РЕШЕНИЕ НИЖЕГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО
СУДА от 27.12.2006 по делу № 3-29
Требование о признании недействующей
ч. 3 ст. 4 Закона Нижегородской области от 26.12.2007 № 191-З "О
квотировании рабочих мест" удовлетворено правомерно, так как
данная норма закона противоречит положениям ч. 1 и 2 ст. 13 Закона
РФ от 19.04.1991 № 1032-1 "О занятости населения в РФ",
устанавливающим гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске
работы, путем реализации программ содействия занятости.
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Документ
получен по официальной рассылке Нижегородского областного суда. -
-
НИЖЕГОРОДСКИЙ
ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской
Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 декабря 2006 г. № 3-29
27.12.2006 года
судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда
в составе председательствующего судьи - Дороднова Г.И.
с участием прокурора - Яковлевой Ю.Д.
при секретаре - Петуховой А.А.
рассмотрев в открытом судебном
заседании дело по заявлению прокурора Нижегородской области о
признании противоречащими федеральному законодательству и
недействующими ст. 1, ч. 1, 2 ст. 3, ч. 2, 7 ст. 4 Закона
Нижегородской области от 29.11.2004 года № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения", п. 2.1 - 2.3, 3.3, 8 Порядка возмещения
расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям
граждан, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской
области от 20.12.2004 года № 278 (ред. от 14.06.2005 года № 137),
установила:
прокурор
Нижегородской области обратился в суд с заявлением о признании
противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст. 1,
ч. 1, 2 ст. 3, ч. 2, 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от
29.11.2004 года № 134-З "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения", п.
2.1 - 2.3, 3.3, 8 Порядка возмещения расходов по оплате жилья,
отопления и освещения отдельным категориям граждан, утвержденного
постановлением Правительства Нижегородской области от 24.12.2004 года
№ 278 (ред. от 14.06.2005 года № 137), указывая, что Законом
Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения" установлены меры социальной поддержки по
оплате жилья, отопления и освещения работников государственных
областных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения,
культуры, социального обслуживания, ветеринарной службы, работающих и
проживающих в сельской местности (ст. 1).
В соответствии с ч. 1 ст. 3
указанного Закона, гражданам, перечисленным в ст. 2 Закона,
возмещаются фактические расходы по оплате жилья, отопления и
освещения с учетом социальной нормы площади жилья и нормативов
потребления отопления и освещения. В ч. 2 указанной статьи
установлены социальная норма площади жилья, нормативы потребления
электроэнергии и топлива.
Частью 2 ст. 4 Закона установлено,
что работающим гражданам, указанным в частях 1 - 3 статьи 2
настоящего Закона, возмещение расходов по оплате жилья отопления и
освещения осуществляется при занятости в этих отраслях не менее 75
процентов нормы рабочего времени, за исключением специалистов
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
которым по не зависящим от них причинам установлена иная
педагогическая нагрузка.
Согласно ч. 7 указанной статьи, за
специалистами государственных областных и муниципальных учреждений
образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации и членами их
семей сохраняется право на возмещение расходов по оплате жилья,
отопления и освещения на период нахождения их в отпуске по уходу за
ребенком до достижения возраста трех лет, а также на период
нахождения их в длительном отпуске сроком до одного года,
предусмотренным статьей 335 Трудового кодекса Российской Федерации.
По мнению прокурора Нижегородской
области указанные положения Закона Нижегородской области вошли в
противоречие с действующим федеральным законодательством.
В соответствии с п. "ж",
"к" ст. 72 и п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ социальная
защита, включая социальное обеспечение и жилищное законодательство
находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов,
принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ не могут противоречить федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 5 ст. 55 Закона
РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об образовании",
педагогические работники образовательных учреждений в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, пользуются
правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими
пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и
освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках
городского типа).
Таким образом, федеральным
законодательством право на бесплатную жилую площадь с отоплением и
освещением в сельской местности гарантировано работникам
образовательных учреждений независимо от форм собственности таких
учреждений, в связи с чем ст. 1 оспариваемого Закона подлежит отмене.
Согласно ст. 8 Федерального закона от
29.12.2004 № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ"
до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в
части замены порядка предоставления в соответствии со 160 Жилищного
кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления
указанных льгот, установленный данными федеральными законами.
Таким образом, меры социальной
поддержки работникам учреждений образования должны предоставляться в
натуральной форме, а не путем возмещения расходов на оплату жилья,
отопления и освещения.
В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ
законодательства об охране здоровья граждан, ч. 3 ст. 25 Федерального
закона от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального
обслуживания населения в РФ" врачи, провизоры, работники со
средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и
муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в
сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с
ними члены их семей, медицинские работники государственной системы
социальных служб имеют право на бесплатное предоставление квартир с
отоплением и освещением в соответствии с действующим
законодательством.
Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ от
14.05.1993 г. № 4979-1 "О ветеринарии" специалисты
Государственной ветеринарной службы РФ, проживающие и работающие в
сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках),
городах районного подчинения, имеют право на бесплатные коммунальные
услуги, на другие льготы в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Данные нормы, устанавливающие меры
социальной поддержки работникам здравоохранения, ветеринарии,
социальной службы с 01.01.2005 г. утратили силу в связи с принятием
Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (п. 50 ч. 1 ст. 35, п. 6 ч. 1 ст. 31, п. 11 ч. 1 ст.
65).
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2
ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, при издании
органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых
актов должно быть соблюдено следующее условие: при изменении после 31
декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат,
предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в
натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих
льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления
ухудшены.
Поскольку до 31.12.2004 г.
федеральным законодательством предусматривались льготы для работников
образования, здравоохранения, ветеринарной службы без ограничений
нормой жилья и нормативами потребления, для работников культуры,
социального обслуживания, работающих и проживающих в сельской
местности - без условий занятости в этих отраслях не менее 75% нормы
рабочего времени, введение оспариваемым Законом области указанных
ограничений ухудшает условия предоставления льгот, что противоречит
ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ и ст. 8
Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ.
Постановлением Правительства
Нижегородской области от 20.12.2004 г. № 278 утвержден Порядок
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным
категориям граждан, в котором установлены иные меры социальной
поддержки по оплате жилья, отопления и освещения работников
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
здравоохранения, культуры, социального обслуживания, ветеринарной
службы, работающих и проживающих в сельской местности.
В соответствии с п. 2.1 - 2.3
указанного Порядка работающим гражданам, указанным в п. 2.1 - 2.3
настоящего Порядка, возмещение расходов по оплате жилья, отопления и
освещения осуществляется при занятости в этих отраслях не менее 75
процентов рабочего времени, за исключением специалистов
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
которым по не зависящим от них причинам установлена иная
педагогическая нагрузка.
