - ревизионной деятельности министерств и ведомств Правительства Нижегородской области, муниципальных образований До 01.07.2003 Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области "О принципах организации ведомственного финансового контроля на территории области"; распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок отраслевыми территориальными органами области"; распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке применения Министерством финансов мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ"; распоряжение Правительства Нижегородской области "Об утверждении Инструкции о порядке составления акта проверки о нарушениях бюджетного законодательства распорядителями, получателями средств Нижегородской области"; постановление Правительства Нижегородской области "О концепции хозяйственного аудита управления имуществом в органах исполнительной власти области и учреждениях, финансируемых из областного бюджета"; распоряжение Правительства Нижегородской области "О привлечении на конкурсной основе к участию в процессе финансового контроля организаций, не входящих в структуру Правительства области"; распоряжение Правительства Нижегородской области "О мерах по обеспечению гласности о результатах проверок, проведенных органами ведомственного контроля, и о ходе устранения выявленных нарушений" Повышение эффективности расходования бюджетных средств V. Совершенствование управления госдолгом 5.1.1. Определение оптимального объема государственных заимствований: - организация сводного учета долговых обязательств областного бюджета и обязательств муниципалитетов; - включение в сводный учет долговых обязательств бюджетных учреждений регионального уровня До 2005 г. 01.07.2003 01.07.2004 Министерство финансов Последовательная оптимизация расходных статей государственного долга области 5.1.2. Изменение структуры долга путем его рефинансирования с целью оптимизации сроков погашения долга: - введение учета приведенных значений объемов задолженностей областного бюджета До 2005 г. 01.07.2003 - 01.07.2004 Министерство финансов Техническая и финансовая помощь Министерства финансов РФ Рефинансирование долга по срокам. Отсутствие просроченной задолженности. Повышение инвестиционного рейтинга области 5.1.3. Использование механизма государственных гарантий: - утверждение Положения о порядке предоставления поручительств (государственных гарантий) Нижегородской области; - утверждение типового пакета документов, содержащего требования к соискателям государственных гарантий области; - утверждение порядка определения размера залога, оплаты за гарантию и доли гарантий в общем объеме заимствования До 2005 г. 15.03.2003 01.07.2003 01.07.2004 Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области Оптимизация структуры государственных гарантий Нижегородской области 5.1.4. Мобилизация собственных активов области (доли участия, земля, лесной фонд и др.) и оптимизация управления этими активами с целью снижения относительной стоимости обслуживания долга: - реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета в целях снижения доли высокозатратных статей государственного долга области; - привлечение независимых экспертов для анализа существующей структуры задолженности областного бюджета, разработки мер по регулированию существующих задолженностей, анализа вариантов решений по урегулированию задолженностей; - проведение экспертизы вариантов привлечения дополнительных ресурсов для рефинансирования существующих задолженностей; - создание независимого агентства по урегулированию задолженностей областного бюджета До 2005 г. До 01.07.2004 До 01.07.2004 Министерство финансов, министерство имущественных отношений Создание залогового фонда Снижение затрат на обслуживание долга 5.1.5. Реализация комплекса мер по работе с должниками бюджета До 2005 г. Министерство финансов Постановление Правительства Нижегородской области "О разработке мер по работе с должниками бюджета" Оптимизация дебиторской задолженности бюджета и использование данного источника для сокращения долговой нагрузки на бюджет Приложение 2 к постановлению Правительства области от 13.01.2003 № 4 СОСТАВ МЕЖВЕДОМСТВЕННОЙ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ Соболев В.В. - министр финансов Нижегородской области, руководитель межведомственной рабочей группы. Члены межведомственной рабочей группы: Кузьмина Г.К. - министр экономики и развития предпринимательства Нижегородской области Лимаренко В.И. - министр строительства и жилищно - коммунального хозяйства Нижегородской области Москалев Н.В. - и.о. министра имущественных отношений Нижегородской области Старостина Л.В. - первый заместитель министра финансов Нижегородской области, директор департамента планирования бюджета Лобанова Н.Г. - заместитель министра финансов Нижегородской области, директор департамента доходов Донская С.Л. - заместитель министра финансов Нижегородской области, директор департамента исполнения бюджета Автор сайта - Сергей Комаров, scomm@mail.ru