Согласно п. 3.3 Порядка, за
специалистами государственных областных и муниципальных учреждений
образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации и членами их
семей сохраняется право на возмещение расходов по оплате жилья,
отопления и освещения на период нахождения их в отпуске по уходу за
ребенком до достижения возраста трех лет, а также на период
нахождения их в длительном отпуске сроком до одного года,
предусмотренном статьей 335 Трудового кодекса Российской Федерации.
Пунктом 8 Порядка установлено, что
гражданам, перечисленным в п. 2 - 3 Порядка, возмещаются фактические
расходы по оплате жилья, отопления и электроэнергии с учетом
социальной нормы площади жилья и нормативов потребления отопления и
освещения, установленных ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от
29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения".
По мнению прокурора Нижегородской
области указанные нормы Положения также вошли в противоречие с
действующим законодательством.
Согласно п. "ж", "к"
ч. 1 ст. 72 и ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ социальная защита,
включая социальное обеспечение и жилищное законодательство находятся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые
по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут
противоречить федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 5 ст. 55 Закона
РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об образовании",
педагогические работники образовательных учреждений в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, пользуются
правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в
сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Таким образом, федеральным
законодательством право на бесплатную жилую площадь с отоплением и
освещением в сельской местности гарантировано работникам
образовательных учреждений независимо от форм собственности таких
учреждений.
Согласно ст. 8 Федерального закона от
29.12.2004 № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ"
до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в
части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160
Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок
предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными
законами.
Таким образом, меры социальной
поддержки работникам учреждений образования должны предоставляться в
натуральной форме, а не путем возмещения расходов на оплату жилья,
отопления и освещения.
В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ
законодательства об охране здоровья граждан, ч. 3 ст. 25 Федерального
закона от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального
обслуживания населения в РФ" врачи, провизоры, работники со
средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и
муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в
сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с
ними члены их семей, медицинские работники государственной системы
социальных служб имеют право на бесплатное предоставление квартир с
отоплением и освещением в соответствии с действующим
законодательством.
Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ от
14.05.1993 г. № 4979-1 "О ветеринарии" специалисты
Государственной ветеринарной службы РФ, проживающие и работающие в
сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках),
городах районного подчинения, имеют право на бесплатные коммунальные
услуги, на другие льготы в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Данные нормы, устанавливающие меры
социальной поддержки работникам здравоохранения, ветеринарии,
социальной службы с 01.01.2005 г. утратили силу в связи с принятием
Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (п. 50 ч. 1 ст. 35, п. 6 ч. 1 ст. 31, п. И ч. 1 ст.
65).
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2
ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, при издании
органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых
актов должно быть соблюдено следующее условие: при изменении после 31
декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат,
предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в
натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих
льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления
ухудшены.
Поскольку до 31.12.2004 г.
федеральным законодательством предусматривались льготы для работников
образования, здравоохранения, ветеринарной службы без ограничений
нормой жилья и нормативами потребления, для работников культуры,
социального обслуживания, работающих и проживающих в сельской
местности - без условий занятости в этих отраслях не менее 75% нормы
рабочего времени, введение оспариваемым Законом области указанных
ограничений ухудшает условия предоставления льгот, что противоречит
ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ и ст. 8
Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ.
Представитель Законодательного
Собрания Нижегородской области Трошина В.Н. заявление прокурора
Нижегородской области не признала, указав, что заявление прокурора
Нижегородской области о признании недействующими ст. 1, части 1, 2
ст. 3, ч. 2 и 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от 29 ноября 2004
года № 134-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий
граждан по оплате жилья, отопления и освещения" (далее - Закон
области) является обоснованным только в части предоставления мер
социальной поддержки педагогов, работающих и проживающих в сельской
местности в натуральном виде, поскольку в соответствии с Федеральным
законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ за педагогическими работниками
образовательных учреждений, проживающими и работающими в сельской
местности, сохранено право на бесплатную жилую площадь с отоплением и
освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках
городского типа) в порядке, установленном федеральным
законодательством. Законодательными актами субъектов Российской
Федерации устанавливается только размер, условия и порядок возмещения
расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной
поддержки.
В отношении иных категорий граждан
заявление прокурора является необоснованным и не подлежащим
удовлетворению по следующим основаниям:
В соответствии со статьей 2 Закона
области правом на меры социальной поддержки по оплате жилья,
отопления и освещения наряду с педагогами, работающими и проживающими
в сельской местности пользуются:
специалисты государственных областных
и муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, социального
обслуживания, а также члены их семей;
специалисты государственных областных
и муниципальных учреждений образования, работающие в сельской
местности и рабочих поселках Нижегородской области и проживающие в
городах Нижегородской области (при транспортных поездках до места
работы и обратно), а также члены их семей;
специалисты Государственной
ветеринарной службы Российской Федерации, а также члены их семей;
право на меры социальной поддержки
путем возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения
сохраняется: за пенсионерами из числа указанных специалистов, а также
из числа педагогических работников образовательных учреждений,
работающих и проживающих в сельской местности, поскольку согласно
определению Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2005 года
№ 44-ГО5-15 абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Федерального закона от
10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" установлено право
педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную
жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих
поселках (поселках городского типа). При этом указанным Законом это
право не распространено на педагогических работников, перешедших на
пенсию.
- за пенсионерами, которым на 1
января 2005 года предоставлялись указанные меры социальной поддержки,
из числа специалистов федеральных государственных учреждений
образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания,
проработавших в сельской местности и рабочих поселках не менее 10
лет, при условии проживания в сельской местности и рабочих поселках
Нижегородской области.
В этой связи следует признать
необоснованным заявление прокурора в части признания недействующей
статьи 1 Закона области, поскольку Законом области установлены меры
социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения также
специалистам государственных областных и муниципальных учреждений
образования, работающим в сельской местности и рабочих поселках
Нижегородской области и проживающим в городах Нижегородской области
(при транспортных поездках до места работы и обратно), а также
пенсионерам из числа названных специалистов, в том числе
педагогических работников образовательных учреждений, работающих и
проживающих в сельской местности.
Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации находится социальная защита. В соответствии с
требованиями п. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
РФ.
Вопросы предоставления мер социальной
поддержки специалистов, проживающих на селе, статьей 26.3
Федерального закона от 06.10.99 № 184-З "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон) не отнесены к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым
за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Статьей 26.3.1. Федерального закона
предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской
Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не
переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 настоящего
Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств
бюджета субъекта Российской Федерации, если это участие предусмотрено
федеральными законами.
В соответствии с Федеральным законом
от 22.08.04 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные
акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об
охране здоровья граждан, и Закон РСФСР от 21 декабря 1990 г. № 438-1
"О социальном развитии села", в соответствии с которыми
специалистам, работающим на селе, предоставлялись
жилищно-коммунальные льготы, были признаны утратившими силу с 1
января 2005 г.; статья 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993
года № 4979-1 "О ветеринарии" и статья 36 Федерального
закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ "О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" были
изложены в новых редакциях, согласно которым меры социальной
поддержки специалистам Государственной ветеринарной службы Российской
Федерации и социальным работникам, занятым в государственном секторе
социального обслуживания осуществляются в соответствии с
законодательством субъектов Российской Федерации.
Исключив из федеральных законов
нормы, дающие право на жилищно-коммунальные льготы специалистам,
работающим на селе, Российской Федерацией предоставлено право
субъектам Российской Федерации при наличии финансовых возможностей
самостоятельно, устанавливать меры социальной поддержки, определять
круг лиц, имеющих право на такие меры, порядок и условия их
предоставления.
В соответствии со статьей 8
Федерального закона от 29.12.04 № 189-ФЗ "О введении в действие
Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в
федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены
порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных
услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160
Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций сохраняется
прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до
введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 160 Жилищного кодекса
Российской Федерации вновь устанавливаемые меры социальной поддержки
отдельным категориям граждан на оплату жилых помещений и коммунальных
услуг за счет соответствующих бюджетов предоставляются виде
компенсаций расходов.
Закон области принят в пределах
полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации
Федеральным законом, в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса
Российской Федерации.
В связи с изложенным заявление
прокурора области о несоответствии федеральному законодательству
части 1 и 2 статьи 3, части 2 и 7 статьи 4 Закона области, которыми
определены условия предоставления мер социальной поддержки и порядок
определения размера денежной компенсации расходов по оплате жилья,
отопления и освещения, является необоснованным.
Что же касается соответствия Закона
области части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ
"О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с
принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", то
следует иметь в виду следующее.
В соответствии с Федеральным законом
от 22.08.04 № 122-ФЗ на 1 января 2005 года специалисты
государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения,
культуры, социального обслуживания, ветеринарии, работающие и
проживающие в сельской местности и рабочих поселках, а также члены их
семей не имели право на меры социальной поддержки, предусмотренные
федеральным законодательством.
Определением Верховного Суда
Российской Федерации от 28.12.05 № 51-ГО5-36 был подтвержден вывод
Алтайского краевого суда в отношении медицинских работников,
работающих и проживающих на селе о том, что ежемесячная денежная
выплата установлена не взамен и не с целью отмены натуральных льгот,
а для оказания субъектом Российской Федерации определенной им меры
социальной поддержки данной категории специалистов в связи с тем, что
натуральные льготы с 1 января 2005 года в статье 63 Основ
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан не
были предусмотрены. Этот вывод применим и в отношении всех категорий
специалистов, предусмотренных в статье 2 Закона области, за
исключением педагогов, работающих и проживающих в сельской местности.
Указанные в Законе области льготы
ранее предоставлялись только в натуральной форме, а в денежной
(рублевом эквиваленте) не определялись. При определении размера
ежемесячной денежной выплаты учитывались и принимались в расчет
численность специалистов, работающих и проживающих на селе, в
области, реально пользовавшихся натуральными льготами, а также
фактические расходы бюджета на реализацию этой категорией граждан
предоставляемых натуральных льгот.
По аналогичным делам определениями
Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.05 по делу № 84-ГО5-4 и
от 02.11.05 № 44-ГО5-31, от 13.07.05 № 75-ГО5-2 установлено, что суд
не вправе определять объем расходов субъекта Российской Федерации по
реализации полномочий субъекта Российской Федерации, а также
устанавливать размеры денежной компенсации, поскольку определение
размера денежной компенсации и объема расходов отнесено Федеральным
законом № 122-ФЗ к компетенции субъекта Российской Федерации.
Принимая во внимание данные
обстоятельства дела, определения Верховного Суда Российской Федерации
представитель Законодательного Собраний Нижегородской области Трошина
В.Н. считает, что Закон области принят Законодательным Собранием
Нижегородской области в пределах компетенции и не противоречит
федеральному законодательству.
Представитель Правительства
Нижегородской области Цыганов А.И. заявление прокурора Нижегородской
области не признал, пояснив, что постановление Правительства
Нижегородской области от 20.12.2004 года № 278 "О порядке
реализации Закона Нижегородской области от 29.11.2004 года № 134-З "О
мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате
жилья, отопления и освещения" принято в соответствии со ст. 5
Закона Нижегородской области от 29.11.2004 года № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения" согласно которой порядок возмещения
расходов по оплате жилья, отопления и освещения гражданам, указанным
в ст. 2 настоящего Закона, устанавливается Правительством области.
Закон Нижегородской области № 134-З в
настоящее время действует и имеет большую юридическую силу по
сравнению с постановлением Правительства Нижегородской области № 278.
Постановлением Правительства
Нижегородской области № 278 утвержден Порядок возмещения расходов по
оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям граждан.
Поскольку постановление Правительства
Нижегородской области № 278 принято в целях реализации Закона
Нижегородской области № 134-З, оспариваемые прокурором правовые
нормы, содержащиеся в Порядке, утвержденном постановлением
Правительства Нижегородской области № 278, не противоречат положениям
Закона Нижегородской области № 134-З, а именно:
Пункты 2.1 - 2.3 Порядка,
предусматривающие предоставление льгот для специалистов
государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения,
образования, культуры, социального обслуживания, ветеринарии при
условии занятости не менее 75% нормы рабочего времени, соответствуют
ч. 2 ст. 4 Закона № 134-З.
Пункт 3.3 Порядка, предусматривающий
предоставление льгот для специалистов государственных областных и
муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры,
социального обслуживания, ветеринарии в связи с уходом за ребенком и
нахождением в длительном отпуске, предусмотренном ст. 335 ТК РФ,
соответствует ч. 7 ст. 4 Закона № 134-З.
Пункт 8 Порядка, предусматривающий
возмещение фактически произведенных гражданами расходов в пределах
социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных
услуг, соответствует ч. 1 ст. 3 Закона № 134-З.
В заявлении прокурора указано, что
федеральным законодательством право на бесплатную жилую площадь с
отоплением и освещением в сельской местности гарантировано работникам
образовательных учреждений независимо от форм собственности таких
учреждений.
Однако согласно ст. 1 Закона
Нижегородской области № 134-З, в соответствии с которым принято
постановление Правительства Нижегородской области № 278, настоящий
Закон устанавливает меры социальной поддержки по оплате жилья,
отопления и освещения работников государственных областных и
муниципальных учреждений образования, проживающих в сельской
местности. Учреждения образования иных форм собственности Законом
Нижегородской области № 134-З не предусмотрены.
Таким образом, распространение
действия постановления Правительства Нижегородской области № 278 лишь
на государственные областные и муниципальные учреждения полностью
соответствует требованиям Закона Нижегородской области № 134-З.
Данное ограничение, касающееся форм
собственности учреждений, предусмотрено также Правилами
предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для
возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате
жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и
проживающим в сельской местности, утвержденными постановлением
Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 г. № 377.
Согласно п. 2 данных Правил
компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов РФ и
местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате
жилищно-коммунальных услуг, гражданам, которые работают в
учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов, и проживающих в сельской местности.
В заявлении прокурора также указано,
что поскольку согласно статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 г.
№ 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" до
внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в
части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160
Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок
предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными
законами, меры социальной поддержки работникам учреждений образования
должны предоставляться в иной форме, а не путем возмещения расходов
на оплату жилья, отопления и освещения.
Однако в соответствии с частью 2
статьи 160 Жилищного кодекса РФ компенсация расходов на оплату жилых
помещений и коммунальных услуг включается в совокупный доход семьи
при расчете субсидий, устанавливаемых гражданам в порядке,
установленном статьей 159 настоящего Кодекса.
Из части 7 статьи 159 Жилищного
кодекса РФ следует, что порядок определения размера субсидий и
порядок их предоставления устанавливаются Правительством Российской
Федерации.
Правила предоставления субсидий на
оплату жилого помещения и коммунальных услуг утверждены
постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 г. N
761.
Согласно пункту 45 указанных Правил
перечисление средств осуществляется на имеющиеся или открываемые в
выбранных получателями субсидий банках банковские счета или вклады до
востребования. По решению уполномоченного органа субсидии могут
предоставляться путем выплаты (доставки) средств через организации
связи или выплаты из кассы уполномоченного органа.
Таким образом, меры социальной
поддержки работникам учреждений, как и другим гражданам, имеющим
право на льготы, должны предоставляться не в натуральной форме, а
путем возмещения расходов на коммунальные услуги.
Аналогичный порядок предоставления
льгот был предусмотрен и ранее действовавшим Положением о
предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от
30.08.2004 г. № 444. В соответствии с пунктом 21 Положения в случае
предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в виде
денежной компенсации расходы на оплату жилья и коммунальных услуг
уменьшению не подлежат.
В заявлении прокурора указано, что
поскольку до 31.12.2004 года федеральным законодательством
предусматривались льготы для работников образования, здравоохранения,
ветеринарной службы без ограничения нормой жилья и нормативами
потребления коммунальных услуг, для работников культуры, социального
обслуживания, работающих и проживающих в сельской местности - без
условия занятости не менее 75% нормы рабочего времени, введение
указанных ограничений ухудшает условия предоставления льгот, что
противоречит части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 г.
№ 122-ФЗ и статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 г. 189-ФЗ.
Однако из части 2 статьи 63 Основ
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от
22.07.1993 г. № 5487-1 (с изменениями на 29.06.2004 г.), абзаца
третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992
г. № 3266-1 "Об образовании" (с изменениями на 20.07.2004
г.), части 2 статьи 6 Закона Российской Федерации 14.05.1993 г. N
4979-1 "О ветеринарии" (с изменениями на 29.06.2004 г.)
следует, что врачи, провизоры, педагогические работники и специалисты
государственной ветеринарной службы, проживающие в сельской
местности, имеют право на льготы по возмещению расходов по оплате
жилья, отопления и освещения в соответствии с действующим
законодательством.
Таким образом, указанные нормы в
данной редакции не регулируют порядок предоставления льгот, а носят
отсылочный характер.
В связи с этим, до января 2005 года
на территории Нижегородской области в ряде районов льготы
предоставлялись по нормам, установленным нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления, в других - по фактически
понесенным расходам. При этом в одних районах оплачивались расходы
только за найм жилого помещения, отопление и освещение, а в других
районах граждане освобождались от всех расходов по оплате
жилищно-коммунальных услуг, в том числе за лифт, вывоз мусора,
водоснабжение, канализацию и другие.
Закон Нижегородской области от
29.11.2004 г. № 134-З был принят в целях установления на территории
области единой системы мер социальной поддержки работников бюджетной
сферы, проживающих в сельской местности и рабочих поселках, по оплате
жилья, отопления и освещения. Законом № 134-З предусмотрено не только
сохранение ранее предоставлявшихся мер социальной поддержки, но и их
распространение на иные категории граждан.
Так, федеральным законодательством не
было предусмотрено сохранение льгот за пенсионерами из числа
указанных специалистов, проработавшими в учреждениях в сельской
местности не менее 10 лет, а областным Законом такая норма была
установлена.
Согласно статье 63 Основ
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан меры
социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников
федеральных специализированных организаций здравоохранения
устанавливаются Правительством Российской Федерации, однако до
настоящего времени на федеральном уровне порядок предоставления
данных мер поддержки не определен. В связи с этим, Законом
Нижегородской области № 134-З за пенсионерами из числа специалистов
федеральных государственных учреждений образования, здравоохранения,
культуры, социального обслуживания сохранены льготы по оплате за
жилье и коммунальные услуги.
Законом Российской Федерации "О
ветеринарии" право на меры социальной поддержки предоставлено
только для специалистов ветеринарной службы. Однако Законом
Нижегородской области № 134-З данное право распространено на членов
семьи, проживающих совместно со специалистом. В соответствии со
статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 г. № 52-ФЗ "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об
основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные
акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты
жилья и коммунальных услуг" (с изменениями на 29.12.2004 г.)
размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот
по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63
Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья
граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1, абзацем третьим пункта 5 статьи 55
Закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об
образовании", частью 2 статьи 6 Закона Российской Федерации от
14.05.1993 г. № 4979-1 "О ветеринарии", устанавливаются
законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются
в межбюджетных отношениях.
Соответствующие изменения в указанные
федеральные законы внесены Федеральным законом от 22.08.2004 г. N
122-ФЗ.
В рамках полномочий, предоставленных
федеральным законодательством субъектам Российской Федерации, и был
принят Закон Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О
мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате
жилья, отопления и освещения".
На момент принятия Закона
Нижегородской области № 134-З действующее федеральное
законодательство предусматривало (и в настоящее время
предусматривает) предоставление льгот с учетом социальной нормы
площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Так, в соответствии с пунктом 19
ранее действовавшего Положения о предоставлении субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением
Правительства Российской Федерации от 30.08.2004 г. № 444, при
определении субсидии учитываются социальные нормы площади жилья и
нормативы потребления коммунальных услуг.
Согласно части 6 статьи 159 Жилищного
кодекса РФ при определении прав граждан на субсидии применяются
региональные стандарты площади жилого помещения, используемые для
расчета максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого
помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.
Аналогичная норма содержится в пункте
2 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и
коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства
Российской Федерации от 14.12.2005 г. № 761.
На основании изложенного, по мнению
Правительства Нижегородской области, заявление прокурора
Нижегородской области от 16.12.2005 г. № 7-18/83-05 о признании
недействующими пунктов 2.1 - 2.3, 3.3, 8 Порядка возмещения расходов
по оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям граждан,
утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от
20.12.2004 г. № 278 (в редакции постановления Правительства
Нижегородской области от 14.06.2005 г. № 137), удовлетворению не
подлежит.
Представитель Департамента социальной
защиты населения, труда и занятости Нижегородской области Елисеева
Е.А. заявление прокурора Нижегородской области не признала, указав,
что статьей 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об
основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные
акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты
жилья и коммунальных услуг", действовавшей до 1 января 2005
года, предусматривалось, что размер, условия и порядок возмещения
расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных
услуг, определенных законами Российской Федерации "О
ветеринарии" и "Об образовании", Основами
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан,
Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов" устанавливаются законодательными актами
субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, Федеральным законом от
22 августа 2004 года № 122-ФЗ в статью 55 Закона Российской Федерации
от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" были внесены
изменения, согласно которым педагогические работники образовательных
учреждений в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением
и освещением в сельской местности и рабочих поселках (поселках
городского типа). При этом также предусмотрено, что размер, условия и
порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных
мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных
учреждений, устанавливаются законодательными актами субъектов
Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту 16 статьи 28 Закона
"Об образовании" установление мер социальной поддержки
педагогических работников федеральных государственных образовательных
учреждений отнесено к ведению Российской Федерации.
До настоящего момента порядок
предоставления указанных мер социальной поддержки федеральным
законодательством не установлен. В соответствии с Федеральным законом
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" предоставление мер социальной
поддержки работников бюджетных учреждений не отнесено к полномочиям
органов государственной власти субъекта Российской Федерации по
предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Кроме этого, согласно части 5 статьи
26.3 указанного Федерального закона до принятия федеральных законов
по предметам совместного ведения, не урегулированным федеральными
законами, законами субъекта РФ могут устанавливаться полномочия
органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного
ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в
пределах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит
Конституции РФ и федеральным законам.
В отсутствие федерального
законодательства, определяющего порядок предоставления мер социальной
поддержки педагогических работников образовательных учреждений в
Нижегородской области принят Закон от 29.11.2005 № 134-З "О
мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате
жилья, отопления и освещения", которым установлены размер,
условия и порядок предоставления мер социальной поддержки, в том
числе для специалистов государственных областных и муниципальных
учреждений образования.
Проведенный анализ назначения и
выплаты органами социальной защиты населения возмещения расходов на
оплату жилья, отопления и освещения показывает, что размер выплаты на
семью, назначенной в соответствии с Законом Нижегородской области от
29.11.2005 № 134-З компенсирует расходы семьи на оплату указанных
видов жилищно-коммунальных услуг.
Размер денежной выплаты не
соответствует ранее предоставлявшимся льготам в натуральном выражении
только в случае предоставления мер социальной поддержки по оплате
жилья, отопления и освещения пенсионерам, из числа специалистов
учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального
обслуживания и ветеринарии, поскольку данной категории граждан до 1
января 2005 года необоснованно предоставлялись данные льготы, в том
числе в некоторых районах области - на всех членов семьи. Федеральным
законодательством сохранение льгот за пенсионерами не было
предусмотрено.
Законом Нижегородской области данная
норма была установлена. Предусмотрено сохранение права на возмещение
расходов по оплате жилья, отопления и освещения за пенсионерами, из
числа указанных специалистов, проработавшими в сельской местности и
рабочих поселках на должностях, дающих право на возмещение расходов
по оплате жилья, отопления и освещения, не менее 10 лет.
В соответствии со статьей 63 Основ
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан меры
социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников
федеральных специализированных организаций здравоохранения
устанавливаются Правительством Российской Федерации. До настоящего
времени порядок предоставления мер социальной поддержки работникам
федеральных учреждений здравоохранения Правительством Российской
Федерации не определен.
На территории Нижегородской области
предусмотрено сохранение соответствующих мер социальной поддержки за
пенсионерами, из числа специалистов федеральных государственных
учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального
обслуживания, которым на 1 января 2005 года предоставлялись льготы по
оплате за жилье и коммунальные услуги за работу в сельской местности.
Также Законом Российской Федерации "О
ветеринарии" предусмотрено право на меры социальной поддержки
только специалистам ветеринарной службы. При этом Закон Нижегородской
области распространил данную норму на членов семьи, проживающих
совместно со специалистом.
Порядок возмещения расходов по оплате
жилья, отопления и освещения отдельным категориям граждан,
утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области от
20.12.2004 г. № 278, разработан в целях реализации Закона
Нижегородской области от 29.11.2005 г. № 134-З, был опубликован и
вступил в силу в установленном порядке.
Таким образом, позиция по данному
заявлению Департамента социальной защиты населения, труда и занятости
Нижегородской области полностью совпадает с позицией Правительства
Нижегородской области.
На основании вышеизложенного
Департамент социальной защиты населения, труда и занятости
Нижегородской области считает, что заявление прокурора Нижегородской
области о признании недействующими пунктов 2.1 - 2.3, 3.3, 8 Порядка
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным
категориям граждан, утвержденного постановлением Правительства
Нижегородской области от 20.12.2004 г. № 278 (в редакции
постановления правительства Нижегородской области от 14.06.2005 г. N
137) удовлетворению не подлежит.
Изучив материалы дела, выслушав
объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к
следующему.
Согласно п. "ж", "к"
ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства,
отцовства и детства, социальная защита, включая социальное
обеспечение, административное, административно-процессуальное,
трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей
среды.
В соответствии с п. 2, п. 5 ст. 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить
федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и
второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует
федеральный закон.
Закон Нижегородской области от
29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения" (ред.
от 30.05.2005 г. № 59-З), в соответствии со ст. 1 определяет меры
социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения
работников государственных областных и муниципальных учреждений
образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
ветеринарной службы, работающих и проживающих в сельской местности,
рабочих поселениях и городах районного значения Нижегородской
области.
Установлены следующие категории
граждан, имеющих право на меры социальной поддержки по оплате жилья,
отопления и освещения: специалисты государственных областных и
муниципальных учреждений здравоохранения, культуры, социального
обслуживания, имеющие высшее, среднее или начальное профессиональное
образование, работающие и проживающие в сельской местности и рабочих
поселках Нижегородской области, а также члены их семей имеют право на
меры социальной поддержки путем возмещения расходов по оплате жилья,
отопления и освещения; специалисты государственных областных и
муниципальных учреждений образования, имеющие высшее, среднее или
начальное профессиональное образование, работающие в сельской
местности и рабочих поселках Нижегородской области и проживающие в
сельской местности, рабочих поселках, городах Нижегородской области
(при транспортных поездках до места работы и обратно), а также члены
их семей имеют право на меры социальной поддержки путем возмещения
расходов по оплате жилья, отопления и освещения; специалисты
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, имеющие
высшее или среднее профессиональное образование, работающие и
проживающие в сельской местности, рабочих поселках и городах
районного значения, а также члены их семей имеют право на меры
социальной поддержки путем возмещения расходов по оплате жилья,
отопления и освещения.
Право на меры социальной поддержки
путем возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения
сохраняется за пенсионерами из числа: специалистов государственных
областных и муниципальных учреждений здравоохранения, культуры и
социального обслуживания, проработавших в сельской местности и
рабочих поселках, специалистов государственных областных и
муниципальных учреждений образования, проработавших в сельской
местности, рабочих поселках, а также в городах Нижегородской области
(при транспортных поездках до места работы и обратно), на должностях,
дающих право на возмещение расходов по оплате жилья, отопления и
освещения, не менее 10 лет, при условии предоставления им указанных
мер социальной поддержки на момент назначения пенсии; специалистов
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации,
проработавших в сельской местности, рабочих поселках и городах
районного значения на должностях, дающих право на возмещение расходов
по оплате жилья, отопления и освещения, не менее 10 лет, при условии
предоставления им указанных мер социальной поддержки на момент
назначения пенсии; за пенсионерами, которым на 1 января 2005 года
предоставлялись указанные меры социальной поддержки, из числа
специалистов федеральных государственных учреждений образования,
здравоохранения, культуры и социального обслуживания, проработавших в
сельской местности и рабочих поселках не менее 10 лет, при условии
проживания в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской
области (ст. 2).
Согласно ч. 1 ст. 3 Закона
Нижегородской области "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения"
гражданам, указанным в статье 2 настоящего Закона, возмещаются
фактические расходы по оплате жилья, отопления и освещения с учетом
социальной нормы площади жилья и нормативов потребления отопления и
освещения.
В части 2 указанной статьи для
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения гражданам,
указанным в статье 2 настоящего Закона установлены: Социальная норма
площади жилья, норматив потребления электроэнергии для освещения
жилья, нормативы потребления топлива на 1 кв. метр отапливаемой
площади в год.
В силу ч. 2 ст. 4 оспариваемого
прокурором Нижегородской области Закона Нижегородской области
работающим гражданам, указанным в частях 1 - 3 статьи 2 настоящего
Закона, возмещение расходов по оплате жилья, отопления и освещения
осуществляется при занятости в этих отраслях не менее 75 процентов
нормы рабочего времени, за исключением специалистов государственных
областных и муниципальных учреждений образования, которым по не
зависящим от них причинам установлена иная педагогическая нагрузка.
Согласно ч. 7 ст. 4 Закона
Нижегородской области "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения" за
специалистами государственных областных и муниципальных учреждений
образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации и членами их
семей сохраняется право на возмещение расходов по оплате жилья,
отопления и освещения на период нахождения их в отпуске по уходу за
ребенком до достижения возраста трех лет, а также на период
нахождения их в длительном отпуске сроком до одного года,
предусмотренном статьей 335 Трудового кодекса Российской Федерации.
В целях реализации Закона
Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения" Правительство Нижегородской области
приняло постановление от 20.12.2004 г. № 278 "О порядке
реализации Закона Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О
мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате
жилья, отопления и освещения" (ред. от 24.08.2005 г. № 194), и
утвержден Порядок возмещения расходов по оплате жилья, отопления и
освещения отдельным категориям граждан (ред. от 14.06.2005 № 137).
В соответствии с п. 2 - 2.3 Порядка
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным
категориям граждан право на меры социальной поддержки путем
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения имеют:
специалисты государственных областных и муниципальных учреждений
здравоохранения, культуры, социального обслуживания, имеющие высшее,
среднее или начальное профессиональное образование, работающие и
проживающие в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской
области, при условии занятости не менее 75 процентов нормы рабочего
времени на должностях, дающих право на возмещение расходов по оплате
жилья, отопления и освещения, а также члены их семей; специалисты
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
имеющие высшее, среднее или начальное профессиональное образование,
работающие в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской
области и проживающие в сельской местности, рабочих поселках, городах
Нижегородской области (при транспортных поездках до места работы и
обратно), при условии занятости не менее 75 процентов нормы рабочего
времени, за исключением специалистов, которым по не зависящим от них
причинам установлена иная педагогическая нагрузка, а также члены их
семей; специалисты Государственной ветеринарной службы Российской
Федерации, имеющие высшее или среднее профессиональное образование,
работающие и проживающие в сельской местности, рабочих поселках и
городах районного значения, при условии занятости не менее 75
процентов нормы рабочего времени на должностях, дающих право на
возмещение расходов по оплате жилья, отопления и освещения, а также
члены их семей.
В соответствии п. 3.3 Порядка
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным
категориям граждан за специалистами государственных областных и
муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры,
социального обслуживания, Государственной ветеринарной службы
Российской Федерации и членами их семей на период нахождения их в
отпуске по уходу за ребенком до достижения возраста трех лет, а также
на период нахождения их в длительном отпуске сроком до одного года,
предусмотренном статьей 335 Трудового кодекса Российской Федерации.
Согласно п. 8 вышеуказанного Порядка
возмещению подлежат следующие виды фактически произведенных
гражданами расходов: по оплате жилья в пределах социальной нормы
площади жилья, установленной Законом; по оплате электроэнергии в
пределах нормативов потребления, установленных Законом; по оплате
отопления жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья,
установленной Законом. (ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от
29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения").
По мнению судебной коллегии,
распространение в Законе Нижегородской области от 29.11.2004 года N
134-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан
по оплате жилья, отопления и освещения", в Порядке возмещения
расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям
граждан, утвержденном постановлением Правительства Нижегородской
области от 20.12.2004 г. № 278 (ред. от 14.06.2005 г. № 137) права на
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения с учетом
социальной нормы площади жилья и нормативов потребления, а также с
учетом их занятости в этой отрасли не менее 75 процентов нормы
рабочего времени на педагогических работников образовательных
учреждений, противоречит федеральному законодательству и должно быть
признано недействующим по следующим основаниям.
В соответствии с абз. 3 п. 5 ст. 55
Закона РФ "Об образовании" педагогические работники
образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с
отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках
(поселках городского типа) на первоочередное предоставление жилой
площади.
Федеральным законом № 122 от
22.08.2004 года "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
статьей 16 пунктом 30 абзац 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об
образовании" дополнен предложением: "размер и порядок
возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер
социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами
субъектов Российской Федерации".
Согласно ст. 8 Федерального закона от
29.12.2004 г. № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы
и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в
соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации
компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных
льгот, установленный данными федеральными законами.
Таким образом право педагогических
работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в
сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки и
должна предоставляться в порядке, установленном федеральным
законодательством Российской Федерации.
Федеральное законодательство для этой
категории граждан предусматривает предоставление льгот по оплате
жилья, отопления и освещения в натуральной форме, без учета нормы
площади жилья, нормативов потребления отопления и освещения,
педагогической нагрузки.
Поскольку как в Законе Нижегородской
области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки
отдельных категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения"
(ч. 1, 2 ст. 3, ч. 2, 7 ст. 4), так и в Порядке возмещения расходов
по оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям граждан
(п. 2.2, 3.3, 8), установлены ограничения мер социальной поддержки
педагогическим работникам (учитываются социальная норма площади
жилья, нормативы потребления отопления и освещения, педагогическая
нагрузка, льготы им предоставляются не в натуральной форме, а путем
возмещения расходов на оплату жилья, отопления и освещения), то эти
нормы должны быть признаны противоречащими федеральному
законодательству и недействующими.
В то же время, судебная коллегия
считает, что оспариваемые прокурором области части статьи Закона
Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения", пункты, подпункты Порядка возмещения
расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным категориям
граждан, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской
области от 20.12.2004 г. № 278 (ред. от 14.06.2005 г. № 137)
касающееся специалистов государственных областных и муниципальных
учреждений здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, пенсионеров
из числа специалистов государственных областных и муниципальных
учреждений здравоохранения, культуры и социального обслуживания,
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации не
противоречат федеральному законодательству, а потому не могут быть
признаны недействующими.
В соответствии со статьей 26.3.1
Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", органы государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта
Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых
из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на
осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной
поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне
зависимо от наличия в федеральных законах положений устанавливающих
указанное право.
Согласно ст. 2 Федерального закона от
06.05.2003 г. № 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"
и другие законодательные акты" размер, условия и порядок
возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг, определенных абзацем вторым статьи 8 Закона РСФСР
от 21 декабря 1990 года № 438-1 "О социальном развитии села",
частями второй и третьей статьи 6 Закона Российской Федерации от 14
мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии", частью второй
статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, подпунктом 6 пункта 1
статьи 36 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ "О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов",
устанавливаются законодательными актами субъектов Российской
Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Таким образом, наделение субъектов
Российской Федерации правом на установление размера, порядка и
условий возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и
коммунальных услуг данной категории граждан направлено на
формирование механизма межбюджетных отношений и не регулирует
правоотношения по предоставлению льгот.
Следовательно, льготы в отношении
указанных выше категорий граждан Федеральным законом № 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" отменены.
-
-->
примечание.
В тексте документа, видимо, допущена
опечатка: вместо "...отменных льгот и гарантий..." имеется
в виду "...отмененных льгот и гарантий...".
-
В силу пункта 1
статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ в рамках длящихся
правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года
право на компенсацию в натуральной форме или льготы и гарантии
носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим
Федеральным законом нормах, указанный Федеральный закон не может
рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный
период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и
размерах, предусмотренных Федеральным законом. Таким образом,
законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и
отменных льгот и гарантий устанавливается указанным Федеральным
законом.
В отношении социальных работников
применяется статья 36 Федерального закона от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ
"О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов" в редакции Федерального закона № 122-ФЗ от
22.08.2004, согласно которой меры социальной поддержки социальных
работников, занятых в государственном секторе социального
обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В отношении медицинских и
фармацевтических работников - статья 63 Закона РСФСР "Основы
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан"
в редакции Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, согласно
которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических
работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении
субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
В отношении специалистов
Государственной ветеринарной службы Российской Федерации - статья 6
Закона РФ от 14.05.93 г. № 4919-1 "О ветеринарии" в
редакции Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г., согласно
которой специалистам государственной ветеринарной службы Российской
Федерации могут устанавливаться меры социальной поддержки в
соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации.
В отношении работников культуры -
статья 8 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 г. № 418-1 "О
социальном развитии села", предусматривающая меры социальной
поддержки, в том числе и для работников культуры, утратила силу с 1
января 2005 года, в связи с принятием Федерального закона от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Таким образом, Федеральным законом N
122-ФЗ от 22.08.2004 г. установлены нормы, дающие правосубъектам
Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной
поддержки данным категориям граждан, которыми предусматривается
замена натуральных льгот компенсационными выплатами.
Следовательно, субъект Нижегородской
области в лице Законодательного Собрания Нижегородской области, и
Правительство Нижегородской области в соответствии с действующим
федеральным законодательством приняли соответственно Закон
Нижегородской области "О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения",
Порядок возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения
отдельным категориям граждан, в которых предусмотрены меры социальной
поддержки специалистам государственных областных и муниципальных
учреждений здравоохранения, культуры, социального обслуживания,
специалистам Государственной ветеринарной службы Российской
Федерации, пенсионерам из их числа.
При определении размера компенсации
для данных категорий граждан учитывались требования п. 2 ст. 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", поскольку как это видно из приложения к
письму Министерства финансов Нижегородской области от 09.02.2006 г. N
306-22-1 24/10, на предоставление мер социальной поддержки по оплате
жилья, отопления и освещения специалистам образования,
здравоохранения, культуры, социального обслуживания и ветеринарной
службы, проживающим в сельской местности, из бюджета Нижегородской
области было израсходовано 70 586 000 рублей в течение 2004 года.
Количество получателей вышеуказанных мер в 2004 г. составляло 43455
человек. Средний показатель финансирования на 1 человека был равен
135,4 рублей.
По данным Департамента социальной
защиты населения, труда и занятости за 11 месяцев 2006 года объем
финансирования на предоставление мер социальной поддержки согласно
Закону Нижегородской области от 29.11.2004 года № 134-З и
постановлению Правительства Нижегородской области от 20.12.2004 г. N
278 составил 181 875 100 рублей.
-
-->
примечание.
В официальном тексте документа,
видимо, допущена опечатка: постановление Правительства РФ № 522
издано 25.08.2003, а не 25.08.2004.
-
Согласно
постановлению Правительства РФ от 25.08.2004 г. № 522 "О
федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год"
на территории Нижегородской области федеральный стандарт предельной
стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр
общей площади жилья в месяц не должен превышать 24 рублей.
В соответствии с постановлением
Правительства РФ от 26.08.2004 года № 441 "О федеральных
стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения
расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год", опять же на
территории Нижегородской области, федеральный стандарт предельной
стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади
жилья в месяц не должен превышать 29 рублей в месяц.
Следовательно в Нижегородской области
увеличение стоимости оплаты жилья в 2005 г. по сравнению с 2004 г. не
могло превысить 17%.
Приказом Федеральной службы по
тарифам от 29.12.2005 г. № 853-э/4 для Нижегородской области
установлен предельный индекс максимально возможного изменения тарифов
на товары и услуги организаций коммунального комплекса 124%.
Это означает, что в 2006 году по
сравнению с 2005 годом увеличение стоимости оплаты жилья не может
превысить 24%.
Если учесть, что в 2004 году средний
показатель финансирования на 1 человека в месяц составлял 135,4 руб.,
то после увеличения его на 17%, а затем на 24%, он будет равен 196,4
рублей. Для того, чтобы не ухудшить положения получателей мер
социальной поддержки, предусмотренных Законом Нижегородской области
от 29.11.2004 г. № 134-З, в 2006 году по сравнению с их положением в
2004 году минимальный средний показатель финансирования на 1 человека
в месяц в 2006 году должен составлять 196,4 рублей. Однако, в 2006
году этот показатель гораздо больше - 226,3 рублей. Кроме того, по
данным управления адресной социальной поддержки Департамента в 2005
году этот показатель составлял 203 рубля.
Таким образом, положение получателей
мер социальной поддержки с учетом удорожания жилищно-коммунальных
услуг, в связи со вступлением в силу постановления Нижегородской
области 20.12.2004 г. № 278 и Закона Нижегородской области от
29.11.2004 г. № 134-З улучшилось по сравнению с положением
получателей, существовавшим до 31.12.2004 г., а потому нормы этих
правовых актов не противоречат требованиям ст. 153 Федерального
закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.
Согласно ст. 1 Закона Нижегородской
области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки
отдельных категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения"
настоящий Закон устанавливает меры социальной поддержки по оплате
жилья, отопления и освещения работников государственных областных и
муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры,
социального обслуживания, ветеринарной службы, работающих и
проживающих в сельской местности, рабочих поселках и городах
районного значения Нижегородской области.
Из анализа данной статьи следует, что
она лишь раскрывает вопрос, а какие правоотношения регулируются
данным Законом, а потому оснований считать ее противоречащей
федеральному законодательству нет.
При таких обстоятельствах заявление
прокурора Нижегородской области в этой части удовлетворению не
подлежит.
С учетом изложенного, судебная
коллегия считает необходимым удовлетворить заявление прокурора
Нижегородской области частично и признать противоречащими
Федеральному законодательству и недействующими со дня вступления
настоящего решения в законную силу части 1, 2 ст. 3, части 2, 7 ст. 4
Закона Нижегородской области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах
социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья,
отопления и освещения" в части распространения их на
педагогических работников государственных областных и муниципальных
учреждений образования, имеющих высшее, среднее или начальное
профессиональное образование, работающих и проживающих в сельской
местности и рабочих поселках Нижегородской области (при транспортных
поездках до места работы и обратно), а также на членов их семей, п.
2.2, 3.3, 8 Порядка возмещения расходов по оплате жилья, отопления и
освещения отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением
Правительства Нижегородской области от 20.12.2004 г. № 278 (ред. от
14.06.2005 г. № 137) в части распространения их на педагогических
работников государственных областных и муниципальных учреждений
образования, имеющих высшее, среднее или начальное профессиональное
образование, работающих в сельской местности и рабочих поселках
Нижегородской области и проживающих в сельской местности, рабочих
поселках, городах Нижегородской области (при транспортных поездках до
места работы и обратно), а также на членов их семей.
Руководствуясь ст. 194, ст. 198 ГПК
РФ, судебная коллегия
решила:
заявление прокурора
Нижегородской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному
законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу
настоящего решения ч. 1, 2 ст. 3, ч. 2, 7 ст. 4 Закона Нижегородской
области от 29.11.2004 г. № 134-З "О мерах социальной поддержки
отдельных категорий граждан по оплате жилья, отопления и освещения"
в части распространения их на педагогических работников
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
имеющих высшее, среднее или начальное профессиональное образование,
работающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской
области и проживающих в сельской местности, рабочих поселках, городах
Нижегородской области (при транспортных поездках до места работы и
обратно), а также на членов их семей, п. 2.2, 3.3, 8 Порядка
возмещения расходов по оплате жилья, отопления и освещения отдельным
категориям граждан, утвержденного постановлением Правительства
Нижегородской области от 20.12.2004 г. № 278 (ред. от 14.06.2005 г. N
137) в части распространения их на педагогических работников
государственных областных и муниципальных учреждений образования,
имеющих высшее, среднее или начальное профессиональное образование,
работающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской
области и проживающих в сельской местности, в рабочих поселках,
городах Нижегородской области (при транспортных поездках до места
работы и обратно), а также на членов их семей.
В остальной части в удовлетворении
заявления прокурору Нижегородской области - отказать.
О принятом решении сообщить в газете
"Нижегородские новости".
Решение может быть обжаловано в
Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд
в течение десяти дней.
Председательствующий
Г.И.ДОРОДНОВ
| 
